基层政府在精准扶贫中的困境及对策——以H镇政府为例

张雪斐

（河南大学哲学与公共管理学院，河南 开封 475000）

改革开放40年来，我国社会经济发展取得了巨大的成功，人民生活水平也得到了根本性质的提升，我国的综合国力和国际影响力都居于世界前列，我国社会的主要矛盾已经转变成了人民日益增长的美好生活需要与发展不平衡不充分之间的矛盾。这充分说明了我国还存在着贫富差距过大的问题，要想快速有效地解决这个问题，就必须对那些贫困人口进行“精准扶贫”使他们都能尽快地摆脱贫困的现状，提升自己的生活水平，从而使我国能够平衡、稳定、快速发展，实现“两个一百年”的奋斗目标。

“精准扶贫”概念最早是在2013年11月习近平在湘西考察时所提出的，习近平精准扶贫思想一定程度上继承了马克思主义、毛泽东思想关于共同富裕的理论，在扶贫制度演变上更是继承并发展了中国特色社会主义的扶贫制度[1]。目前这项措施正在全国各地实施之中，也取得了显著的效果。在十九大报告中指出：“脱贫攻坚取得决定性进展，6000多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%下降到4%一下”。但是同样习总书记又指出：“必须清醒看到，我们的工作还存在许多不足，也面临不少困难和挑战。民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨这些问题，必须着力加以解决”[2]。

我国贫困户和贫困人口主要集中在农村，而乡镇政府是最贴近群众的一级政府机关[3]。本文是从基层政府在精准扶贫中的行动为视角，以H镇人民政府作为一个案例，来分析基层政府在精准扶贫方面的作为、扶贫过程中存在的问题以及解决这些问题相应的政策以及方案。

一、基层政府在精准扶贫中的作为

H镇，1958年成立公社，1983年改乡，1995年改镇。位于市境东南，南临黄河，距市区7公里。蟒河从北部穿过。面积73.1平方公里，人口2.6万，共有15个村委会。H镇的贫困村有2个，贫困户334户，贫困人口1160人。

（一）识别贫困户的原则

第一，坚持标准。第二，综合考量。第三，民主评议。第四，群众认可。第五，实事求是。

（二）识别方法

坚持“公开、公正、透明”原则，认真、负责地识别、确认贫困对象。首先，就是乡镇政府中的包村干部、村中的相关负责人挨家挨户地进行走访调查，深入了解每户人家的具体的家庭人口数、家庭的生活状况、生活条件、工作状况等；其次，对于那些家庭中有小轿车、高档家用电器或其他昂贵的物品，不符合贫困人口的基本生活状况的，都不予识别或者慎重识别。再次，要看家庭的收入情况，收入不仅是要看家庭的务农收入，还要看其他收入，比如：在外打工收入以及其他非物质性的收入等。因为农村人口他们的工作不是固定的，他们的工作内容多样化，所以要综合进行考虑。最后，还要看家庭成员个人的工作情况，有家庭成员做大生意或者在政府机关担任官职的，不得识别或慎重识别。经过上述的几个步骤之后，确定拟推荐的对象。在确定了拟推荐对象之后，要征求村民的意见建议，之后在村里进行公示，并上报乡镇政府进行审核。

（三）识别程序

第一步：初选对象。对于符合标准的贫困人口，由本人提出书面申请，上交至村委会，然后由村“双委”集体讨论，并通过询问、调查、开会等形式征求村民的意见，在此基础上形成初选名单，在村里进行公示。

第二步：乡镇审核。经第一次公示无异议后，乡镇人民政府对初选对象进行审核。审核时要严格按照既定的标准，认真细致进行审核，工作人员要用负责任的态度，对每个拟推荐的贫困户负责，对村民负责。在经过审核过后，对拟扶贫人员名单进行再一次的公示。

第三步：县级复审。在乡镇公告之后，在没有特殊情况的条件下，由县政府进行最后的审核，并将最后审核过后的名单在各个村进行公示。

二、基层政府在精准扶贫中面临的困境

（一）基层政府缺乏统一的认定标准，对象界定困难

以H镇人民政府为例，在认定贫困对象的过程中，虽然他们都会有一个大致的标准，但是这个标准不够明确、具体，再加上每个行政人员分别都有自己所管辖的区域，每个人对这个扶贫对象具有的标准的理解不同、认定不同，就会导致有些人符合认定标准但是由于个人的主观的理解不同而没有把该户列入贫困对象之中，或者是不符合规定的条件但是却被列入扶贫对象之中。也就是说，同样的一户人家，在不同的认定人那里会有不同的认定结果。

