基于主动控制的城市轨道交通立体化治安防控体系建设研究

薛怀祖

（铁道警察学院 城市轨道交通安全保卫系，河南 郑州450053）

建立健全立体化社会治安防控体系，依法防范和打击违法犯罪活动，保护公民的人身权、财产权、人格权，是当前社会治安综合治理的重要策略，是体现国家治理体系和治理能力现代化水平的重要载体。历经二十余年的理论争鸣与实践探索，学界对社会治安防控体系的社会性、系统性、控制性和实体性等本质属性达成了初步共识[1]。主体多元与共建共治共享、层级防控与多维度施策、综合治理与新科技支撑、机制创新与本地实际相结合等特点及做法，成为各地立体化治安防控体系建设的成功经验。

城市轨道交通系统是社会面治安防控的重点和难点，其安全运行对保障人民群众生命财产安全、维护社会安全稳定与经济发展具有重要意义[2]。城市轨道交通车站、线路与城市建设和居民生活高度相关，且空间封闭、按图运行、人员密集、设施设备和运营管理专业性强，因此，城市轨道交通系统的公共安全维护和治安秩序管控存在难点多、要求高的问题，而建立和完善具有城市轨道交通特色的立体化治安防控体系是保证其可持续安全运行的重要举措。

一、城市轨道交通立体化治安防控体系的功能目标

特定工作体系的出现必然源于社会生活的特定需要，即工作体系建设应当是基于目的导向的。工作体系的构建应与人们的认知水平相适应，既紧扣需求方的主观追求，也与社会进步、科技发展水平相匹配。社会治安防控体系构造必然基于社会治安治理的功能目标而设计组合，作为国家战略，推动该体系建设与运转则意味着国家从政策、制度层面对治安防控工作做出了规划，提出了工作目标和工作质量要求。

立体化治安防控体系建设理念的提出具有鲜明的目的性。形成缜密、高效的社会治安治理工作格局，实现对社会治安局势的有效驾驭，发案少、秩序好、群众满意，是我国社会治安防控的功能目标和基础性任务，也是立体化治安防控体系设计与建设的出发点和根本要求。《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（国办发〔2018〕13号，以下简称“国办13号文”）和交通运输部《城市公共交通“十三五”发展纲要》均明确，“安全、可靠、便捷、舒适、经济”是城市轨道交通运营建设的根本目标，也是保证城市轨道交通可持续发展的基础[3]。近年来我国城市轨道交通系统建设发展迅猛，截至2018年年底，我国（不含港澳台地区）已有35个城市开通了轨道交通运营，运营总里程达5766.7公里[4]，是世界上城市轨道交通运营里程最长的国家。在城市交通“公交优先”的大背景下，大力发展城市轨道交通既有破解城市道路交通拥堵难题、引导优化城市空间结构布局、拉动区域经济增长等现实层面的考虑，更有服务国防战略、保障能源安全、创建绿色家园等方面的深层考量。只有公众出行乐于选乘、优先乘用，才能充分发挥城市轨道交通系统的运输效能，实现国家建设城市轨道交通系统的战略意图。

对“安全、有序、可靠”的高度信任、高度满意是公众选择城市轨道交通出行的决定性影响因素。从公众个人角度看，“安全”主要指向人身安全、财产安全，以及人格权不受侵犯；从交通主管部门和运营企业角度看，“安全”重点指生产安全；从国家层面看，“安全”重点指向社会稳定、民生幸福，以及政治安全、国防安全、能源安全等[5]。“有序”，即秩序良好，主要包括良好的站车乘降秩序、按图行车的生产秩序等。“可靠”，较多情况下是指公众对出行时长、乘降地点的可预测性、可掌控性。将影响民众出行选择因素由高到低排序，应为安全—有序—可靠准时—舒适经济便捷，安全与秩序处于首要、关键的位置。民众对以上要素的信任度、满意度，将决定该种运输方式能否存在和可持续发展。城市轨道交通系统的乘用经济性、便利性，以及基础设施的舒适性等，可以通过政府政策支持和系统建设的规划设计来实现和保障。需要重视的是，对城市轨道交通系统安全有序等方面的良好评价，建立不易，维持更难。对系统安全性和生产运营秩序的认可，多来自民众长时间的亲身体验，且易受社会舆论的影响，需要建立一套行之有效的体制机制加以维护保障，这也是建构城市轨道交通系统立体化治安防控体系应解决的问题。简而言之，城市轨道交通系统治安防控体系建设的功能目标应为“保安全、保有序”，并获得社会公众的高度信任、高度满意。

发案少、秩序好、群众满意是社会治安综合治理的目标。与之同理，免受非法滋扰，确保安全无忧、保障生产有序（准时可靠）、保障乘坐有序（便捷舒适）是城市轨道交通系统治安治理的目标。城市轨道交通系统空间封闭、独享路权、按图行车、服务公众，在便利公众出行和运营管理的同时，也暴露出自身抵御侵害能力不强的弱点。梳理东京地铁沙林毒气、大邱地铁纵火、伦敦地铁爆炸纵火等一系列案件的特点可以看到，城市轨道交通系统一旦发生危害公共安全事件或重大安全生产事件，在造成人员财产损失的同时，对民众的选乘信心也影响巨大。因而建构契合城市轨道交通系统特点和价值需求的治安治理与安全管控工作格局，确保城市轨道交通系统运行有序、民众对人身财产安全充满信心，是关系城市轨道交通系统发展和国家战略意图实现的关键性问题。

