疏勒河流域水权试点改革的实践与思考

王合创

（甘肃省疏勒河流域水资源管理局，735211，酒泉）

自2014年6月以来，甘肃省疏勒河流域水资源管理局按照“力争用2～3年的时间，在确权登记、水权交易以及相关制度建设方面率先取得突破，有效发挥市场配置水资源的作用，为全国层面推进水权制度建设提供经验借鉴”的总体思路，在省、市政府的主导下，有序有力有效推进试点工作。截至2017年12月底，试点工作顺利通过了水利部和甘肃省政府的共同验收。

一、试点改革取得的成效

1.全面实施流域水资源分配和确权颁证

按照“三条红线”指标，分配试点范围用水控制指标9.4亿m3。农业用水确权面积138.47万亩 （1亩=1/15 hm2，下同），占现状耕地面积201.76万亩的68.63%。对农业用水户进行了确权发证，发放水权证221本；对工业、生活、人工生态取用水户重新核发了取水许可证，总计核发取水许可证3 609本。

2.搭建流域水权交易信息平台

在中国水权交易所交易平台设立了疏勒河流域水权网上交易大厅，建立了甘肃省水利厅、酒泉市水务局、疏勒河管理局三级互联互通的水资源使用权确权登记数据库。健全完善了灌区计量设施和监控系统，新（改）建斗口以上计量设施741座。

3.尝试性开展多种形式的水权交易

在灌区农户间、用水户协会间、农业和工业间尝试性开展了水资源使用权交易流转，为深入开展流域水权交易、培育水权水市场奠定了基础，积累了经验。

4.完成水权制度建设

先后制定出台了 《疏勒河流域水权交易管理试行办法》《疏勒河流域水权交易资金管理办法（暂行）》等水权制度12项，为试点改革提供了制度保障。

5.初步建立水权水市场监管体系

建立了由疏勒河管理局负责水权交易计量、调度和结算，市、县（市）政府负责水市场培育和水权交易监督管理，中国水权交易所提供主体资格审核、意向征集整理、信息发布交换、资产评估、水权买卖、资金结算、过程监管等综合服务的市、县（市）、灌区三级互联互通的水权水市场监管体系，保障了水权交易流转的有序进行。

二、主要做法

1.加强顶层设计，健全工作机制

按照“尊重自然、人水和谐、以水定需、因水制宜、量水而行”的原则，制定了《甘肃省疏勒河流域水权试点方案》，明确试点工作的目标是：建立归属清晰、权责明确、监管有效、流转顺畅的水权制度体系。主要任务是：以流域为单元，统筹考虑流域上下游和生态用水需要，开展流域水资源分配和确权登记；开展灌区内农户间、农民用水户协会间、农业与工业间等不同形式的水权交易；开展水权交易平台建设，建立省级水权交易信息平台；建立水权水市场监管体系；开展水权交易制度建设，明确可交易水权范围以及交易的方式、价格、程序、监管等内容，保障农业和农民用水权益，并防止水权交易对第三方和生态环境造成影响。

为了全面领导和统筹推进试点改革，省、市、县（市）政府和疏勒河管理局层层成立了试点工作领导小组，明确责任主体、工作目标、具体任务和保障措施，形成了政府、流域管理机构齐抓共管、合力推进的工作机制。

2.落实承载主体，强化计量监控

试点地区先后组建农民用水户协会122个，涉及农户4.42万户17.37万人，实现了试点区农民用水户协会的全覆盖。通过健全完善协会 “一章程、两办法、三制度”等管理制度，协会用水户拥有水资源使用权、末级渠系工程所有权，参与灌溉管理，形成了以协会自我管理为主，乡镇、水管单位监督指导，村级组织协调的参与式灌溉管理服务体系，落实了农业水资源使用权分配确权的承载主体，实现了水资源使用权、工程所有权、管理权和用水过程决策权的统一管理。

为了使水权分配能够更加科学合理，疏勒河管理局持续在昌马、双塔、花海灌区开展“百亩实测、千亩示范、万亩推广”试验示范，进一步掌握了流域不同灌区、不同灌季、不同作物、不同土壤条件下的实际灌溉定额，为水权分配确权提供了科学的数据支撑。大力开展灌区信息化建设，改造完善水量计量设施，在灌区关键控制性引（分）水口新建水情实时监测断面13个，实现了三大水库出库流量、全灌区主要节点渠道引（分）水口流量、运行工况等的实时动态监测，为水权交易流转监测计量和准确核算打下了坚实基础。