在对贫困人员的家庭成员、收入状况进行调查了解时，不能够仅仅只听本人的叙述，还要听取本村的村干部了解的情况以及附近的村民对该户的评价。村民代表开会评选，主观性较强，且在利益、权势驱使下容易受人操控[4]。要进行综合考量，因为不同的人的主观意识不同，所以不能只听取单方面的说法。

贫困人口精准识别是扶贫工作首要任务。由于农民家庭人口数量多、收入来源复杂、真实收入情况很难掌握，即使收入水平较高的家庭，因家中有学生或长期患病的人口，家庭花销大大增加，生活水平比贫困户还低。仅依据收入水平和国家贫困线确定贫困户，易造成漏选、错选和难选，产生扶持对象识别难问题[5]。

一些基层政府在推进精准扶贫的过程中，不能“精准”识别贫困人口，存在着贫困人口的人数不清、贫困人口层次划分标准不明晰以及所采取的扶贫措施针对性差等具体问题[6]。在贫困户识别之中，除了绝对贫困之外的家庭就很难识别。对于绝对贫困的家庭，他们的家庭状况是大家都能够真真切切地看在眼里，所以对于这些家庭来说，他们成为扶贫对象是理所当然的,村民们都没有异议。但是对于那些相对贫困的家庭来说，识别就十分困难了。当村干部在开展村民基本情况调查时，许多村民没有如实填写，有些人认为家庭收入填写的越少越好，国家的钱不要白不要[7]。因为他们的家庭生活状况都相差不大，但是为了能够让自己成为扶贫对象，享受国家的优惠政策，在包村干部进行走访调查时，他们便会尽量掩盖自己家庭的真实情况。比如，他们家中有在外打工的人员，每月工资按3000来算，但是他们往往会虚报数字，报两千或者一千，更有甚者还会说由于拖欠工资没有拿到钱；再者，每户人家的实际家庭收入是很难进行测量的，城市中的家庭往往有标准化的收入来源，但是农村家庭的收入来源往往是多样化的，比如一户人家的一个人可以平时做点零工，像这种收入是很难进行测量的。还有就是相对贫困的家庭数量比较多，家庭状况不相上下，如果有一户人家被评上贫困户，但是另外其他家庭却没有被评选上，这样就会引起其他家庭的不满，产生不稳定因素，影响村民之间的和谐相处，也会给扶贫工作带来较大的困难。

（二）精准扶贫的资金不到位，资金的运行缺乏监督机制

地方政府在扶贫过程中的另外一个困境就是扶贫资金不够、不到位的问题。乡镇政府的财政相当困难，他们无力从自身财政收入中筹集资金用于扶贫[8]。当前，扶贫资金主要依靠政府的财政支出，社会扶贫的参与力度还不够，部分金融机构因不愿承担扶贫对象的违约风险而拒绝向其提供贷款[9]。资金是政府行使职能的关键性的物质因素，没有充足的资金做后盾、保障,政府的职能就得不到真正的履行，政府就不能真正承担起责任来。比如，即使有些人被认定为贫困户，但是政府没有相应的扶贫资金来尽力帮助他们摆脱贫困，他们的生活状况并没有被改善，这样也就达不到“精准扶贫”所要实现的最终目标。

资金的运行缺乏监督制约机制。扶贫资源牢牢掌握在政府手中，扶贫的项目与资金的投放不可避免地会导致寻租行为的发生[10]。在扶贫资金管理方面，没有专门的人员进行管理[11]。如果资金的运行缺乏监督的话，人都是有自利性动机的，在这种动机的驱使下，政府的相关执行人员就有可能滥用职权，不认真履行或不履行义务，把这些扶贫资金装入自己的口袋之中，导致资金短缺。资金的发放不到位，资金没有真正落实到那些需要的人手中，导致该贫困的家庭还依旧贫困，生活条件并没有被改善，扶贫政策没有落到实处，国家的贫富差距依然很大，没达到政策所要达到的目的，从而会影响整个国家经济社会的发展。