二、城市轨道交通立体化治安防控体系的建构原则

（一）主动控制：建构城市轨道交通立体化治安防控体系的基本遵循与关键因素

1.主动控制是城市轨道交通治安治理对策的基础性要求

（1）城市轨道交通系统“易攻难救”的建设与运营特点决定了主动介入、防患于未然是系统治安防控的基本策略。安全、有序、可靠是城市轨道交通安全运行的基本目标，秩序维护、安全治理必须强化“主动控制”，强调预防为先，原因在于：第一，城市轨道交通系统与城市或城市群发展高度耦合，与居民日常生活融为一体。具体表现为：轨道站车线与城市人口聚居区、产业聚集区融合发展，是城市的标志性建筑。城市轨道交通系统内人员密集①《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52 号）提出，拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不低于每日每公里0.7 万人次、0.4 万人次，远期客流规模分别达到单向高峰每小时3 万人次以上、1 万人次以上。，对运行安全、生产秩序问题尤为敏感，一旦出现意外，传播速度快，影响广泛，很容易演化为重大社会安全事件，影响公众选乘的信心。第二，面临的风险隐患多，防范难度非常大。城市轨道交通系统面临的治安风险，可以分为内生安全风险和外部侵入性风险。内生安全风险主要包括系统设施设备故障、操作失误和企业内部员工违法犯罪带来的生产安全风险；外部侵入性风险主要包括外来人员、物品进入城市轨道交通系统带来的安全风险，包括以物品、信息、语言、衣着、异常行为等引发恐慌、实施破坏的情形。各种风险隐患在系统内滋生、蛰伏、交织叠加，极难从根本上杜绝或制止。以城市轨道交通系统客流为例，因公共交通系统的社会服务和公益性质，乘客来源多样、背景复杂，实现对乘客个人极端犯罪风险度的提前研判、精准防控相对不易；加之城轨系统普遍实行乘客自助乘车的生产经营模式，在一定程度上加大了风险预防和风险管控的难度，客观表现为城市轨道交通系统自身抵御风险、消减灾害的能力十分脆弱。第三，重大突发事件救援困难。城市轨道交通系统特别是地铁车站、隧道线路等，因与地面连通点少、安全通道距离长、大型救援设备不易进入，内部一旦出现火患、爆炸、投毒等，封闭空间内极易出现毒烟浓、温度高、光照差、通风差、通信不畅、人员失控、事态发展快等严重情形，救援面临多方面的挑战。因而，前瞻性地主动介入、主动管控、主动作为，查风险、排隐患，防苗头防早防小，坚持风险导向、问题导向，综合治理、源头治理，是城市轨道交通系统自身特点和安保现实所决定的。

（2）城市轨道交通系统具有较好的主动治理、主动管控安全风险的基础与条件。从防范、管控侵入性风险角度分析，城市轨道交通系统的车站、基地、桥隧、电力设施、通风设施等各式建筑均有清晰的限界，且设置有相应的周界隔离防护设施，实施封闭管理，任何非法侵入都应当能被实时发现和及时制止。社会公众在遵守城市轨道交通系统安全管理规定的基础上，可以自愿、自助进站乘车；但是，乘客、物品、车辆等只能在约定时间、约定出入口、约定通道、约定区域活动，具有明显的契约性。封闭环境内的契约式生产管理为加强、做优城市轨道交通系统安全防范方案提供了便利和可能。政府职能部门、运营企业，及至社会团体可以借助人力资源、智能信息化技术，实现对进站乘车人员和物品的安全筛查、预警防范，最大限度地保证运营秩序与运行安全。从防范、管控内生安全风险角度看，企业内部有严格、规范的作业管理制度，投入生产的设施设备和企业员工均在制度约束下作业。随着单位内部治安保卫制度措施的落实和反恐怖主义法的全面执行，企业内部安全防控的全面性、前置性、智能化特点日益突出，特别是智能视频技术、大数据研判工具的广泛运用，为风险提前感知打下了良好基础。生产作业人员与设施设备的稳定性、空间结构的封闭性、公共区域的相对开放性与安全防范技术能力的智能化提升相结合，使风险隐患的先期感知、前端探测、主动控制成为可能，并成为必须。

（3）主动控制是落实社会治安系统治理、综合治理、依法治理、源头治理方略的基础要求和根本保障，是责任主体依法履行安保责任的精要。主动控制是指对治安风险隐患的主动管控，具体包括风险隐患的主动探测与评估、主动预防与治理、主动应对与服务等。

主动探测与评估是城市轨道交通系统治安综合治理的基础。城市轨道交通系统治安治理是一项系统工程，需要全社会、全过程、全方位的努力，中央综治办印发的《关于加强公共交通安保工作的若干意见》（中综办〔2014〕15 号）指出，公共交通点多、线长、面广，人员高度密集，环境相对封闭，历来是恐怖分子和个人极端暴力犯罪分子袭击的重要目标，其一旦得逞往往造成大量人员伤亡，严重威胁群众安全，影响社会大局稳定。要坚持问题导向，坚持系统治理、综合治理、依法治理和源头治理，努力建设平安地铁、平安公交。“国办13号文”明确，要建立健全城市轨道交通的运营安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防制度。落实问题导向、源头治理，以及风险分级管控制度等，均需要前瞻性地找准风险源，厘清风险的演化规律。有专家认为，在城市公共交通安防领域，“风险找不到，防控就无效”。治安治理的前提和核心是风险导向，即控风险、排隐患，应根据城市轨道交通系统的生产建设实际，主动创新工作体制机制，落实风险隐患的动态评估机制，用好评估研判结果，确保治安治理的主动性、针对性和实效性。

