公安机关合成作战警务机制探析——以大连市公安局金州分局的实践为例

李易尚，王 玥，魏 浩

（1.中国人民公安大学 犯罪学学院，北京100038；2.安徽公安职业学院，安徽 合肥230088；3.中国人民公安大学 公安管理学系，北京100038）

当前社会形势下，公安机关合成作战警务机制已运用于各项公安工作。2018 年6 月7 日，公安部在京召开全国公安机关扫黑除恶专项斗争电视电话会议，会议强调，“要切实形成各警种合成作战的整体合力，建立起协调联动、资源共享、通力配合的整体工作格局”[1]。大连市公安局金州分局（以下简称“金州分局”）在合成作战警务机制建设方面独树一帜，本文对其警务运行机制进行总结归纳并分析其存在的问题，在此基础上提出完善警务机制的建议，为公安机关合成作战警务机制建设提供新思路。

一、公安机关合成作战警务概述

（一）公安机关合成作战警务的产生背景

社会治安环境日趋复杂的局面对公安机关警务工作的开展提出了新的要求。在常态化的公安工作中，各部门、各警种之间信息流转慢，情报共享壁垒严重，业务合作难以深度开展。在公安各业务部门中，情报部门作为公安工作的“耳目、尖兵、参谋”与指挥调度的中心枢纽也都面临着工作效率不高、工作机制亟须改进等工作困境。对于情报部门来说，其困境一是职能仅局限于追逃、破案等战术层面，没有站在构建国家安全防范体系、推动现代警务改革以及顺应大数据时代需求等战略层面[2]，难以适应日趋复杂的社会治安局面和警务工作新要求。二是与其他警种、部门联系不够密切，情报共享难以及时有效传递，没有发挥出公安综合情报部门的枢纽作用。对于指挥中心而言，公安指挥中心与接处警单位交流沟通不够，对信息缺乏汇总研判，指挥工作缺乏高效性。在这种公安工作环境下，加强各警种、各业务部门之间的合作，共同打击犯罪是提升警务效能的必由之路。当前，大部制正在有序开展，大部制通过将相近职能部门进行整合，最大限度减少政出多门、职能交叉重叠，以整体型组织结构和资源应对外部环境的复杂性，提高组织绩效[3]。在公安大部制背景下，公安情报部门也亟须改革，以加强部门联动，促使其情报信息更加灵敏、资源整合更加紧密、职能定位更加合理。在这种社会环境与公安工作背景下，以公安情报部门与公安指挥中心为核心的公安合成作战指挥中心应运而生。

（二）公安机关合成作战警务的概念

合成作战理论起源于军事领域，指各军种、各兵种之间以及军区之间的协调合作，凝聚各方力量，进行优势互补，以达到军队的战斗目标。目前，合成作战理论被公安机关所借鉴，已经引入到了刑事侦查、公安管理等各公安业务领域。关于“公安机关合成作战”的概念，主要有“能力说”“侦查说”“战术说”等观点。“能力说”认为，公安机关合成作战能力强调在统一的处置目标和计划下，各警种之间、各部门之间形成“融合”的力量[4]。“侦查说”认为，公安机关合成作战本质上是联合侦查，是指侦查的合成作战[5]。“战术说”认为，合成作战是以指挥中心的统一指挥调度为前提，形成整体合力以达到快速制敌的一种战术[6]。

通过上述关于“公安机关合成作战”的代表性观点，我们可以发现，公安机关合成作战是在协同理论①协同论（Synergetics）起源于20 世纪70 年代，是系统科学的重要分支理论。协同论主要研究一个能与外界有物质、能量、信息交换的开放系统，如何通过自己内部子系统之间以及系统与外界环境之间的协同作用，使系统自发呈现出有序结构，并研究系统从有序变为无序的原因。、CompStat警务模式②CompStat 警务理论全称为“Compare Statistics”模式，最初的意思是“比较统计数据”，后来发展成为一个专有名词，即指美国警务改革中的一种崭新模式——“情报引导警务”的CompStat 模式，其核心是准确及时的情报、有效的战术、快速的部署以及持续的后续行动。等理论的指导下，通过部门、警种间的合作如设立情指联勤中心等方式，提升公安机关战斗力和警务工作效能的一种新型警务工作模式，公安机关合成作战包含部门职能的合成，警力的合成，情报信息的合成，技术、手段的合成等具体要素。公安机关合成作战概念的主要构成要素如表1所示。

