高速公路通行收费的困境及其法治化

张福刚

（河南财经政法大学 法学院，河南 郑州450002）

自1987 年10 月13 日国务院发布《公路管理条例》以来，我国直接规范公路收费行为的法律、行政法规有3部，另有行政规章2部，全国大多数省份相继制订了贯彻执行《公路法》《公路管理条例》以及《收费公路管理条例》的地方性法规、行政规章或其他规范性文件，从而使我国在治理高速公路收费问题上建立了较为完备的制度规范，通过制度规范所确定的规制高速公路通行费收缴问题的具体措施也日渐丰富和多元。然而，屡禁不止的偷逃高速公路通行费的行为表明，实践中高速公路通行费的收缴矛盾并未随着高速公路立法和相关制度的完善而得到缓解①河北省在2018 年第1 季度就查处逃费车辆17.3 万辆，追缴通行费金额1389.6 万元，参见：http：//www.sohu.com/a/255199742_818630。访问日期：2018 年9 月28 日。。究其原因，不仅与执法部门对现有立法、政策贯彻的深入程度不够有关，更主要的原因在于规制高速公路通行费的现行法律、政策规范并未从公法的角度定义和表述通行费，并以此为基础架构出高速公路通行费应有的价值体系和规范体系。

一、高速公路及其通行费的公法属性

一般认为公物主要指行政机关履行行政任务所提供的直接供一般人通常利用或特别利用之公共用财产[1]。据此，公物往往具备以下几个特征：（1）公物设施是由行政工作人员和物质手段（大楼、设施、技术设备）共同组成的独立的行政机构；（2）应当执行特定的行政任务，特别是给付行政；（3）通常具有使用人，即通过反复或者持续进行的适用关系而接收设施所提供的服务的人；（4）公物必须直接供公众使用，其所有者或管理机关不得将其私有化、使公物的融通性受到限制；（5）债务人管理的公物，如果因为推行公务所必须或其转移违反公共利益的，债权人不得强制执行。高速公路是政府满足社会公众便利出行的公用设施，在公物法理论上，其属于国有财产中的国有公共用财产[2]。当前我国高速公路的投资主体主要是地方政府，随着投融资体制的改革，部分高速公路也开始由私人资本投资兴建，但是，不同投资主体投资建设的高速公路均由各级公路行政主管部门确定通行费收费标准，并履行其他管理职能。调整高速公路的法律规范属于高权性公法法律规范，高速公路原则上不具有融通性，不得成为强制执行标的。因此，高速公路在属性上符合公物的一般特征，应受公物法的基本原理、基本原则的规制。

关于高速公路通行费的属性，在当前中国法律理论和实务界均存在很大争议。根据交通运输部、原国家物价局、财政部《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》第十条：“收取的通行费只许用于还贷款和收费公路、公路构造物的养护及收费机构、设施等正常开支，绝不允许挪作他用。”显然，高速公路通行费主要由高速公路建设、管理、养护成本构成。而近年来高速公路建设资金中开始出现民营资本，使得高速公路通行费的性质开始变得复杂。但是，由于高速公路在现有法律框架下的公物属性，其所有权属于国家，利用人与国家之间的关系属于公物利用关系，国家有权向利用人课征金钱负担，该金钱负担虽然包含了补偿民营资本建设成本的内容，但是其与国有资本投资建设的高速公路征收的通行费的属性一致，在行政法基本理论上均属于规费。与税收一样，规费是国家公权力部门通过法律、法规强制征缴或计取的费用。作为现代国家的重要财政工具，规费的确定与规制需遵循以下特点：首先，非经法定程序不得收取；其次，基于规费的公法属性，规费的收缴主体和使用主体具有专属性，未经法定程序授权，任何个人和组织都不得擅自收缴规费或使用规费；再次，规费具有专项性，任何一项规费的用途都是特定的。根据我国台湾地区行政法学理论，规费包括行政规费、使用规费和特许规费[3]。所谓使用规费是指利用人基于对公共设施的使用向政府交付的使用费，通行费与机场建设费、电视初装费、教育附加费等皆属于行政规费的范畴[4]。很显然，高速公路通行费与私营组织基于对物的所有权向使用人收取的使用费或公营组织或私营组织通过提供公用服务而向利用者收取的价金之间存在本质区别，而产生这种区别的最根本的原因在于高速公路的公物属性。