在城市轨道交通安保领域，由公安机关主导的警务执法方案与治安治理对策同样需要贯彻“主动控制”的理念与要求，实施主动警务①主动警务是指公安机关围绕社会治安的突出问题和群众关心的焦点问题，主动搜集信息数据，利用大数据进行综合分析研判，在此基础上进行警务决策、开展警务活动、配置警务资源和运行警务机制，以期提升打防管控能力和服务群众质效的新型警务模式。战略是公安机关优化社会治安治理对策的积极探索。基于主动控制的城市轨道交通治安治理策略，首先要求民警的日常警务工作应充分重视轨道交通系统生产建设基础信息的摸排，全面分析城市轨道交通系统的建筑布局和安全防范实际，梳理风险源，掌握风险演化与管控规律，实现风险分类分级管控。同时，应结合日常警情数据和社会面治安管控情报信息，主动调整勤务模式，调适警务活动方案措施，全方位提高执法效率。其次，要结合日常舆情和国内外重大案事件信息，动态评价运营系统存在的安全风险，发掘规律，举一反三，及时改进和加强治安治理对策。最后，要注重在研判基础上，提升民警现场应急处置与突发事件救援方面的能力与水平，提高首问力量第一时间、第一现场、第一方案应对的科学性，最大限度地消弭、控制危机事态。需要特别注意的是，公安机关是社会治安治理的骨干和重要力量，但不是唯一力量，公安机关的专业性和资源有限性不可能完全满足社会安全治理的多样性需要。城市轨道交通安全保卫是我国社会发展中的新领域、新课题，需要全社会的广泛重视与协同努力，公安机关应当积极作为，协助党委政府、支持相关政府职能部门，明确城轨安保责任，推动形成主动管控、主动治理的工作格局。

（二）城市轨道交通立体化治安防控体系构建的一般原则

主动控制是城市轨道交通治安治理的基础性策略。建构城市轨道交通治安防控体系，应将主动控制建设理念与系统的建筑、车辆、客流、运营管理、安防系统等具体特点有机结合，确保治安防控体系确实发挥应有作用。城市轨道交通立体化治安防控体系构建应遵循以下原则：

1.一体化防控原则

其一，城市轨道交通治安防控与城市社会治安治理对策的一体化设计。一方面，城市轨道交通系统的站、车、线、车辆基地以单体建筑的形式存在，但与城市建设、城市发展融为一体；城轨系统重要的“人物联通”功能，使其与民众的日常生产生活密不可分。当城市治安问题多发尖锐时，城市轨道交通系统不可能独善其身，相反，伴随系统的进出客流，各种社会矛盾自然延伸至系统的内部站车空间，相关空间完全可能成为各种社会矛盾与治安问题的集散地、发酵地、激化地，甚至冲突发生地。换一视角看，城市轨道交通系统生产运营中出现的任何意外，也必然迅速扩散至城市运转之中。显而易见的例证就是，一旦城轨交通系统遭遇意外停运，海量客流短时间内迅速涌至地面，城市的地面公交系统、周边的居民生活必然受到重大冲击，故有“点堵、线瘫、面乱”之形容。另一方面，城市轨道交通系统的地标性特点，使其成为易受攻击的目标。一旦发生不测，城市形象和城市发展都会受到影响。所以，城市轨道交通系统的秩序维护与安全保障必须与城市的社会治安防控一体设计，统筹考虑。

其二，城市轨道交通系统内部治安秩序的一体化管控。城市轨道交通运输车站、桥隧线路、基地、车辆等各作业系统单体之间的关联性很强。分析城轨系统发生过的二十余起重大公共安全事件可以看到，爆炸、纵火、投毒恶性事件发生时均涉及若干车站、车辆、线路[6]。即使仅在一座车站、一趟列车、一个区间发生意外，也需要全线、甚至全网联动加以应对。从城市轨道交通产业发展来看，集交通运输、市政、商业、娱乐、休闲、文化、物业等为一体的“地下城市综合体”已在许多城市相当普遍，由运输功能直接拉动的多元化产业发展，特别是城市地下空间的产业集成发展，使得城轨系统的站、线、车周边治安环境更加复杂，解决问题的难度也进一步增加。因而，应当充分认识城轨系统治安治理单体安全与整体安全的辩证统一关系，以单体安全有序为基础，保证整体安全。

其三，区域联通背景下的一体化治安秩序管控。以大湾区为代表的城市群集约发展，需要区域经济元素的互联互通为基础，方便人物流通的城际轨道交通运输系统应运而生。不同城市面临的社会治安问题、治安治理理念、治理对策存在差异，当列车在城市之间穿行时，需要有统一、有效的安全防控与治安治理标准，方能确保运输系统长期、稳定的安全。

综上，一座城市的城市轨道交通系统治安防控应当置于城市治安防控大局之中总体设计，应与产业发展趋势和产业发展需求相适应。孤立地思考城轨系统安全问题不现实，也没有意义。