表1 公安机关合成作战的概念

二、金州分局合成作战指挥中心组织架构及机制建设

金州分局按照上级公安机关创新完善防控体系建设的部署要求，主动顺应新区行政体制改革和公安大部制的发展方向，合并机构、理顺职能、优化机制、创新警务，深度融合信息流、业务流、管理流，全力打造“情报主导、科学指挥、合成处置、集约运行”的合成作战指挥中心，以构建实战化合成作战指挥中心为牵引，助推区县防控体系建设全面提档升级，着力构建与动态治安相适应的现代警务“大指挥”体系，推动金州防控体系向合力聚集、效力提升、活力激发的更高水平前行。

（一）组织架构设置

大连市公安局金州分局按照精简职能原则，合并原指挥中心、微警务中心、合成作战中心、科技部门、办公室、考核部门等6 个部门的业务职能，建立了合成指挥部、情报作战部和运维保障部“三位一体”的合成作战指挥中心，基本组织架构如图1 所示。在纵向方面，合成作战指挥中心是立体化社会治安防控体系的核心，对上承接省厅、市局的指令；对下向下级公安业务部门即公安派出所下达指挥命令，建立了完整的三级指挥链条。在横向方面，金州分局通过信息化平台、合成化机制指挥各警务单元协同工作，节约警务资源，有效破解了实战中警种职能模糊、工作界限不清等瓶颈问题。合成作战指挥中心各部门相互协作，各负其责，具体职责分工及相关关系如图2所示。

图1 大连市公安局金州分局合成作战指挥中心架构图

图2 大连市公安局金州分局合成作战指挥中心各部门职责图

1.合成指挥部

合成指挥部是警务指令的发起源头，指挥长依托数据信息、情报产品和扁平化、智能化的调度平台，第一时间进行接处警、警力调派、联勤指挥、应急管理、舆情导控等工作，指挥所有作战实体的勤务运转。指挥长为处置当日警情的首席指挥官、第一责任人，拥有对案（事）件初发阶段的先期处理权、对外协调权、监察督导权以及指挥大厅值班人员管理考核权。目前，全局派出所勤务指挥室已升级，进一步推动了350兆数字集群、视频、微信、通讯组网等联通手段的合成应用，构建起双向互动、互为支撑、上下对接、协同行动的指挥链条。

2.情报作战部

情报作战部，是全局情报信息的“服务区”，也是合成作战指挥的“发动机”。情报作战部按照“4+1+N”（“4”为技侦、网侦、图侦、刑侦；“1”为情报；“N”为多警种）模式，对全局各专业警种的数据资源进行高度共享与应用，对技术手段进行升级完善，对系统平台进行充分整合优化。在人员编制上，采用“常驻制”和“派驻制”两种模式，整合分散在各实战单位的情报力量，组建跨警种跨部门的、拥有最高信息查询权限的情报研判队伍，并按照副科、正科、副处三个级别分别设置相应的情报官。目前金州分局情报作战部共设专职情报官21人，日常工作由首席情报官全面负责。在层级构架上，依托派出所勤务指挥室设立情报工作站，开展基础情报工作，实现“侦查协作、指挥支援、打防指导、管控预警”四大核心职能，促进指挥处置依托情报指引更加精准、情报产品通过指挥落地更加高效。

