论监察权和检察权的协调衔接

张 异，黄一宸

（西南政法大学 刑事侦查学院，重庆401120）

引言

国家监察委员会的成立导致了纪委、检察院、监察机关等各方权力的重组，在对检察权和监察权进行定性以及检察院和监察委进行定位时便要了解其间权力制约、监督与制衡的逻辑。对公权力进行有效的制约不仅是依法治国的核心要求，也是监察体制改革的关键所在。权力的制约表现为通过控制手段使公共职权只在合理的界限中行使，而这些控制手段必然是另一权力的体现，这也就是权力制约权力的由来[1]。检察权、监察权和其他公权力之间的制约、监督以及制衡便是各机关职权运作的表现。权力制约是权力监督和制衡的上位概念，换言之，权力间的制约包括了监督和制衡两种方式[2]。监督的特点在于监督权的行使独立于被监督权。这种独立体现为主体上独立、性质上独立、权力的运行上独立。可见，监督模式下的权力结构是单向性的，即只存在监督与被监督的关系[3]。监察委员会独立于行政、司法机构，监察权的行使不受其他权力机关的干涉，监察体制改革的目的是为了对所有行使公权力的公职人员进行监察（监督）。制衡则体现的是职权与职权间相互牵制的关系，各职权主体间分工负责，相互配合，相互制约。可见，制衡的典型特征就是在职权运行中，相互之间没有隶属关系的主体，相互之间设置关卡或者限制，只有达到要求才予以放行[4]。也正是因为制衡机制的存在，才导致公权力机关不敢滥用职权，客观上产生了相互监督的效果，然而并不能说一种权力能够起到监督的效果就是监督权。同样，对公权力的制约也不能依靠单一的机制来完成[5]。只有在履行职权起到制约、监督与制衡作用时，才能够明确监察委和检察院谁才是当下的法律监督机关。以此，实现从监察程序到诉讼程序，从监察委移送到检察院过程中监察权与检察权的协调衔接。具体而言，当公职人员涉嫌职务犯罪时，对于监察委移送的案件，检察院仍享有独立审查起诉的权力[6]，以此来对监察委的权力进行制约，而监察委也通过对检察院公职人员的监察与监督，实现对检察院权力的制约。

一、监察权的核心内容及其性质

在监察体制改革之前，我国的权力制约体系主要体现为纪委领导，行政、检察、司法监督[7]。然而此权力制约体系存在同体监督乏力，异体监督缺失，党纪国法断层，监察资源分散，对象难以周延等问题[8]。监察体制改革的实质在于国家监察权的重新配置[9]，而监察权的属性需结合监察委员会的定位来确定。监察委员会是独立于“一府两院”、履行监督执法职责、由党统一领导的国家反腐工作机构，其行使的监察权从来源、范围、职权来看无法归属于行政权、司法权或立法权，同时又是具有多重属性的混合性权力[10]。

首先，从监察权的来源上看，监察权主要是从行政权和检察权中剥离出来的①这里所指监察权的产生主要是从形式上考虑，实质上我国的一切权力都是来源于人民代表大会。，所以，在某种意义上说，监察权是一种“师出多门”的权力，同时兼具了行政和检察的属性；其次，从监察的范围来看，不仅包括公职人员的履职及廉洁情况，还包括党员的党纪和道德操守；最后，从职权构成上来看，监察权的职权包括监督、调查和处置，其中的调查权尤为引发学界的关注。陈光中教授认为：“调查权包括了对违反党纪和行政法规的一般调查，以及对于职务犯罪的特殊调查，而特殊调查类似于原来对于职务犯罪的刑事侦查。”[11]由此，监察权中的调查权又兼具了执纪、刑侦和行政的权力属性。根据《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第四章监察权限的规定，监察委员会依职权所能采取的调查措施包括询问谈话、勘验搜查、技术调查、留置等措施。对于“留置”，该措施诞生的初衷是为了替代纪委的“双规”和“双指”，留置虽然对于被调查对象的人身自由进行了限制，但其性质却又不同于行政拘留或刑事拘留，仅就监察的权限上看覆盖了行政和司法领域。因此，若要以立法权、司法权和行政权来论监察权的归属，不仅无法涵盖监察权所覆盖的领域，同时也违背了监察委设立的初衷。