2.立体化防控原则

宫志刚、李小波等学者认为，社会治安的立体化防控主要是指防控的多维度和多层次。所谓多维度防控主要表现为，在时间、空间、民众心理和民众社会化活动等维度实施的针对性治安治理与行为引导；多层次防控主要表现为，在虚拟社会与现实社会，国家与地方、城市与乡村等不同层面的治安治理策略[7]。具体而言，立体化防控主要体现为防控主体和防控对象的多元化，防控功能和防控措施的综合性，防控模式的分层性，以及防控的全过程性等。

立体化治安防控不是简单的防控措施立体化，而是治安防控体制机制的立体化，城市轨道交通治安防控体系建设同样如此。首先，防控主体多元。基于城轨系统的开放性、社会性、经济性、公益性、易受侵害性，其治安问题离不开全社会的共同治理，国家、地方政府、运营企业、社会公众等均应承担相应责任，付出应有努力。其次，防控对象广泛。所有可能造成生产运营秩序混乱、危及民众人身财产安全的因素均为治安治理的对象，无论这些因素是城轨系统本身所固有的，还是从系统外进入的，均应善加管控，严格治理。再次，防控措施的综合性与智能化。在具体治理对策层面，应综合分析人、地、物、事、组织等基本治安要素在城轨环境中的演化规律，充分利用现代信息科技、智能化技术手段，实施全时空、全流程、全视野、全方位的提前探测、先期预警和及时应对处置。最后，应充分重视城轨系统灾害事件的重大现实危害性和心理威慑性。政府、企业等层面必须强化企业员工的岗位针对性培训和社会民众的灾难自救素质养成。政府应当积极规划建立健全政府、社会、家庭三位一体的公众灾后心理抚慰工作机制和关怀帮扶体系，以最大限度地消弭灾难所造成的不良影响。

3.安全第一与防处并举原则

城市轨道交通治安防控体系建设应首先从“保安全、保有序”角度优化设计，综合施策，切实增强民众乘用城市轨道交通系统的安全感、信任感和满意度、认可度。同时，应从灾害预防预警、控灾消祸层面优化方案措施，努力实现现实威胁的提前预警、现实危害的防早处小，将灾害可能造成的损失降到最低。具体有以下要求：

第一，信息化、智能化发展。利用大数据、物联网、人工智能等现代信息技术，推动技术创新，建设智慧、高效的安全技术防范系统，实现对城市轨道交通系统内部风险的早期预警和主动处置，实现对外来威胁的实时探查、有效阻滞和震慑留证。

第二，先期预警。灾害事件的发生有其规律性，一般均要经历相对明显的从量变到质变的过程。包括公安机关在内的城轨安保责任主体应注意建立情报信息和生产作业数据的实时共享、及时交换工作机制，建设相应的作业平台，积极把握事件从量变到质变、从低损害到高损失的时间过程，努力实现对各种危机事件的先期预警。实践多次证明，在重大灾害面前，早一秒的警示与应对，都可能挽回重大的损失。针对城轨系统安保实际，可从以下视角研究相关数据信息：社会治安总体态势与城轨系统警情规律，涉及城轨系统建设与运营安全的舆情信息与内幕性、苗头性信息，车站、车辆基地等重要目标日常安全探测检查方面的数据信息，基于出行轨迹的关注对象乘车信息，国内外重大公共安全事件影响与后期发酵情况等等。

第三，实时控制。在空间封闭、人员密集、声音嘈杂的环境中，人们对威胁事件的耐受度、对危机事件反应的灵敏度都会相应降低。但是，城市轨道交通系统中发生的扰序、火患、爆炸等极端事件，又会因人员、环境结构特点而发展迅速，对各种危及安全或运营秩序事件的因素第一时间控制，就成为左右城轨系统治安治理效果的“命门”。因而，城市轨道交通治安防控体系的设计，必须有利于危机首问人员在第一时间、第一现场的快速控制，有利于增援力量的及时反应，有利于运营调度和社会资源的全面配合。

4.适度性原则

社会治安治理的本质是社会控制，人是社会秩序控制最基本、最基础的因素，社会治安防控是对人类行为方式的一种可预期的干预，必然与人的权益发生冲突。因此，治安防控对策措施必须控制在法律许可的范围之内，遵循适度性、正当性原则，既不能控制过度，侵犯民众合法权益、抑制社会活力和城轨运输效率，也不能控制不足，导致治安秩序紊乱或安全事件多发。

实现城市轨道交通系统社会安全事件的先期预警、紧急处置往往以牺牲社会民众和广大交通参与者的人身权、财产权、人格权、隐私权为代价。因此，必须遵循比例原则，以可以解决问题为底线；必须坚持依法原则，政府应当牵头建立严格的权力制约机制和侵权救济制度，既防止权力滥用，伤及公民合法权益，也要避免束缚手脚，放任灾害发生。

三、城市轨道交通立体化治安防控体系建设的几点思考

（一）城市轨道交通立体化治安防控体系的构造

2015年“两办”出台的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》指出，要创新建立“五张网四机制”①五张网，即社会面治安防控网、重点行业治安防控网、乡镇(街道)和村(社区)治安防控网、机关和企事业单位内部安全防控网、信息网络防控网。四机制，即社会治安形势分析研判机制、实战指挥机制、部门联动机制和区域协作机制。的立体化社会治安防控体系，实现点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。城市轨道交通系统需要面对与社会面治安管控相同的社会问题与矛盾冲突，更有着独特的治安防控重点、难点与工作特点。因而，应充分结合所在城市的社会治安状况和经济社会发展实际，全面梳理城轨系统治安特点和防处工作要点，针对性地建立与社会治安防控工作格局充分对接、行之有效的治安防控体系，即“五张网五防线五机制”城市轨道交通立体化信息化治安防控体系。