3.运维管理部

运维管理部整合原有考核部门、科技部门、办公室的职能，负责全局综合业务、勤务管理和质效评估，承担全局信息通信保障、网络平台运维，履行对跨警种、常态性专项部署的推进落实职能，主要抓综合管理、科技保障、勤务评估、项目考核，重点加强科技信息化应用的顶层设计和项目管理，整合各类系统平台。推动公安实战需求和先进科技手段相融合，同时，与中国人民公安大学、中国刑事警察学院、辽宁警察学院等高校开展局校合作，与20多个国内科技领先企业如华为、腾讯等进行警企合作，开展联合研发，攻关了一批公安实战急需的警用技术。此外，运维管理部还及时掌握最新理念和先进技术，促进指挥体系自我生长、优化更新。

（二）机制建设

金州分局以“联合指挥作战”平台、“微警务”平台为载体，通过健全指挥工作运行和对接机制，促进信息流、业务流、管理流的深度融合再造，推动技术、情报、指挥、处置、评估一体运行的警务模式落地生根、高效运转，不断完善以情报为主导的勤务运行模式。其合成作战警务具体运行机制建设如图3所示，合成指挥联动平台整合指令通报、警情案件、群体性事件、网络舆情案（事）件等各类警情信息并传递给指挥中心的值班指挥员。指挥员根据警情信息是否复杂进行分流。若警情简单，则指令基层作战单元进行警情处置。反之，则传递给公安情报部门，由刑侦、网侦、技侦、情报、图侦及其他警种部门构建而成的情报作战协作平台对这一复杂情报信息进行分析研判并将研判结论即情报指令发给指挥部门，由指挥部门下达指令进行警情处置。基层作战单元在警情处置后，要将警情处置过程与处置结果向指挥部门进行反馈。各类反馈结果都流转到执法管控平台，反馈结果为后续的考核评估工作提供依据。公安机关合成作战机制是一个完整的系统，在协同作战总机制下，合成作战机制下设若干子机制，各子机制是合成作战警务具体运行过程中必不可少的组成要素，如图4所示。

图3 金州分局合成作战指挥中心工作流程

图4 公安机关合成作战机制下各子机制的构成

1.情指一体机制

合成指挥部与情报作战部24小时同步运转，为实战部门提供情报信息、为指挥调度提供科学及时的决策依据。平时，情报作战部在首席情报官主导下，按照“两级研判、三级流转”模式，主动开展“从人到案、从物到案”的关联信息数据分析，落实每日研判、实时研判、专业研判、重点研判，为侦查打击、治安防范、维稳管控、基层需要提供强有力的情报支撑；遇重大警情时，合成指挥部通过通讯组、实战平台同步推送至情报作战部，情报作战部及时跟进案（事）件进展，及时为指挥长提供要素支持，确保快速布控撒网、精确指挥调度。

2.舆情联动机制

建立重大案（事）件现场处置、舆情处置、社会面控制“三同步”工作模式，形成合成作战指挥中心与实战单元之间的信息双向流转、上下相互策应。合成作战指挥中心接报重大、敏感警情后，立即指令网安部门以及路面力量同步做好网上网下控制工作；网安部门在工作中发现敏感舆情，第一时间推送合成作战指挥中心，合成作战指挥中心及时发布预警，并调度案（事）件主要警种介入处置，提升应对处置合力。

3.联合指挥机制

金州分局的联勤指挥实行指挥长负责制，每天由轮班指挥长负责当日24 小时的警情指挥调度。在常态下，由指挥长、接警员以及情报、交警、网安、边防、国保等各业务部门、警种联合在岗值班，建立指挥长直接调动一线实战岗位的勤务机制，形成“点对点”“面对面”的立体化、全方位指挥体系；遇有重大敏感案（事）件、重要节点、重大活动时，启动“1+N”联合指挥模式，视情况增加进驻值守部门，统筹各方资源和力量，统一指挥调度，实现指挥有力、处置高效。同时，为处理好突发性（群体）事件等严重警情，分局不断健全完善层级预案体系和拉动演练机制，推动部门协同、战术协同、保障协同和指挥协同。