扶贫资金对于贫困地区的覆盖在部分地区助长了贫困人口等、靠、要的不正确思想，而这种负面影响的产生则在很大程度上加大了贫困治理的难度[12]。

（三）扶贫项目管理和审批程序复杂

我国政府机关的职能部门比较多，虽然经过了机构改革，已经合并或者是废除、撤销了一些机构或者部门，但是依然不少。我国机构改革的步伐仍然在前进，机构精简的工作依然在进行。所以，在扶贫项目的审批过程中，首先要经过村委会的认定和听取村民的意见和建议，然后上报乡镇政府，乡镇政府审批通过后，再上交给县政府，县政府再依次往上传递，然后经过上面批准同意之后，贫困户才可以享受国家的优惠政策，改善自己的生活条件。但这往往需要经过相当长的一段时间，而且中间也会要求进行认定的贫困家庭时不时地交一些证明或者材料等。这样做既会给这些村民造成不便，也会导致政府办事效率低下、办事缓慢，政策的进行受到阻碍，政策的实施效果也会受到影响。

（四）政府官员自身的责任意识不强

政府制定的政策措施，最终都是由具体的行政人员来实施的，行政人员是行政组织的最重要的实体性因素，是最重要的物质性资源。所以，如果行政人员缺乏责任意识，他们的职责与权力不相统一，自己责任范围内的事务不能认真地去履行，不能真正做到为人民服务的宗旨，那么人民的利益就得不到很好的保障和维护。就“精准脱贫”这个项目来说，政府工作人员如果没有及时地把相关政策信息传递给相关人员，那么就有可能使那些真正贫困的家庭享受不了国家实施的优惠政策，或者说没有更好地去利用这个政策，导致背离或者偏离这个政策实施的最终目的。比如，有一对老人自己在家里居住，儿子、女儿都在外边打工，他们获取信息的渠道十分狭窄，行政人员在与他们进行交流时，因为老人的听力和表达能力都不是很好，行政人员害怕麻烦就只是把政策说了一下，但是具体应该怎样做、做什么，却没有细说，导致这对老人对政策依然是不明白，从而不能够按照规定的时间、条件进行申请，有可能错过这个申请时间。

政府的工作人员在工作中往往会用公权来谋取私利。比如说，该行政人员是某个村的包村干部，正好他那个村里有他的一个亲戚想要享受扶贫的政策，但是条件又不是很符合，那么该行政人员就会用公权力来为个人谋取私利，对村委会的干部进行游说，让他的亲戚成为扶助对象，而那些真正贫困的人却享受不到国家对他们采取的优惠政策，扶贫政策的最初设置的目的就不能够达到。

（五）村民的心理问题

有些村民看到别人进入了扶贫的队伍，认为自己与他条件相差不大，自己却没有成为扶贫对象，就会产生不满情绪，从而影响政策的正常实施。同样，这也是导致社会动荡的不安定因素。

有些村民以前是扶贫对象，但经过政府扶贫之后，他们已经摆脱了贫困，但是他们却不愿意退出贫困的队伍，还想要继续享受扶贫对象的政策，这样就会导致占用扶贫名额，使得那些真正有困难的家庭得不到国家及时的补助。即所谓“争贫”，就是指所在村庄的村民通过各种方式争取贫困指标的过程[13]。

三、基层政府面临困境的解决方案

（一）建立严格的扶贫标准，严格按照标准界定对象

精准识别是解决当前扶贫过程中贫困瞄准率低、扶贫目标发生偏离的重要手段[14]。针对标准不明确、对象界定不清晰的问题，首先也是最重要的就是要界定扶贫的标准，把标准制度化、明确化、程序化，严格按照标准来执行。对于一些特殊的扶贫对象，可以了解实际情况之后，把相应的情况汇报给相应的主管机构或者部门来进行讨论，做出最终的决定。对于对象的界定，要严格按照标准化的条件、步骤或者程序来进行，采取数字化与清晰化的管理方式[15]，同时也要加强相应的监督制度，建立民主监督机制，采取自下而上的贫困群众参与识别机制，积极鼓励、引导人民群众参与到精准识别工作中来，形成政府与人民群众精诚合作的识别格局[16]。对于不符合界定程序而进行界定的行为要进行严厉的惩罚，形成一个标准化的制度模式。