1.“五张网”建设

（1）社会协同防控网。城市轨道交通系统是城市的重要组成部分，是城市治安治理不可或缺的重要一环，各种类型、各种心态的社会人员在城市轨道交通系统内聚集，各种社会矛盾在此汇合、碰撞，系统的治安状态是观测社会矛盾的“窗口”和治安状况的“晴雨表”。从城市发展、城市安全、改善民生等任一角度出发，都必须做实、做强全社会对城市轨道交通运行安全的协同防控。其一，要将城市轨道交通系统全面纳入社会面治安防控网格，强化对城市轨道交通系统重要设施的日常守护与保卫。应根据车站、桥隧等重要设施所处地理位置、周边人口密度、治安状况、在运营系统中的功能作用等因素，分类分级确定重点防护目标，做足做优物防、技防、人防建设和日常运维管理；要科学制定巡逻方案，完善早晚高峰等重要节点的勤务工作方案机制，加强公安、武警、社会联防力量的联勤巡逻，减少死角和盲区，提升治安控制能力；要强化站车线周边治安综合治理，确保秩序良好，避免“破窗”影响。其二，健全信息互联互通与实时共享机制。建设由政府主导的治安综治信息平台，打破地域、部门、行业之间的数据壁垒，实现信息资源的共享共研；及时交换重要数据情报，为优化勤务方案，提高防范精度提供支撑。要第一时间通报危及公共安全的预警性、苗头性信息，为避害防灾争取宝贵时间，严防发生针对城市轨道交通系统的暴恐袭击和个人极端案（事）件。其三，建立健全治安防控勤务指挥和保障机制，提升社会面治安秩序动态控制和服务城市轨道交通系统安全运行的能力。在勤务指挥层面，立足防早防小防突发，以可视、高效、合理、依法为目标，建立多方实时联动的调度指挥体制机制，并强化保障与考核。在保障层面，应特别注意应急救援装备物资的战略储备和社会救援力量的第一时间动员；应高度重视企业、民众危机应对和自救互救能力的教育养成。

（2）企业单位内部治安防控网。伴随城市化发展，城市轨道交通系统建设设施的功能更趋多样，衍生承担有市政、商业等功能。这一发展，并不影响企业事业单位在限界内履行内部治安保卫责任。其一，充分发挥企业员工的岗位优势与专业作用。城轨站车线外围的治安治理工作应由政府主导、政府职能部门主责，落实治安管理责任；城市轨道交通系统内部，特别是车站、车辆内部空间的治安秩序监控、苗头问题管控、突发事件应对，应主要以企业员工为首问力量、第一力量。管生产必须管安全，企业员工的日常工作岗位与乘客、行李物品、生产设施设备最为接近，本着防早防小防突发的原则，他们具有先天的位置优势和灾害应对能力优势，应当订立明确的员工岗位作业规范，要求他们熟知各类突发事件的应急预案，保证苗头问题有人盯、突发事件有人管。其二，完善企业内部治安保卫工作制度。按照预防为主、突出重点、单位负责、政府监管的原则，严格落实单位主要负责人内部治安保卫责任和反恐怖防范责任，完善员工背景审查与日常状态关怀、重点目标巡护、要害保卫，治安隐患排查整改等各项制度，全面完善和落实各项安全保卫措施，做到责任明确、建立台账、追责到人。其三，加强单位内部技防设施建设，以视频监控系统建设为基本要求，推广前端多维感知和智能研判系统应用，确保重要部位、易发案部位全覆盖、无死角。其四，强化警企联动联查联控。公安机关应主动加强监管与指导，及时优化勤务方案和工作措施，靠前管理，防微杜渐。

（3）区域警务协作网。城市轨道交通系统的治安问题需要多元共治，公安机关是社会治安治理的一支重要力量。城轨警务执法是公安机关维护城市轨道交通安全与运营秩序的重要职责所在，公安机关应积极发挥治安治理的骨干作用，根据需要及时调整工作重点、警力部署、警务保障和勤务制度，改进工作方法，加强基层治安基础工作，及时掌握影响运行安全的情况，依法查处危害运营秩序的违法犯罪行为。根据城市轨道交通系统的治安特点，城市轨道交通公安机关既要强化与属地公安、社区（街道）的协作，加强车站周边、车站出入口、线路及其附属设施等城轨系统限界之外区域的治安管理，还要加强与运营企业、交通管理部门等方面的沟通协作，加强企业内部治安保卫监督指导和教育宣传工作。

城市轨道交通系统点多、线长、跨区位移，决定了城市轨道交通公安机关必须依靠属地公安机关、社会安保力量的支持才能更好履行治安管理责任，因而推动属地政府主导下的联勤联防工作机制，强化与属地公安机关的协作配合是全面履职的基础。伴随城际线路的开通，跨区警务执法合作也是需要双方共同面对的课题，信息共享、防区互巡、案件联办、证据互认、危机共同应对是警务协作的基本要求。宫志刚等学者提出，建立集政策法规库、知识库、数据库、案例库于一体的情报信息中心至关重要[8]，这一观点应给予高度重视。