4.勤务调适机制

情报作战部在日常开展社会治安形势研判的同时，综合治安风险、安保需要等因素，借助省厅警务指挥“一张图”和市局智能调度平台，在全区范围内分区域、分时段确定防控等级；合成指挥部根据情报作战部的研判对策，灵活调整基层实战部门的警力部署，实现对警情、数据与警力分布的动态性掌握，促使治安走势与警力投向同步浮动，有利于将各类风险隐患化解在萌芽状态，极大避免了个性问题普遍化、区域问题全局化。

5.执法管控机制

分局赋予合成作战指挥中心检查督导警情流向的职能，依托“联合指挥作战”平台的执法管理模块，落实专人全面、实时地对警情案件受立案情况进行网上监督，并与法制部门进行业务对接，确保警情经过严格审核，实现监督关口前移。此外，为保证合成作战机制的顺利运行，金州分局制定了一系列内部文件，对警务运行的流程、相关职能部门的职责和任务、权责关系、民警岗位责任等进行了规定，加强对合成作战的规范化、制度化建设，保证警务运行的正当性与合法性。

6.过程问效机制

按照“凡开展工作，必考评问效”的管理思维，运维管理部对全局日常勤务运行、警情处置的情况实行动态监督、跟踪问责，强化对各警种部门常规工作和专项指标的绩效考评，完善从指令下达到现场处置、从研判支持到情报落地、从执行反馈到考核评估的业务流程，确保各项勤务有序运转。同时，加强对各类案（事）件处置战略、战术、战法的问效，总结实战经验教训，提炼固化成功做法，提高工作效率，进一步指导实战、服务决策。

三、公安机关合成作战警务存在的问题分析

（一）合成作战机制弱化了公安情报部门等业务部门的地位

在合成作战机制下，公安指挥中心成为公安机关的枢纽与核心部门。在指挥一家独大的情形下，可能会弱化其他公安业务部门的地位和效能。合成作战机制的建立对于公安情报部门来说影响巨大。在近几年各地公安机关情指行一体化的浪潮下，公安情报中心与公安指挥中心合署办公，公安情报部门为指挥中心提供情报研判结果，指挥中心根据情报部门以及其他警种、部门的情报进行指挥调度。公安情报中心作为综合情报部门，其业务范围不仅限于为指挥中心提供情报，还肩负服务领导决策等其他任务。合成作战机制的建立使得情报等部门的业务范围变窄，弱化了其地位与效能。此外，合成作战机制建立后，多地公安机关组建的情指联勤中心都由原指挥中心主任担任情指联勤中心主任，由原情报中心主任担任情指联勤中心副主任，使得公安情报部门地位实际下降。

（二）合成作战中各合成部门人员归属感和积极性有待提高

从人员构成上来看，合成作战中心一般都依托指挥中心进行警务运作，从各部门各警种抽调人员，且抽调的人员会定期轮换，因此，大部分业务部门和警种的民警只有一段时间参与合成作战警务的协作，很难有归属感，工作积极性不强。由于对指挥中心缺乏认同感，各部门获取相关的情报信息后，倾向于将情报报送给原来所在的部门。为了绩效与业务成绩，刑警等部门发现情报后不报送给指挥中心，导致指挥中心获取的情报信息不及时、不完整，合成作战的效能也随之下降。此外，基层派出所承担繁重的110 接处警等工作，然而在完成公安任务取得业绩后，公安派出所等基层实战部门的业务成果都由指挥中心等部门共享，甚至出现指挥中心独享成果的现象，基层作战单元作为实际出勤部门立功受奖的比例明显偏低[7]，勤务与奖励不成正比，容易导致基层积极性不强等问题。