3.坚持政府主导，注重分类施策

针对流域确权水量远小于需求水量、可确权水量远不能支持现有灌溉面积的实际，制定了试点水资源使用权确权实施方案，明确了可确权水量为试点区域用水总量控制红线，确权范围为二轮土地承包面积、国家土地占补平衡和政策性新增耕地等三类耕地，确权主体为农民用水户协会、农业经营大户和取用水单位。经过自下而上、自上而下调查摸底，公开公示、审查审批等程序，最终确定试点区符合政策规定的农业用水确权面积138.47万亩。确定试点范围内用水控制指标为9.4亿m3。

在确权分配工作中，各级政府注重分类施策，对工业用水、城市生活用水只发放了取水许可证，取水许可证和水资源使用权证具有同等效力，定期复核，实行动态管理。对农业用水除发放取水许可证外，将水资源使用权向具体用户细化分解，向农民用水户协会（村或组）增发水资源使用权证，而不直接向农户发放水资源使用权证，既响应了当前中央对农村土地集中流转等方面的最新政策，又有效避免了水资源使用权的过度碎片化。

4.搭建交易平台，提供信息服务

根据流域实际，与中国水权交易所签订了水权交易平台搭建和维护委托协议，编制了交易平台搭建与运行维护方案，在中国水权交易所建立了疏勒河流域水权网上交易大厅。对区域用水总量控制指标、水资源确权数据、用水户协会和主要农户用水、工业企业用水等信息进行采集，建立了甘肃省水利厅、酒泉市水务局、疏勒河管理局三级互联互通、实时共享的水资源使用权确权登记数据库，由中国水权交易所负责实时动态更新和维护，整合地表水、地下水资源信息，开展水资源综合平衡和统计分析，为水权交易流转提供服务。

5.调整产业和种植结构，促进水资源的合理配置

鼓励灌区农业取用水户通过调整种植结构、改变灌溉方式等措施节约水资源，所节约出的水量，由用水户协会或农户依据持有的用水权证，经灌区管理单位备案同意后，进行相关内容的水权变更和交易。依法办理取水许可证的工业企业，通过调整产品和产业结构，改革节水工艺等措施节约的水资源，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其剩余水资源。企业可以通过向灌区投资节水设施设备进行水权转让，取得用水指标。在保障农业基本用水的基础上，经县级以上地方水行政主管部门审查和灌区管理单位同意，斗口以下的用水户协会或农户可以通过调整种植结构等措施，向工业企业转让取用水权，促进水资源的合理配置、高效利用和有效保护。

6.抓住政策机遇，推动农业水价综合改革

疏勒河管理局认真贯彻落实国务院《关于推进农业水价综合改革的意见》精神，把灌区农业水价综合改革与水权试点工作同步实施、统筹推进。通过积极与省水利厅、省发改委协调沟通，经酒泉市政府批准，自2017年3月起，灌区农业水价调整到0.132元/m3，基本达到了流域近3年加权平均农业供水运营成本价。通过农业水价综合改革，流域正常的农业供水价格形成机制正在逐步建立，价格杠杆对节约用水的促进作用逐步得到了发挥。

三、存在的主要矛盾和问题

1.流域用水矛盾仍然十分突出

疏勒河干流多年平均径流量10.31亿m3。目前，每年工农业用水总量已达到9.38亿m3，地表水开发利用率高达91%；疏勒河干流灌区核定年地下水可开采量0.7亿m3，目前年开采量达1.8亿m3，地下水严重超采，地下水水位总体呈下降趋势。随着流域经济社会的快速发展，目前仍有城市生活用水、产业园区建设、火电等工业项目申请新增供水，总需水量在1亿m3以上。同时，经国务院批准实施的《敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划》要求，疏勒河流域自2015年起，每年从双塔水库断面向敦煌西湖下泄生态水量7 800万m3以上。流域内农业生产、工业发展、生态建设等用水矛盾仍然十分突出。

2.水权交易市场仍需加强培育

受经济总体下行、产能过剩等大环境影响，流域一些企业购买水权的需求不强，水权水市场形成的内生动力不足，水权交易不活跃，还没有真正形成运行规范、秩序良好、经济效益高的疏勒河流域水权水市场，在一定程度上影响了水权制度改革和交易流转，流域水权交易市场仍需进一步加强培育。