（4）智能安全技术防控网。其一，打造城市轨道交通智慧安防系统平台，以智能视频技术为核心，聚合前端主动感知、智慧识别、智能报警、智能追踪、智能消防、自动启停等技防、物防技术与装备，辅助治安秩序管控与运行安全保卫的智能化发展。其二，整合城市轨道交通车站、线路桥隧、车辆等关键场所，以及站外、线路两侧一定范围内的技术探测数据，接入专业系统进行研判，以超前预警、主动反应为目标，建设全时空、全覆盖、多维度的安全技术防范网络。其三，强化防控网的维护与运行管理，保证安全监控不间断、有质量，争取应对处置的最优化、低成本。

（5）教育宣传与舆情引控网。城市轨道交通系统客流具有来源广泛性、快速流通性、选乘自主性等特点，且民众对意外灾害具有本能的排斥、逃避心理，这些都决定了城市轨道交通系统的安全氛围、舒适性建设来之不易、失之飞快。信息时代，危机舆情会快速传播，极易在短时间内形成广泛的社会影响。

舆论传播无孔不入，且具有两面性。政府、行业主管、运营企业部门应积极探索建立舆情分析、引导管控工作机制，要将社会舆论培育成为传播正能量的工具和城市轨道交通运行安全宣讲的网络公开课程。其一，拓展群众参与治安防控体系建设的渠道，主动宣传维护城市轨道交通运行安全的重要性，赋予民众维护运营秩序和运营安全的知情权、参与权、监督权和建议权。其二，宣传典型案例的危害及查处情况。区分不同行为的社会危害性，引导教育民众掌握针对越轨、违法和犯罪行为的现场应对方法，构建全民保安全的社会氛围。其三，宣传安全自救知识。教育引导民众协助开展防控工作，自我约束和杜绝不当行为，避免不良示范；及时制止惩处违法犯罪行为，使其不能成势；协助现场应急救援时，要安全、快速、有效，避免进一步激化矛盾，扩大风险、造成新的损失。要积极营造党委政府领导、市场和社会协同、专业力量与民众资源互动互补的良好工作格局。

2.“五道防线”建设

城市轨道交通系统面临的主要安全风险可分为两大类型：内生风险和外部侵入风险。内生安全风险管控的要点在于，主动排查与及时整改、危机的第一时间应对与发展阻滞。管控外部侵入风险的最佳对策是，阻止相关人员、物品、信息进入系统内部；已经侵入或难以阻止时，应努力延迟、阻滞其恶性化发展。“五道防线”建设的要义在于，精确阻止外部风险侵入城市轨道交通系统内部、主动探测系统内生安全风险隐患；延迟、阻滞事态恶化发展，为救援争取时间；最大限度地保护生命安全、降低财产损失；最大可能地留取证据，惩戒违法犯罪人。

自社会面向城轨系统内部延伸，“五道防线”具体包括：

（1）信息情报防线。强化风险主导、情报引领，精确防范，依托社会协同网和区域警务协作网，综合社会治安管理信息、城轨客流信息、警情信息、重大案事件信息等，挖掘涉及城轨运营安全的苗头性、内幕性、预警性情报信息，指导城市治安综治系统、城轨安保系统先期应对，超前预防，力争不发案或少发案，确保城市轨道交通系统运营秩序良好。

（2）物防防线。配齐、配足、配优物防设备设施。城轨车站进出口、周界等重点部位按标准配装防冲撞、防非法入侵和异常行为探测与阻滞装备，保持前端视频、数据探侦设备实时对接安全防控系统。在系统内部空间，按需配齐“轻便小、长续航”的探测、通信、灭火、防爆、阻滞、防护、制伏等智能化、轻便性、实用性装备。

（3）安全探查防线。集成安检、智能视频、数据探侦等技术与设备，实现立体化、全时空、全覆盖、高精度、非接触的人员、物品、列车运行状态和员工工作状态探测预警；与系统内部配备的人力、物防和其他技防资源联动，实现风险早发现、早预警、早反应。

（4）站车人力资源防线。动员企业员工、警务专业力量、“常乘客”、社会民众，分区域分重点构筑人力资源防线，参照社区警务理论，建设适用城市轨道交通安防特点的“邻里守望”机制，提升防范风险、防暴制暴的能力和水平。北京公交警方探索提出的充分发挥专群结合、以专带群、群防群治体制优势，构建共建共治共享社会治理格局，实现警民协同，强化以公安一线执勤民警为骨干的巡逻查控网、以运营企业站区职工积极参与的区域防控网、以保安员、安检员和乘务管理员为辅助的阵地控制网，以其他志愿者力量为补充的车站守护“四张人防网”建设意见[9]，可以参考借鉴。

（5）员工背景审查与教育培训防线。国际反恐斗争实践证明，城市轨道交通系统始终是暴恐袭击的重点目标。按照我国反恐怖主义法的要求，反恐怖重点目标管理单位的员工应经过严格的背景审查方能从业。我们认为，针对城市轨道交通企业员工，特别是重点岗位人员，应建立入职背景审查和日常心理状态监察制度，保证企业员工时刻是可以信任的力量。同时，要加强对员工良好品质、岗位能力的培训，确保他们成为探查安全风险的“显微镜”和危机应对的中坚力量。