（三）合成作战的各业务部门系统平台整合不够

合成作战是近两年公安工作实践发展的产物，目前处于初步推进阶段，情指行一体化建设也处于初步阶段，系统建设存在缺乏统筹性等不足之处，主要体现在合成作战的各业务系统平台整合不够。一方面，各部门、各警种根据自身业务的需要建设了很多业务系统和平台，然而由于系统所采用的数据标准、系统架构不同，系统兼容性整体较差，在合成作战警务机制的运行中难以对各警种、各部门的数据进行高度整合。另一方面，情报信息综合应用平台的建设也有不完善之处。2009年以来，各地公安机关积极构建综合的情报信息应用平台，然而有些地区由于没有经过充分论证，对平台建设的长期性和复杂性考虑不够，缺乏统一的部署和科学规划，出现了省、市平台功能模块建设重复、整合不足、功能模块和实战需求脱节等弊端[8]，间接影响了合成作战警务运行中公安情报工作的效能。

（四）合成作战警务机制中警务协同合作不够深入

一是情报信息的研判深度不够且研判结果对实战的指导性不强，影响了合成作战警务机制运转效能。由于公安情报部门以及各警种的情报研判部门与基层所队的衔接不到位，未能主动参与信息采集环节，对上报的信息难以归类和评估，分析与研判出的情报产品与实际情况出入较大，没有形成研判信息来源于基层、研判结果应用于基层这一良性循环，情报研判的不足导致合成作战警务的开展落实深度不够。二是合成运行机制的合作方式停留在表层，合作层次不够深入。从合成作战形式上看，虽然合成作战是各部门之间通力协作进行警务运作，但是一些公安机关的合成作战目前只停留在浅层次的协同合作。例如，合成作战仅体现为各部门一起开会，且都是由值班领导进行发言总结，各警种、各部门抽调的民警在情指大厅坐班，没有进行深度合作。

四、公安机关合成作战警务机制的完善

社会治安局势处于变化之中，公安工作也应该与时俱进，根据社会发展和公安工作需要变革新的警务工作机制。合成作战警务机制是各地公安机关在警务实践中探索出的一种新型警务工作模式，其以公安情报为支撑，以指挥调度为龙头，提升了警务工作效能。事物的发展是波浪式前进或螺旋式上升的过程，对于合成作战警务机制在初期发展过程中凸显出的问题，要以发展的眼光来正确看待，在后续的工作中采取有针对性的举措加以改进，如图5所示。

图5 公安机关合成作战警务机制的完善

（一）合成作战警务机制的推进要灵活适当

警务机制的改革要与公安工作的发展水平相适应，目前，全国各地公安工作发展不均衡，因此部门公安改革的推广不能采用“一刀切”的形式。对于合成作战警务机制的革新也是如此，要加强机制运行与推广的灵活性，不同的地区、不同的公安业务采用不同的、有针对性的方式进行警务协同合作，实行多种形式并存的合成作战运行机制。合成的程度、合成的警种部门、合成的方式都要坚持适度、适当的原则，增加警务协同的灵活性。以全国各地的公安情指行一体化建设为例，部分省市的公安机关情指部门实行深度的合成，部门、人员编制全部合并；而部分省市的合成采取折中的方式，情指两部门独立存在，依托情指联勤指挥大厅进行外部的协作并保留内部部门运行的独立性。从业务种类来看，有的地方实行大力推进侦查合成作战，有的地方实行社区警务合成作战，有的地方推行社会治安防控体系合成作战，各地的实践不尽相同。外部社会环境与公安工作发展的差异性为合成作战的具体模式提供了多种可能，各地公安机关应该本着因地制宜的原则，灵活、适当地推进合成作战警务机制创新。