遗憾的是，我国并未将高速公路通行费冠以“规费”之名以回应行政法理论的研究成果。2004年财政部、国家发展改革委出台的《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》将公用事业的收费类型压缩为两种，即行政事业性收费和经营性收费①虽然交通运输部从1988 年开始以“规费”表述通行费并沿用至今，如《关于加强养路费等交通规费征收工作的紧急通知》，但这种称谓并未得到立法尤其是高位阶立法的广泛确认。。有学者通过对我国台湾地区行政法理论与实践所使用的规费、价金进行比较认为，“行政事业性收费”一般以公共建设成本的回收为计费基础，在理论上对应的概念就是“规费”，由公营组织或私营组织通过行政征收程序进行征收；“经营性收费”一般以运营和维持成本的费用为计费基础，在理论上对应的概念为“价金”，由公营组织或私营组织以契约的方式收取[5]。从公用事业提供方式，即行政公法的和行政私法的二元划分的角度看，该判断不无道理。由此，高速公路通行费理应属于行政事业性收费。但是，2004年《收费公路管理条例》第三十二条却规定道路通行费既属于行政事业性收费，又属于经营性收费，使得道路通行费原本清晰的属性界定变得模糊，这也直接造成了司法部门对道路通行费征收法律关系定性时，在行政公法抑或契约关系之间摇摆不定，裁判结果莫衷一是②《收费公路管理条例》第三十二条规定：“收费公路经营管理者收取车辆通行费，必须向收费公路使用者开具收费票据。政府还贷公路的收费票据，由省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一印（监）制。经营性公路的收费票据，由省、自治区、直辖市人民政府税务部门统一印（监）制。”司法实践作出结论相反的判决比较多，如李刚诉上海市市政工程管理局违法征收案，法院认定双方的关系属于行政法律关系，而庞标诉华北高速服务合同纠纷案，法院却认定诉讼双方构成合同关系。参见尚正强：《律师庞标诉华北高速服务合同纠纷案判决，华北高速胜诉 一切只相信法律》，《中国公路》2005 年第11 期。。

二、高速公路通行收费存在的问题及其原因

（一）高速公路通行费的收缴困境

高速公路通行费的基本属性在立法中的认定模糊，致使通行费在实践中的收缴环节出现了诸多难题，具体主要表现在：

1.经营管理主体和责任主体存在问题

高速公路从建设到运营经历诸多环节，投资主体的私有化、行政企事业单位改革等因素决定了当前高速公路的经营管理主体相对于基础设施投资领域放开之前更加复杂。高速公路行政管理职能和生产经营职能分离成为常态，尤其是在投融资体制改革的当下，早期由政府公路主管部门集中行使的高速公路生产经营职能逐渐由事业单位或企业承担。但是，实践中对这种经营管理职能的配置、经营管理主体的变化并未予以充分的接纳及适度的调试，政府公路主管部门统包统揽高速公路从建设到运营各环节的情况依然存在。另外，高速公路管理本身应有的服务意识在实践中也没有得到很好的体现。受管理行政思维的影响，经营管理主体过于强调高速公路的国有垄断属性及高速公路管理的公权属性，强调公众支持公路建设（诸如对拆迁、安置的配合）、遵守道路规则以及维护公路权益中的秩序价值，却忽视此过程中的公众利益、个人权益的保障以及经营管理者的服务责任，这样势必滋生公众对快捷、舒适、高效、高质量的高速公路服务品质的要求与实际的低质服务之间的紧张关系，而这种结果的出现往往很难找到相应的责任主体。

2.收费标准的确定问题

高速公路通行费的高低直接关系着高速公路运输方式的成本以及高速公路运输方式的竞争力，因此，确定一套合理的价格形成机制，实现高速公路通行收费标准的相对统一特别重要。我国高速公路收费标准多由地方政府批准或通过特许经营合同或PPP 合同固定，由于缺乏统一的定价原则和定价方法，定价主体也不统一、明确，以至于高速公路的收费标准的确定存在一定程度的随意性，不同地区的高速公路通行收费过于差异化。另外，虽然《收费公路管理条例》确定了收费公路通行费标准的确定及调整应当依照价格法律、行政法规的规定进行听证，但是在实践中，行政机关还没有充分开放参与行政立法程序，公众对行政立法参与权的享有和行使尚存在一些不足[6]，而公众参与的缺失必然会降低公路收费标准的客观性与合理性。

3.法定的投资还款期限对通行费率产生负面影响

《收费公路管理条例》对政府还贷公路和经营性公路的收费期限进行了系统规定，但是，所规定的最长的收费期限，即经营性公路的最长期限也不超过30 年。理论上，在通行量相对平稳的情况下，收费标准的高低取决于投资总额和收费期限，而一旦投资总额确定以后，收费标准与收费期限即出现反比关系，即投资期限越长，收费标准越底，反之则越高。我国公路收费期限相对于国外的规定过短，成为推高高速公路通行费标准的重要因素。有学者统计，美、英、德、法、加拿大等国的公路收费期限平均为59年，加拿大的407ETR双向2至5车道的公路收费期限甚至长达100年[7]。在这样的收费期限条件下，其收费标准自然降低，而我国30 年最长收费期限的规定所存在的问题不得不引起人们的注意。另外，实践中，超出规定收费期限收费的现象缺乏正当性，使人们对收费公路产生各种不满。