3.“五项机制”建设

一方面，城轨立体化治安防控体系“五张网五防线”建设需要全社会的共同参与，另一方面，从具象层面看，防护网、阵地防线均相对静态，需要根据社会治安态势变化和城市轨道交通运营中实时出现或发现的问题及时做出调适。因而，建立健全高效运转、及时升级的工作机制同样是立体化治安防控体系建设不可缺少的重要环节。

（1）健全城市轨道交通安全研判与情报共享机制。建立政府领导、综治牵头、公安为主、行业与企业协同参与的城市轨道交通治安状态整体研判、动态监测、实时共享工作机制，加强对社会舆情、治安动态和热点、敏感问题的分析预测，及时发现苗头性、倾向性问题，并建立督办落实制度，提升有效应对危机的能力和水平。建立健全城市轨道交通建设运营状态与治安问题社会发布制度和重大预警播报制度，引导民众关注安全形势，增强群众自我防范意识。

（2）健全联动协作机制。按照常态、共享、联动、共赢原则，积极搭建城市轨道交通治安防控跨部门、跨区域协调联动机制，共同应对城市轨道交通运行面临的治安突出问题，在预警预防、矛盾化解、维稳处突、打击犯罪等方面互援互助、协调联动，增强防控整体实效。针对可能发生的突发案（事）件，制定完善的应急预案和行动方案，明确有关部门、单位、人员的职责任务和措施要求，定期开展应急处突演练，确保一旦发生治安突发事件能够快速有效处置。党委政府要加强对联动协作工作的布局和领导，做实联动协作监督考核检查。

（3）健全突发事件应对指挥机制。区分事件类型、等级，按照国家突发事件应对法律规范、公安机关执法规范等法规政策的要求，加强实战型指挥体系建设，确保人员权威、指令权威、职责权威，保证应急资源的高效调度，决策指挥的科学高效。推行可视化、扁平化勤务指挥模式，压缩指挥层级、畅通指挥关系，紧急状态下可实行“点对点”指挥，确保就近调度、快速反应。针对城市轨道交通系统社会安全事件发生突然、发展快速、涉及面广、瞬息万变的特点，推动应急指挥理论研究，根据事件类型、等级，按预案建立以警务指挥中心（运行控制中心）、车辆驾驶员等为信息指令枢纽的指挥体系，确保应急指挥反应灵敏、科学高效。

（4）健全教育培训机制。以反恐怖主义法、突发事件应对法、单位内保条例、公安机关人民警察训练条令等政策规范为主要依据，建构由政府主导、行业主管部门和运营企业参与的教育培训体系。以岗位职责和执法能力建设为主线，以矛盾化解和危机应对为重点，以专家授课、模拟训练、媒体转播、广告发布为手段，实施分部门、分行业、分岗位的单项训练和全社会参与的综合演练，切实提高应急、防疫等部门工作人员，以及民警、企业员工、社会公众的岗位专业能力和自救互救能力。通过全员培训，绷紧全社会的安全意识，防止精神懈怠。

（5）健全评价激励机制。在完善交通行业主管部门和运营企业生产安全评估机制的基础上，建立健全政府领导、综治牵头、公安与应急部门主导的城轨系统运行安全评价机制，通过评估、督导、考核、激励、惩诫等措施，形成正确的激励导向，将考核评价结果作为对行业主管单位领导和运营企业主要领导考核评价的重要内容，推进治安防控工作落到实处。对城市轨道交通系统存在的治安突出问题，坚持通过定期通报、挂牌督办等方式，督促相关单位分析原因，找准症结，提出解决对策，限期进行整改，并酌情追究有关领导和责任人员的责任。

（二）健全城市轨道交通立体化治安防控体系建设工作格局

设计建构适应城市轨道交通建设与运营特点的点线面结合、现实与虚拟结合、人防物防技防结合、防范与打击结合的治安防控体系，仅仅是保证城市轨道交通系统运行安全、有序、可靠的基础性一步。要保证治安防控体系发挥应有作用，关键在于要以体系建设为牵引，推动形成党委政府领导、行业牵头、企业主责、全民参与和科技引领、技术支撑的良好工作格局。

1.健全法规政策标准，明确各方责任，形成打防管控合力

城市轨道交通系统安全防范建设应从源头做起，覆盖规划、建设、运营、维护全环节，避免因法规失位、设计缺陷、管理缺失造成防范体系和防控工作出现不可逆转的短板或重大问题。“国办13号文”明确，要加强城市轨道交通立法工作，强化技术标准规范对安全和服务的保障和引领作用，以保障建设质量和安全运行为重点，进一步修订完善城市轨道交通工程建设标准体系；以运营安全和服务质量为重点，建立健全城市轨道交通运营管理标准体系；以防范处置和装备配置为重点，建立健全城市轨道交通反恐防暴、内部治安保卫、消防管理等标准体系。