（二）提升各合成作战成员的工作积极性

提高合成作战成员的归属感，一要通过培育合成作战文化建立起民警的认同感与归属感，可以通过组织合成作战中心的民警参加集体活动来增强同事之间的信任感和凝聚力，通过制订一些合成作战的宣传标语来潜移默化地增强民警的认同感。二要建立科学的考核奖惩机制。对利用合成作战平台破获案件、化解矛盾、劝止非正常上访的工作人员予以奖励，对采录虚假信息、错误信息、漏项信息等出现工作问题的警务人员要责任倒查，严肃处理。可以采用联动式考核制度，即在合成作战战果统计的基础上，对所有参与合成作战的单位进行联动积分，以实现对参与单位的考核[9]。三要合理分配利益，共享警务工作成果。应重视对公安派出所等基层警务实战部门人员的奖励，以物质奖励与精神奖励相结合，定期评选合成作战警务协作先进单位和个人并给予通报表彰和奖励。四要加强民警培训，提高民警的职业素质与个人操守。可以通过举办讲座、培训班等多种形式对民警，尤其是基层派出所民警进行教育和培训，让民警树立合成作战警务理念，改变民警传统的单方面作战的警务思想。

（三）加强合成作战系统平台整合与开发

针对合成作战中各警种、各业务部门的系统平台整合不够的问题，各地公安机关要把握互联网时代与大数据时代的机遇，着眼于科技发展，遵循建设与应用并举的原则，加强智能防控、智慧警务建设，完善系统平台的整合与开发。首先，要构建一体化的情报信息平台。情报平台以公安信息网络为依托，从标准化建设入手，部、省、市三级平台要标准规范一致、技术架构相近、应用功能相近，按照错位建设、差别应用和优势互补的原则构建起纵向畅通、横向联通、点面互动、运转高效的情报信息网络共享平台。其次，合成作战警务平台的发展和完备需要加强与第三方的合作。一方面，要加强与外部系统平台的衔接与技术合作，寻求技术支持，另一方面，外部平台也是公安情报源的重要载体，通过与阿里巴巴等互联网公司进行合作从而加强公安外部信息源的情报收集协作。再次，开发新形式的合成作战平台。在智慧警务开展的背景下，可以与互联网公司合作开发便民公安APP，如杭州市公安局推广使用的“警察叔叔”APP 等。在公安便民APP 上，多警种、多部门的公安业务汇集在一起，各部门得以打通壁垒，通力合作。最后，还要加大公安科学技术投入，加快“数字警务”建设，为合成作战平台建设提供科技支撑。

（四）深化合成作战警务机制的协作层次

首先，从合成作战应用广度上进行深化，推进多种形式的合成作战，将合成作战推进到社区警务、侦查办案、治安管理、交通管理等各类警务工作中，全方位探索重大安保活动、专项行动、疑难案事件以及街面警力协作的合成作战机制[10]。其次，从合成作战警务协作的落地处置方面进行深化。在情指一体化的基础上，要充分发挥基层实战部门的力量，做好指挥调度的落地工作，提高实战化效能。尤其是要加强基层派出所、交巡警队对指挥决策的落地工作，可以由派出所或其他基层所队的副职领导兼任勤务指挥长，并负责决策指挥的落地工作。再次，从完善合成作战警务机制的方式进行深化。充分学习借鉴各地公安机关先进的合成作战模式与先进经验。如杭州的“战时、特殊利益群体维稳期间、平时”三种时态不同的“平战结合”合成作战警务模式，烟台市公安局建立的“7+N”办公模式，即网安、技侦、法制、交警、高速、消防七大警种常态入驻，战时增配其他部门警种入驻的警务模式。最后，要深化合成作战警务联席会议，依托各级情指联勤中心，建立每日维稳会商视频调度会议，借鉴美国CompStat 警务模式会议的经验，联勤会议由决策者、各辖区负责人及其下属、犯罪分析员、研究员等共同参与。

在警务改革的浪潮中，合成作战警务机制是公安机关在积极适应社会动态化、信息化条件下的警务机制创新。合成作战警务机制遵循着情指一体、合成作战、科技支撑、手段集成的运行规律，缩短了情报信息流转到指挥中心的时间，实现了指挥调度扁平化，有效提升了警务运行效能。在新时代背景下，要结合社会发展形势以及公安工作的需要对合成作战警务机制进行完善，与时俱进，除旧革新，不断推动社会治理创新。