4.收费期限立法规定不合理

“统贷统还”的规定引出了实践难题。《收费公路管理条例》第十一条规定：“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。”但是，该规定会导致地方政府以效益好的公路收费弥补效益不好的政府还贷公路，这必然引起部分公路收费期限与通行费率水平与原初设计之间存在差异。实践中，部分公路超出收费期限继续收费的现象多半与此规定有关。另外，高速公路使用人也会出现为其未使用的公路的贷款本息买单的局面，这些必然造成实践中对通行费公平性的质疑。

5.减免高速公路通行费的规定存在问题

根据《收费公路管理条例》，在国家规定的绿色通道上运输鲜活农产品的车辆，可以适当降低车辆通行费的收费标准或者免交车辆通行费。根据该规定，2015年全年，成都市共减免车辆75万余辆，减免车辆通行费3645万余元①数据来源：“2015 年成都‘绿色通道’减免车辆通行费3645 万”，参见：http：//www.cditv.cn/show-311-917546-1.html，访问日期：2016-02-12。。内蒙古自治区在2012年通过绿色通道共减免车辆通行费1.13亿元②数据来源：《内蒙古“绿色通道”减免通行费1.13 亿元》，《内蒙古日报》2013 年1 月15 日。。辽宁省从2005年至2011年累计减免的车辆通行费则高达15.43 亿元③数据来源：“辽宁高速公路‘绿色通道’累计减免通行费逾15亿”，参见http：//www.chinanews.com/cj/2011/07-18/3190760.shtml，访问日期：2016-01-18。。与此相类似的还有重要节假日的通行费减免以及特权车通行费的减免问题。减免高速公路通行费是公权力的渗透与扩张所导致的弊端[8]，所减免的通行费由谁来买单成为政策制定者不得不考虑的问题。而事实上，能够承担所减免的通行费的主体要么是高速公路运营主体，要么是其他高速公路使用人。由前者来承担显然缺乏上位法依据，由后者来承担则势必要通过提高收费标准或延长收费期限方能实现，这也必将增加其他高速公路使用者的成本和负担，显失公平。

（二）高速公路收费困境的原因分析

1.相关理论研究的滞后

高速公路通行费问题属于行政法上的公物利用问题，我国行政法研究起步较晚，关于公物利用的理论研究也相对薄弱。根据笔者以“公物”和“公物利用”为关键词对中国知网的检索结果，相关研究成果并不多，除肖泽晟先生较早涉及该问题的研究以外，绝大部分的研究成果均在2008年以后。很显然，早期的公路收费的相关立法是建立在贫瘠的公物理论研究的基础上的，缺乏制度背后的理论支撑，出现制度漏洞以及司法认定上的冲突在所难免。

2.行政管理的价值错位

高速公路的建设和运营能带动就业、拉动GDP的增长，体现行政高效，同时因收费年限、收费负担和收费标准等因素，又必须在制度上小心守护公平。改革开放以来，我国公共政策始终贯彻着效率优先、兼顾公平的原则，迎来了20 多年经济高增长的发展奇迹。与此同时，我国公路建设也得到迅猛发展，截至2014 年，全国高速公路通车总里程达11.2 万公里，居世界第一，有10 个省高速公路里程超过1000 公里①参见交通运输部《关于制定〈中华人民共和国高速公路法〉的建议》，http：//www.moc.gov.cn/zfxxgk/bnssj/glj/201509/t20150924_1881116.html，访问日期：2016-02-02。。但是，一方面是公路建设的高增长，另一方面却是主管部门漠视使用者利益保护，擅自延长收费期限、收费调整听证程序流于形式等问题长期得不到实质性解决。这必然引起人们对高速公路收费行为的质疑。