关于城市轨道交通运行安全管理体制机制建设，“国办13 号文”也做出了具体规定：交通运输部负责指导城市轨道交通运营，拟订运营管理政策法规和标准规范并监督实施，承担运营安全监管职责，负责运营突发事件应对工作的指导协调和监督管理；指导地方交通运输部门监督指导城市轨道交通运营单位做好反恐防范、安检、治安防范和消防安全管理相关工作，根据应急预案调动行业装备物资为突发事件应对提供交通运输保障。公安部负责会同交通运输部等部门拟订城市轨道交通反恐防暴、内部治安保卫、消防安全等政策法规及标准规范并监督实施；指导地方公安机关做好城市轨道交通区域的巡逻查控工作，依法查处有关违法违规行为，加强对危及城市轨道交通安全的涉恐等情报信息的搜集、分析、研判和通报、预警工作，监督指导运营单位做好进站安检、治安防范、消防安全管理和突发事件处置工作。国家发展改革委、住房和城乡建设部、应急管理部等有关部门，按照职责分工履行有关安全工作职责。

省级人民政府负责指导本辖区城市轨道交通安全运行，负责辖区内运营突发事件应对工作的指导协调和监督管理。城市人民政府按照属地管理原则，对辖区内城市轨道交通安全运行负总责，建立衔接高效、运行顺畅的管理体制和运行机制，统筹协调相关方面共同做好安全运行管理工作。对跨城市运营的城市轨道交通线路，有关城市人民政府应建立跨区域运营突发事件应急合作机制。运营单位承担安全生产主体责任，落实反恐防暴、内部治安保卫、消防安全等有关法规规定的责任和措施。

各级党委政府应根据城轨建设实际和安保发展需要，充分认识城轨运行安全的重要性，加强全面统筹与组织领导。综治部门、交通行业主管单位、公安机关、应急管理部门、运营企业等相关主体应主动作为，紧密合作、补短板、防缺位，推动专业防范与社会化防范相结合，形成治安治理合力，保证城市轨道交通运行安全。

2.推动技术创新应用，提升城市轨道交通治安防控科技水平

其一，各级党委政府及城市轨道交通安保主体应从维护安全、保障运营、方便民众角度出发，引导、支持智能探查、监测、延迟、导向、防护、救援等技术与装备的研发及应用，以技术投入换取治安防范精度的提升、以技术升级赢得更为充裕的援救时长、以技术装备压缩人力资源成本，全面提升治安防控科技水平，提高工作效率。

其二，统筹智慧安防、智慧应急总体需要，探索推动城市轨道交通建设运营与治安基础建设的一体规划、一体发展。城市轨道交通生产经营与安全保障密不可分，应高度重视安保建设与生产建设的协调统一，高效融合。物联网、大数据、人工智能等科技应用为城市轨道交通建设运营企业降低成本、提升效率提供了新思路、新方法，同时也为安保工作提供了新资源、新视角，基于场所管理、人员监测、设备监控、异常探查、生产防护的新技术新装备研发，应当积极整合生产运营与安全防范等多重需要。

其三，技术创新应注重点、面结合。既要把握相关安全风险生成、存续、演进等不同环节、不同表现的探查处置需要，寻求技术装备方面点的突破，还应重视整合各方数据资源，强化综合研判，推动安全防范与应急处置的智慧化建设。从现状看，城轨特色安检技术、智能视频技术、高性能防护装备、辅助逃生与救援装备等均亟待升级；同时，整体性的运行安全多元数据探测与研判预警技术、治安防控与应急救援智能指挥系统建设等也亟待完善提质。

3.加强治安防控战法研究与建设

城市轨道交通警务工作与城市轨道交通建设运营高度耦合，受站车线环境独特、乘客流动快、警情处置时效强等特点的制衡，公安机关的治安管理勤务应契合其独有规律特点，建立专门性的战法体系。其一，应加强小微警情应对的战术研究。城市轨道交通系统违法类警情以纠纷、扒窃、猥亵为主，且多事发突然、诱因简单，但因这类警情多发生于公众环境，受环境、民众、舆情等因素叠加影响，小事端极可能引发大祸患。故而，公安机关的警情应对必须立足于快处、处小，因情施策设计战法战术。其二，针对可能发生的重大恶性爆炸、纵火等犯罪行为，应立足于早发现、早处置，统筹主动防护、主动预警、现场救援、事后恢复、调查取证等各环节需要，分类分级制定应对战法。其三，夯实警务基础。一方面，应健全完善不同类型突发事件的应对预案，积极调动、发挥企业员工、骨干乘客和社会公众在治安防范和应急处置中的作用；另一方面，公安机关应根据自身的特点，在单兵作战与社会协同、装备应用与环境适应、战术动作与情景要求、执法规范与平安建设等层面强化研究与建设。

从战法要求上看，城市轨道交通治安防控与应急处置战法设计应把握以下技术要求：第一，确立第一现场关键岗位的信息中枢地位。城轨系统各类突发事件演化速度快，只有第一现场人员最熟悉现场情况，要保证应急处置的恰当性，需要充分信任、充分授权第一现场关键岗位的指挥人员。第二，生命至上、安全第一。战法设计应当以最大限度保障现场所有人员的生命安全为根本要求。在此基础上，多策并举，实现最大限度地控制事态发展，最大限度地降低危害、减少损失。第三，最便捷原则。即人员调度、现场控制、乘客疏散、物资调配、社会救援等方面的最便捷、最经济要求，争取以最短时间、最近路线、最小成本获得治安防控或应急处置的最大收益。第四，着眼长远。战法设计既要考虑妥善应对可能影响安全的特定事件，打赢某一局部战斗，还必须考虑相关工作方案、作战效果对城市轨道交通系统长治久安可能造成的影响，既要避免不作为带来的严重问题，也要考虑城市轨道交通的特殊性，避免采取激进、冒进的工作方法。