时任中央纪委书记王岐山曾指出，监察体制改革的任务就是加强党对国家反腐工作的统一领导，整合行政监察部门、检察院的反贪反渎局以及职务犯罪预防局等部门成立监察委员会，并与纪委合署办公，实现对行使公权力的公职人员监察的全覆盖。2018 年3 月20 日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》。改革者的意图是希望将监察委员会塑造成由人大产生并对人大负责的独立并且平行于“一府两院”的机关，由此监察权也应当是立法权、司法权、行政权之外的国家公权力。

不论是监察委员会的定位还是监察权的定性，都符合监督权力独立性的特点，因此监察权的性质是一种监督权。监察权的核心内容便是职务犯罪调查权。如前所述，监察权中的监督调查作为一种具有综合性、高效性、强制性的权力，同样应当受到制约，该权力的滥用也会造成严重的后果。譬如，检察院转隶到监察委员会的部门原先所享有的职权是查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪，并不包括像留置这类具有拘留逮捕性质的权力。秦前红教授认为，监察委员会可以向检察院提请采取留置这种具有拘留逮捕性质的调查措施，检察院的司法审查部门在审查后作出是否采取的决定，并可提请公安机关协助配合。以此，检察院和监察委员会之间便可形成一定的制约机制，这也符合宪法关于公民人身自由权的规定[12]。所以，在职务犯罪调查过程中，监察权与检察权充分协调衔接（包括配合与制衡），才能在高效地打击职务犯罪的同时保障被告人或调查对象的基本人权，构建有效且符合依法治国理念的长效反腐机制[13]。

二、检察权的核心内容及性质

中华人民共和国成立时，我国的检察制度借鉴的是苏联的“一般监督理论”②苏联的“一般监督理论”是根据列宁对于监察制度的指导思想建立起来的，旨在维护社会主义国家的法律统一，是刑事、民事和行政全面的法律监督，突破了一般意义上的从事侦查、诉讼活动或诉讼监督机关，对有关国家机关违反法律的行政决定和措施以及对国家机关工作人员的违法行为实行监察监督活动。。苏联检察机关的检察权相较其他国家的检察权履职范围更广，其目的是为了毫不留情面地对抗一切反革命的破坏势力，以此坚定不移地巩固无产阶级革命胜利的果实，从而维护国家社会主义法治的统一[14]。我国除规定检察院享有公诉、侦查、诉讼监督的职能外，还赋予检察院对行政决定及措施的合法性和国家工作人员履职是否遵守法律法规进行法律监督的权力[15]。《宪法》及《人民检察院组织法》均规定了检察院是我国专门的法律监督机关，并且依法独立行使检察权。学界对于检察权的争议在于：其一，检察权的性质。检察权的定性是司法权①司法权广义上包括检察院履行的职权，但一般所指的司法权多为狭义的司法权，即虽包括检察权在内，但却明显偏重于审判权，甚至仅指审判权。、行政权抑或是法律监督权，以及法律监督权能否完全涵盖检察权。其二，检察权的核心。从检察职能的定量上看，检察权的重心在于公诉、司法审查还是诉讼监督或是更为广泛意义上的监督。

（一）检察权的性质是法律监督权

西方国家的检察权大致可包括三种职权：一是诉讼监督权，其主要针对的是侦查机关和审判机关；二是侦查权，主要包括对于自侦案件和补充侦查案件的侦查；三是公诉权，表现为提起公诉、审查起诉等[16]。以法国为代表的大陆法系国家的检察权，在职能上表现得更为丰富和集中，不仅兼顾了诉讼监督，还包括了一些民事公益诉讼的范畴[17]。而以英国为代表的英美法系国家的检察权，在职能上不仅排斥侦查权，甚至无权对部分刑事案件提起公诉，其职能更为审慎和谦抑[18]。美国的检察官制度吸收了大陆法系的检察制度特征，在某些方面与英国的检察制度有一定的分歧[19]。列宁在考察了西方资本主义国家的检察制度后，发现三权分立体制下的检察制度并不能适用于人民代表大会制度之下以人民主权实现监督制约的要求[20]。由此可见，在世界检察制度的主流中，检察权中的法律监督职能并不包含对宪法和法律实施层面的监督。