3.生态用水补偿机制尚未建立

多年来，疏勒河管理局通过水利工程每年向玉门市、瓜州县城市绿化区、人工湖、风沙线、灌区防风林带等供水4000万～6000万m3，向下游敦煌、瓜州、玉门境内各自然保护区输送生态水8000万m3以上。随着经济社会的快速发展，流域生态用水被挤占的情况时有发生，加快建立流域生态用水补偿机制，进一步明确生态用水补偿的方式、范围和标准等，为做好流域生态补偿提供法律依据，已刻不容缓。

4.节水型灌区建设需加大投入

在水权分配中，农业用水依然是流域的用水大户，占水权分配水量的近90%，灌区作物种植结构不尽合理，节水设施不完善，农田灌溉方式粗放，农业灌溉定额和工业用水万元产值耗水定额高，用水效率相对较低，2017年灌区农田灌溉水利用率仅为56.8%。已实施的高效节水工程，正常运行率较低，部分工程建成后由于没有稳定的投入机制，效益发挥不好。加大政府对节水型灌区建设的投入力度，加快推进节水型灌区建设步伐，真正建成“总量控制、定额管理、水权流转、水价调节”的节水型灌区，是今后深化和巩固水权试点成果的一项长期任务。

5.正常的水价机制尚未形成

流域农业灌溉水价长期偏低，与成本水价相差甚远，工程维修和折旧费用长期无法按预算管理标准正常计提，水利工程运行维护管理经费严重不足，灌区群众节水意识不强，节水动力不足，不利于水权试点改革工作的深入推进。

四、进一步深化和全面推进水权改革的思考与建议

①紧盯生态良好，全面推动流域生态文明建设。继续推动颁布实施《甘肃省疏勒河流域水资源管理条例》，保障流域生态用水的法律地位，为统筹上下游、地表水与地下水管理、流域水量统一调度管理提供法律依据。积极推动建立流域生态用水补偿机制，由国家财政承担流域生态林、湿地用水费用。建立疏勒河流域省级生态补偿专项基金，发挥财政资金在生态补偿中的激励引导作用，全面促进疏勒河流域生态文明建设。

②着眼设施完善，加快推进灌区节水建设步伐。以水权试点为契机，大力加强流域水利基础设施建设，采取工程措施，不断提高水资源节约利用水平。积极争取各级财政对节水型灌区建设的资金投入，大力推广喷、滴、渗灌等高新节水技术措施，引导发展高效节水农业，加快调整灌区作物种植结构、产业布局和用水结构，合理控制灌溉用水，降低农业用水比重，节约水资源。

③坚持惠及民生，积极扶持引导水权交易流转。以市场为导向，合理调整水价，以价格杠杆推动节约用水和水权交易流转，提高水的利用效率和效益。探索确定符合市场规律的水权交易价格，积极扶持引导灌区用水户开展同一灌区不同用水户之间、不同灌区之间、不同行业之间、上下游间的水权交易，让用水户通过水权交易获得实实在在的实惠。鼓励引导新上项目通过水权交易流转最大程度地解决新增用水需求。

④推进一流管理，继续深化农业水价综合改革。努力探索建立充分体现疏勒河流域水资源紧缺状况，以合理配置水资源、节约用水、提高用水效率、促进水资源可持续利用为核心的疏勒河流域水价形成机制，探索建立决策科学、调整灵活、程序合法的水价管理体制，推行超定额累进加价制度和 “骨干工程水价+末级渠系水价”的农业终端水价制度，坚持在强化供水成本约束、严格供水成本监审的基础上，适时适度调整灌区农业水价，努力实现节约用水、补偿成本、促进水利工程良性运行和建设管理一流的现代化灌区目标。

⑤构建流域和谐，切实保障经济社会健康发展。应进一步积极探索建立疏勒河流域水资源用途管制制度，管理好流域水资源，确保用水户的合法权益不被侵占；应进一步正确处理水权改革中产生的矛盾和问题，建立健全风险管控机制，制定预案，把控风险，确保试点区域社会和谐稳定；应进一步深化水权改革、水价改革、水利工程管理体制改革等水利综合改革，实现水利综合改革的全面推进，为流域经济社会持续健康发展提供水利保障和支撑，为全省乃至全国水权制度改革探索和积累来自西北干旱地区甘肃省疏勒河流域的可借鉴、可复制推广的独特经验。 ■