精确把握致贫的原因，就是在精准识别贫困人口之后，需要对精准识别出的贫困人口的致贫原因进行分析和归类整理，以便采取差别化、针对性的精准帮扶方式对贫困人口进行有针对性的扶持[17]。贫困问题因其成因复杂性、表现多维性、对策灵活性等原因，对其实行标准化治理的难度很大[18]。所以，应根据不同的对象的致贫原因，政府部门要采取不同的扶贫方案。对于因病致贫的家庭，政府应该对其减少医疗费用的补助。比如新型农村合作医疗，或者是其他在看病治病方面的补助；对于家里没有工作的原因导致的贫困，政府应该对这些家庭提供技术方面的帮助，让他们通过学习技术能够找到一份稳定的工作，帮助家庭减轻负担；对于失去劳动能力的老年人，直接采取社保兜底的政策来帮助他们摆脱贫困。

（二）国家财政部门要严格按规定拨款并建立严格的监督制度

对于扶贫的资金方面的问题，首次要确保资金能够按照既定的时间和程序到达相应的政府部门，不会导致出现没有资金进行扶贫的窘境；其次，对于掌握扶贫资金的相应的政府部门及其人员，要有专门的监督机构对其进行有效的监督，防止其滥用权力、以权谋私的失职行为的出现，同时该部门人员也应该做好相应的记录工作，每一笔钱都花在了哪些人身上。最后，强化对基层政府扶贫行为的监督，尤其是扶贫资源的分配、使用情况，加大扶贫信息的公开范围[19]。对于不同的扶贫对象，根据其致贫原因的不同，拨款的数额也是不同的，行政人员要严格把关，防止出现对扶贫对象的拨款出现错误。

（三）基层政府要减政放权，简化审批制度

对于审批制度中的层层审批的问题，政府应该简化审批程序，简化办事流程。乡镇政府应该建立一个办公服务大厅，使所有的人民群众到那里去，就能够办好事情，而不需要东跑西跑，不要每个办事人员说的标准都不一样，导致办事难，耽误了享受政策的有利时机。对于那些行动不便的老人来说，政府人员应该主动上门去办事，减轻老人的负担，做到便民服务的原则。

（四）政府部门要对行政人员建立起严格的监督和激励制度

对于在扶贫过程中政府的工作人员不认真履行职务的问题，或者说以权谋私、滥用职权的问题，一方面可以加强对行政人员的监督制度，建立完善的监督机制，来对行政人员的行为进行依法监督，防止行政人员滥用职权的现象发生。另一方面，也可以通过建立有效的监督制约机制来加强对行政人员的激励。比如说，根据行政人员自己负责的村里的脱贫率或者说村里人员的整体的生活水平明显提升等的条件，给达到相应条件的工作人员以物质的或者精神的激励，提高其办事的效率，明确其责任，最终使得“精准扶贫”的政策得到彻底的贯彻落实，促进社会的协调发展。

（五）对村民进行教育，提升村民素质

对于那些没有成为扶贫对象的群众，要对他们进行思想上的教育与开导，让他们能够正确地认识扶贫政策的针对对象的评选条件是什么，及他们不符合评选条件的原因是什么，从而解决他们心中的困惑，使他们能够以平和的心态来对待这件事情，不要做出不适当或者是过激的行为，影响社会的安定。

对于那些不愿意脱贫的家庭，政府首先可以通过与他们谈话的方式，使他们了解到他们的家庭状况已经高于了国家规定的贫困水平的标准，但是还有许多家庭正在面临着贫困的问题，需要政府的帮助。如果说服的方式行不通的话，那政府就可以采取强制的方式迫使其退出扶贫对象的队伍中去。

四、结语

“精准扶贫”的思想与政策是适应我国现阶段社会发展状况的一项重要的政策方案，是新时期的扶贫攻坚战略，是国家推进扶贫工作，实现全面脱贫、建成小康社会的指导思想[20]，在几年的实践中也取得了显著的成果。我国的贫困人口相比往年也有较大幅度的下降，随之我国经济、社会发展也取得了显著的进步。但是“，精准扶贫”的政策虽然很好，也取得了成果，但是在基层政府的执行方面还是存在着很大的问题，这就需要上级政府或者是基层政府通过对这些问题的了解、分析，从而制定出有效的解决方案，使得这项政策的实施取得应有的效果。