中国特色社会主义制度下的检察制度，既是学习借鉴外国法律制度的结果，亦是结合时代背景和社会需求所建立的。因此，我国的检察权具有民族、国家、社会体制的特色。尽管对于检察权的性质在学理上存在争议，但是我国宪法已经明确了检察机关的宪法地位是国家的法律监督机关。因此，我国的检察权不同于他国，提升至监督宪法和法律实施的层面，而必须是独立的或者超脱于三权体系之外的机构[21]。然而如何才能做到独立或者超脱于三权之外呢？如果检察权的职权过重则可能造成违宪性审查，而过轻又会导致检察权需依附行政权或者司法权来行使。西方国家三权分立的权力制衡体系，很难容纳一种游离于三权之外的权力，即使是美国的独立检察官制度也使检察权在法律监督方面未能逃脱如此尴尬的境地。

笔者认为，我国检察权的性质也应当是法律监督权。检察权在我国从一般监督的性质转变到法律监督经历了三个时期：第一个时期是建国初期，主要借鉴苏联的检察制度。因此，我国检察权的职能也从原来单纯的侦查起诉和检举犯罪扩充至对政府机构、公务员和民众是否违反法律的监督。但伴随着特定的历史环境，检察权的行使也被当时的政治需求所取代，也就是第二个时期，从1957 年到1978 年。到了第三时期，也就是“文革”结束至今，1978 年的《宪法》恢复了检察权的行使，次年，修改的《人民检察院组织法》也取消了一般监督的规定，并且将检察院定位为法律监督机关，一般监督的职能则转交给国家权力机关即人民代表大会。这也是对检察权的有效缩限，避免造成违宪性的审查。因此，在对于检察权的定性上，倾向于从国家权力的角度，对检察院行使的检察权作出法律监督性质的框定[22]。其实，就检察权和法律监督权之间的关系而言，存在一元论和二元论两种不同的主张：一元论认为，一切行使检察权的活动都是法律监督活动的具体表现形式，因此可以将检察权定性为法律监督权；而二元论认为，检察权和法律监督权虽具有相似性和一致性，但是两者之间并非包含关系，而是一种交叉并列的关系。笔者认为，一元论和二元论最大的争议点在于对“法律监督”一词涵盖范围的理解，因为在不同的语境下可以作出广义和狭义两种解释：广义的法律监督权自然是基于法律监督机关的地位，狭义的法律监督权不认为法律监督应包含起诉和自侦的职权，甚至有更为狭义的解释，只将法律监督缩限在刑事诉讼领域[23]。同理，法律监督权源于《宪法》条文中对法律监督机关的描述，从而可以对传统意义上的检察进行对比，而检察权源于传统的检察概念，从而衍生为对宪法中法律监督活动的解释。可以看出，一元论和二元论其实只是在对检察权和法律监督权的解释和运用的路径上存在差异，实际上并未对两种权力的本质属性产生影响。因此，笔者认为检察权的性质就是法律监督权。至于有的学者认为检察权的归属应当在立法、司法和行政权之中讨论，笔者认为这是另一个层次的问题。鉴于对西方国家在三权背景下讨论检察权和监督的尴尬境地，我国的检察权参照人民法院划分为三层结构，即检察权的层级略高于、约等于和略低于司法审判权[24]。在此层次上比较监察权与检察权性质的差异意义不大，因此不做过多的论述。

（二）检察权的核心内容在于行使公诉职权

监察体制改革之前，我国的职务犯罪侦查权是由人民检察院独享的。不论是英美法系国家，还是大陆法系国家，或者是我国的澳门地区，检察院都享有一定的职务犯罪侦查权。然而监察体制改革后，不少人认为：因为反贪、反渎和职务预防等部门的转隶，检察院的检察权会受到极大的影响。在笔者看来，其实不然，检察院对职务犯罪案件的侦查与预防同监察委对职务犯罪的监督一样，是对行使公权力的国家公职人员的监督，监督其是否遵守法律，而并非监督其行政活动是否合法。因此，这种监督并非属于法律监督，而是属于法律实施，更应是法律监督的对象[25]。将职务犯罪侦查权赋予检察院这样一个专门的法律监督机关，并不能解决我国公职人员行使公权力缺乏监督的现实问题，同样，也并非宪法要求检察院成为专门法律监督机关的主旨所在。