3.高速公路立法不完善，已有立法修改不及时

法是社会关系的调节器，当社会关系发生变化时，法需要作出相应的修改，才能适应和满足社会发展的需求。我国最早的《公路法实施条例》制定于20 世纪80 年代末，虽然后来进行了几次修改并催生了《公路法》的出台，但是两部立法均过于原则，对高速公路规范发展所需的配套制度基本没有涉及。2004 年制定的《收费公路管理条例》虽然解决了公路收费中的一些具体问题，但是该条例公布后不久，我国即出现大批量民营资本进入高速公路建设和运营的局面，原本就存在的高速公路建设和管理体制、收费机构法律地位、通行费收取期限和标准等一系列问题还没解决，以BT 及BOT、BOO 等PPP模式运作的高速公路项目所带来的新问题又大量出现，原有的立法在飞速发展的现实面前显得捉襟见肘。在此局面下，规制高速公路收费的立法在长达十几年的时间内却未进行变动。在这样的背景下，高速公路通行费收缴工作出现问题也是必然的。

三、完善高速公路立法，推动高速公路收费法治化

（一）完善高速公路立法的争议

针对当前通行费的收缴困境，结合我国规制高速公路收费立法的实际情况，在推动高速公路收费法治化的方案选择上，我国理论界和实务界存有争议。总体而言，争议主要体现在立法模式的选择上。

1.启动人大立法模式，制定《高速公路法》

我国规范高速公路的依据包括大量的规章、地方立法、政策以及司法规范性文件，多年的实践为《高速公路法》的制定积累了丰富的经验[9]。根据法律保留原则，高速公路管理主体多元、体制机制不顺等问题必须通过人大立法的方式进行顶层设计。另外，美国、德国等发达国家通过中央立法的方式规范州际高速公路的投资、建设、管理等立法实践也为我国制定《高速公路法》提供了国际立法经验和先例②参见[德国]哈特穆特·毛雷尔著《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000 年版，第217 页；李玉涛、黄朝和《交通规划与融资机制的演变——美国高速公路百年史回顾》，载《地理研究》2012 年第5 期。。相关实务部门甚至还就制定《高速公路法》问题提出了建议③2015 年9 月24 日，交通运输部发布《关于制定〈中华人民共和国高速公路法〉的建议》的答复，http：//zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/index.html，访问日期：2016-03-02。。笔者认为，对高速公路进行中央统一立法已是大势所趋。《公路法》虽存在诸多问题，但是其已将高速公路纳入自己调整的范围之内，且在立法效力层级上也能够满足高速公路法律规制的需要。对于高速公路管理中需要根据法律保留原则以人大立法的方式进行顶层设计的问题，基于人大立法周期和立法成本的考虑，该问题完全可以通过修改《公路法》的方式进行解决。

2.修法模式

针对高速公路通行费收缴过程中存在的问题，对现行的《公路法》《收费公路管理条例》等法律、行政法规进行修改，以满足高速公路收费法治化的需要。笔者认为，尽管专门立法的呼声很高，但以修法模式解决当前通行费收缴问题更为适宜：其一，相对于立法，法的修改成本相对较低；其二，从法的稳定性角度看，修法对法的稳定性冲击相对较小；其三，通过对《公路法》《收费公路管理条例》等法律、行政法规进行修改也能实现《高速公路法》所能达到的功能；其四，随着普通公路收费的逐步取消，收费公路与高速公路两个概念终将合二为一，《收费公路管理条例》将变为以规制高速公路为主要内容的行政法规，因此，没有重新立法的必要。有鉴于此，对《公路法》《收费公路管理条例》进行同时修改是解决我国高速公路通行费收缴问题的最优选择。

（二）高速公路立法完善的内容

根据法律保留原则，我国《立法法》第八条规定了必须通过法律的方式规定的十一项内容，其中，对非国有财产的征收、征用以及财政制度均在法律保留的范围之内。据此，针对高速公路收费的原则性、根本性问题的完善应通过修改《公路法》的方式进行，其他问题可以通过修改《收费公路管理条例》完成。具体而言，高速公路立法完善应重点从以下几个方面入手：

1.引入“规费”概念，突出高速公路的公物属性

根据2018 年国家发改委、财政部出台的《行政事业性收费标准管理办法》第二条关于行政事业性收费的规定，高速公路通行费是国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织在向高速公路使用者提供高速公路通行服务过程中收取的费用，属行政事业性收费。但是，由于改革后的高速公路通行费收费主体多为事业单位，实践中容易出现对高速公路利用法律重私法关系轻公法关系的情形。因此，有必要明确高速公路通行收费的行政性收费特征[10]。将“规费”作为法律术语，比行政事业性收费更易于界分收费行为的法律属性，有助于主体法律地位的定性[11]。况且，在我国规范性文件中已经大量引入“规费”的概念，为“规费”成为法律术语提供了立法先例①如2015 年7 月9 日交通运输部海事局出台的《海事规费稽查管理办法》、1996 年8 月23 日国务院出台的《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》等。。