既然监察体制改革前检察院的侦查权并非法律监督，那么，监察体制改革后，对于监察委员会调查完成、监察程序结束并移送检察院审查起诉的案件，检察院经审查决定自行采取补充侦查的依然属于法律的实施，仍然应是法律监督的对象。除此之外，在当今以审判为中心的刑事诉讼程序中，检察院对于公安等侦查部门，“通过检察来引导侦查”已成为目前侦查与公诉衔接的发展趋势，检察院通过法律监督来引导侦查运用得恰如其分[26]。近年来，对于“检察引导侦查”的研究已逐步具体为以通过公诉来引导侦查的模式讨论，其目的是为了通过加强检察院的法律监督，从而推进公诉效率和质量的提高[27]。那么，公诉对于职务犯罪的调查是否也有类似于对公安机关等侦查部门侦查的引导作用有必要另外讨论，毕竟侦查与公诉同属于刑事诉讼程序，而职务犯罪调查则另属于监察程序。但是，不论最后讨论的结果如何，公诉是否对职务犯罪调查具有引导作用，都可证明检察院的引导权其实是其公诉职权的一种延伸。

反贪、反渎、职务犯罪预防等部门转隶后，检察院应当将公诉作为检察权的核心职权。正是在吸收了纠问制和对抗制的刑事诉讼中对于犯罪追诉的职权原则和自诉原则后，才产生了一个检察官的职位，来履行公诉职能[28]。随着公诉职能的不断发展和细化，侦查职能逐渐从公诉职能中剥离出来，并且产生了对应履行侦查职能的侦查机关，我国便是采取这种警检分离的模式。侦查与检察之间的关系并非随意设置的，而是公诉规律的客观反映[29]。检察机关的主要职能就是公诉，因此，检察权的核心便在于履行公诉职能[30]。检察院按照定位应当就是法律监督机关、职权的核心就是以公诉权的思路去进行司法体制改革，并且主导审前程序[31]。在以审判为中心的诉讼制度改革中，审前程序的改革与审判程序的改革同等重要[32]。监察体制的改革将原先检察权中的职务犯罪侦查权剥离出来，对于检察院专注于检察权中核心职权的行使，注重审查起诉等法律监督工作，树立正统的检察权威起到了促进作用。

三、监察权与检察权职权衔接的理论依据

监察权与检察权之间的协调衔接，在杜绝反腐者腐败、遵从权力制约原则的基础上，履行了我国作为《联合国反腐败公约》缔约国“负责调查和起诉犯罪各机关之间合作”的义务。而协调衔接的复杂性在于监察委员会作为职务犯罪调查的机构，只在监察程序中行使权力，而非在刑事诉讼程序中，但却又是国家发动职务犯罪追诉的主体之一。其在行使监察权的监督职责时应当与检察权中的法律监督职责划分界限，在处理同一案件时起到前后衔接的作用[33]，在保证程序公正的前提下确保实体正义。

（一）厘清监察权中的监督职能和检察权中的法律监督职能以区分“监督”职能的归属

随着监察体制改革的完成，有人认为“监察委员会的成立在实际上已经取代了检察院，成为实际意义上更为全面和完善的法律监督机关”[34]。也有人提出了不同的观点，认为“监察委员会的成立并未改变，更不可能取代检察院法律监督的职能和地位”[35]。在对检察院法律监督职能定位反思的基础上，结合之前对检察院的定位以及对检察权的剖析，笔者认为检察院应当是国家利益和社会公共利益的维护者，同时也是国家法律统一实施的监督者。中国特色社会主义检察制度经历了创建、发展及完善三个历史阶段，通过本土化再造产生[36]。然而，在党和国家深化政治体制改革，建立国家监察委员会，检察院反贪、反渎以及职务犯罪预防部门整体转隶至监察委之后，检察院应当充分行使诉讼、司法审查以及法律监督的职能，保障国家的利益和社会公共的利益，维护国家法律实施的统一。监察委的监督是为了反腐，实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖。因此，监察委的监督与检察院的法律监督在主体性质、客体、方式、功能、依据和后果上都有显著差别。两者相对独立，但又具有一定的互补性。

1.主体性质不同

国家监察委员会的定位是行使国家监察职能的政治机关，其行使监察权的对象是所有行使公权力的公职人员，针对他们涉嫌职务违法以及职务犯罪的行为展开监察调查，保证公职人员在履行职责或其他行为中做到公正、廉洁、忠诚，以此维护宪法法律的权威和尊严。检察院作为国家行使法律监督职责的司法机关，通过行使检察权维护国家的统一，维护人民民主专政，维护社会主义法治，保护国家、集体和个人的合法权益和财产，从而达到维护宪法、法律、政令的正确实施和统一[37]。两者从行使反腐专门职权和法律监督专门职权两个方面，共同组成了国家治理体系和能力法治现代化的核心部分。

2.监督客体的范围不同

监察委员会对六类行使国家公权力的公职人员是否依法履职、秉公用权、廉洁从政进行监督，对其可能涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法犯罪行为进行调查。由此可见，监察委员会的监督具有专门性和特定性。而检察院作为国家法律监督机关，代表国家对法律的实施和遵守情况进行监督，覆盖的对象不仅包括六类监察对象，还包括监察对象所在的部门、社会团体、组织、法人。因此，检察院的法律监督具有广泛性。监督的范围包括司法诉讼活动、裁判执行情况、监察委提请检察院对涉嫌职务犯罪的依法审查、留置调查措施的适用、行政执法等。

3.行使监督方式不同

检察院行使监督方式的程序特点较为明显。一是检察院行使监督职权必须依照法定程序，二是检察院的法律监督不仅具有程序意义，还具有一定的引导、评价、制约意义和强制性。就监察委员会对涉嫌职务犯罪调查活动的监督而言，便是通过司法审查的方式，对已移送的案件进行依法审查，做出提起诉讼、补充侦查、退回补充侦查（调查）、不起诉的决定，对于调查对象是否适用留置措施提出检察建议等。相比于检察院监督方式的程序性特点，监察委员会的监督方式就显得多元化。对于职务违纪、违法但尚构成不了犯罪的监察对象，监察委可采取批评谈话、询问、勘验鉴定等一般性调查措施，并且对于调查结果享有一定的处分权；对于涉嫌犯罪的监察对象，便可采取讯问、留置等技术调查措施，展开强制性调查，并将证明犯罪的事实的调查结果移送检察院。

4.实现监督价值功能不同

监察委员会的成立是为了实现高效反腐，构建廉洁政府，为国家的经济建设和社会发展提供优良的环境基础。检察院通过行使检察权，一方面，作为国家的“护法机关”，保护犯罪嫌疑人、被告人合法权益，使人权保障的价值得到遵循和彰显；另一方面，通过对刑、民、行诉讼活动的监督，进行司法审查，通过提出检察建议、抗诉、公益诉讼等方式定分止争，维护社会公平正义之价值[38]。

当监察委员会将涉嫌职务犯罪案件结束调查后的材料移交检察院，提请审查起诉时，检察院所依法作出的起诉、补充侦查、退回调查、不起诉的决定便是刑诉中相互制约与配合原则的体现，有利于正确实施和适用《监察法》，同时，做到了监与诉的有效衔接，实现惩治犯罪与保障人权相兼顾，程序正义与实体正义相统一。

5.履行监督职权的法律依据不同

监察委员会行使监察权以履行监督职权的法律依据是《宪法》和《监察法》，对于只涉及违法而非犯罪的案件还可依据党章、党规等政务法律法规、法令政令等规范。可见，对监察对象的要求高于普通公民。而检察院作为法律监督机关，仅对监督对象行为的合法性进行监督，对其行为是否合规、合理并不追究。其行使检察权的法律依据为各种法律规范。监察权行使的法律依据出发点在于建立对公职人员履职用权监察的全覆盖，并建立可持续、可度量、可评价的监察标准，建立监督全面、调查缜密、处罚严格的监察体系，落脚点落在构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效反腐机制。检察权行使的法律依据出发点在于建立国家制度安全检察、刑事审查批捕起诉、刑民行诉讼活动监督、公益诉讼以及法律实施统一标准化，落脚点落在保证和维护宪法和法律的正确统一实施。