2.增加财政转移支付制度，明确高速公路建设与管理方面的央地关系，解决“统贷统还”的实践难题

《收费公路管理条例》关于“统贷统还”的规定存在上位法缺失、基本内涵和责任主体不明等问题，也使得《收费公路管理条例》第三十七条关于收费公路的收费期限届满必须终止收费的规定形同虚设。“统贷统还”的核心问题是高速公路建设和管理费用，根据财政制度的一般要求，中央应通过一定的财政转移支付以解决地方在高速公路建设、管理上的费用承担问题。基于财政制度属于法律保留的范畴，结合“统贷统筹”本身存在的上位法缺失的立法现状，应通过全国人大或其常委会修订《公路法》的方式，明确中央与地方在高速公路建设与管理方面财政转移支付的相关制度[12]。

3.增加高速公路建设和运营的特许经营条款，弥补现行立法的不足

近年来以BOT 为代表的政府与社会资本合作（PPP）投融资模式在我国高速公路的投融资建设中逐渐兴起，高速公路特许经营将成为今后我国高速公路建设和运营的主要操作模式②近年来，PPP 模式基于其在改善国家治理、转变政府职能、促进城镇化等方面的重要作用，越来越受到党中央、国务院的高度重视。随着2014 年《国务院关于创新重点领域投融资机制社会投资的指导意见》的正式公布，国务院、国务院各部委关于PPP 的规范性指导文件连续出台，尤其是2015 年财政部《政府和社会资本合作操作指南》和国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》的颁布，使得PPP 在项目范围及模式、工作机制、管理规范、政策保障等方面均有了更为明确的执行依据。。虽然《收费公路管理条例》《收费公路权益转让办法》等相关规定关于收费权、收费期限的规定即为实质意义上的特许经营制度，但包括《公路法》在内的相关立法并未从法律、行政法规的层面为实践中如此火热的投资建设模式提供法律支持。高速公路建设与投资属于涉及公共利益的行政许可事项，根据《行政许可法》第十四条规定，其属于法律、行政法规设定的行政许可事项。据此，结合我国高速公路立法实际，应在《公路法》中增加高速公路投资、建设、运营的特许经营条款，并修改《公路法实施条例》或《收费公路实施条例》规定特许经营的具体操作细则，以弥补现行立法的不足。

4.完善高速公路收费信息公开制度

长期以来，高速公路收费及其流向等信息鲜有向社会公开。而根据《信息公开条例》规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的、需要社会公众广泛知晓或者参与的行政事业性收费的项目、依据、标准等属于信息公开的范围。另外，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动以及与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行。高速公路收费实践中，因收费信息不公开造成的收缴矛盾十分突出，社会要求公开收费信息的呼声很高[13]。因此，应增加高速公路收费信息公开条款，确定收费单位公开收费信息的法定职责，监督收费行为及所收通行费的流向，减少使用人因信息不对称产生的内心抵抗。

5.完善收费标准听证制度，保障公众的参与权

《收费公路管理条例》应根据《价格法》第二十三条关于价格听证会制度的原则性规定，就公路通行费价格听证程序进行细化。其中最重要的是合理确定听证代表的人选，如设立听证代表公开选聘制度、委托物价部门进行选聘、合理拓宽选聘时间等以确保听证代表产生基础的正当性。另外，听证会会前公示、听证会内容公示、听证代表费用补助等问题也应纳入听证会制度进行通盘考虑。唯有如此，才能充分保护各利害关系人的合法权益，最大化保护使用者权益，化解“卖者不嫌贵，买者不嫌便宜”的对抗局面。

四、结语

2018 年底，交通运输部第三次发布《收费公路管理条例（修订征求意见稿）》，广泛征求社会意见。征求意见稿就收费公路的性质、收费期限、收费形式等重要问题进行了诸多突破性规定。但是，该意见忽视了法律与行政法规立法边界的一般原则，许多规定因存在违反上位法的规定及其他问题而受到学界的多方质疑①如“财新网”报道《同问收费公路改革：长期养护收费合法吗？》，参见http：//opinion.caixinz.com/2015-08-10/100838001.html，人民日报2015 年8 月3 日第17 版报道《五问收费公路改革：养护期收费合法吗》，等。。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，需要明确立法权力边界。因此高速公路收费的法治化，需要《公路法》与相关行政法规的联动，才能实现高速公路收费的良法善治。另外，我们应借鉴法、德等大陆法系国家在公物立法方面的经验，加强公物立法工作，对高速公路的公物性质进行立法确认，在基本理念上形塑高速公路的公法规制意识，从公物法的高度对高速公路的设置、管理、利用、收费等方面进行系统规制。