6.法律后果不同

监察委员会监督的法律后果是，对于涉及职务违法的直接作出纪律处分直至开除公职或党籍；对于涉嫌职务犯罪的将在监察调查结束后移送检察院审查起诉，最后依法裁判。而对于通过诉讼方式行使的检察监督权，最终是保障宪法法律的正确统一实施；对于通过检察建议方式行使的检察监督权，落脚点是纠正相关部门及工作人员的行政或司法违法行为。

综上，监察权和检察权之间的差异构成了监察委监察监督与检察院法律监督之间的互补，两者之间的联系又为当前追诉职务犯罪案件从监察调查阶段到司法起诉阶段的协调衔接奠定了基础，完善了权力制约体系，为监察体制改革后反腐体系现代化建设提供了可能[39]。

（二）监察程序中的职务犯罪调查活动与司法程序中的审查起诉环节密切相关

1.监察委调查的职务犯罪案件需移送检察院审查起诉

虽然监察委职务犯罪的调查环节不属于诉讼程序，而是监察程序，但自案件移送检察院审查起诉时便进入了诉讼程序，检察院在此起到了衔接的作用。其对监察委员会移送起诉的职务犯罪案件依法审查，一方面是确保被调查对象确有职务犯罪的事实，尽其法律监督的职责；另一方面是避免公诉形式主义，在推崇以审判为中心的庭审制度改革中，避免在职务犯罪案件追诉过程中滋生类似侦查中心主义的调查中心主义。

在审查起诉过程中，检察院对于监察委员会经调查认定的犯罪事实清楚、证据确实充分的案卷，根据以事实为依据、以法律为准绳的原则进行形式和实质的审查，审查后的处理结果包括：一是当案件事实基本清楚，但有关证据不足时，可以自行补充侦查或是退回监察委员会补充调查；二是经审查，认为事实不清，证据不足，无法认定构成职务犯罪的便依法作出不起诉的决定，并将理由通报给相应的监察委；三是经认定应当提起公诉的职务犯罪案件，派员出庭，指控犯罪。

2.监察程序与诉讼程序的衔接中存在相互制约

《宪法》及《监察法》规定检察院与监察委相互配合，同时也提出了相互制约的要求。监察委对于检察院的制约主要表现在，《监察法》所规定的监察对象包括检察院的公职人员，监察委对于检察院公职人员贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守及徇私舞弊以及违反依法履职、秉公用权和廉洁从政的职业操守的违法犯罪行为进行调查。除此之外，监察委对于检察院作出的不起诉决定可以申请复议，相比公安移送审查起诉的案件，这是监察委特别享有的权利，亦可看作是对检察院检察权的一种制约。检察院对监察委的制约如上所述，主要表现在监察与诉讼程序的衔接阶段。对于调查结束后的结果，通过对犯罪事实的审查、证据的认定、非法证据的排除以及犯罪情节与罪名的核查，可决定不起诉，或者退回补充调查或自行补充侦查。这便是对监察委在职务犯罪调查过程中行使监察权的制约，是为了防止监察权的滥用而产生调查中心主义。同时，在职务犯罪调查过程中，检察院对监察委员滥用职权、刑讯逼供、非法取证等失职渎职行为导致监察对象人身和财产权益受损的可提出检察建议。

虽然监察委员会的职务犯罪调查已明确不适用《刑事诉讼法》，但是不可否认其对职务犯罪的调查具有《刑事诉讼法》中对犯罪进行侦查的法律效果。调查权的行使是为了职务犯罪案件能够进入司法程序而服务的，本质上也是一种“求刑权”，《监察法》也将其作为刑事追究功能予以规定[40]，属于刑事诉讼的发动。因此，检察院对于监察委的监督并非形式，而是符合法律程序的实质性监督。总而言之，监察监督不能取代检察监督，检察院依然对公职人员的犯罪进行有效的法律监督，只不过是在监督的逻辑顺序上有所延后，在监察程序过渡到诉讼程序的过程中强调对监督权的再次监督。