政府主导模式下清淤难题破解探析——以浙江省为例

郑荣伟，陈 剑

（1.浙江同济科技职业学院，311231，杭州；2.浙江省温州市水利电力勘测设计院，325009，温州）

河湖库塘淤积不仅对水域防洪、排涝、航运造成影响，也直接影响水环境质量，尤其在一些工业发达的平原地区，工业废水及固体污染物的排放使得淤泥成为水体污染物的温床。如今，清淤已从过去单纯的以提高防洪排涝灌溉能力为目的转变为改善水环境的生态水利模式。

浙江省深入贯彻落实习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的生态发展理念，2013年年底，浙江省委省政府以铁腕决心开启了以“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”的“五水共治”工程，五年来，水资源利用和水环境保护由量变实现质变，各类治水经验在全国推广，在淤泥清理及处置方面形成了具有特色的清淤工作模式。

一、清淤工作面临的几个问题

清淤是庞大的系统工程，除了通过不断创新技术将淤泥高效地清上岸，还要实现淤泥的减量化、无害化、资源化处理。当前，河湖库塘清淤工作任务重、要求高，面临诸多困难。

1.部门协作不力

河道疏浚一般由水利部门负责实施，涉及航道疏浚的由交通部门落实。水利部门在多年清淤工作中已经形成较为完善的技术及管理模式，但面对日益增长的清淤量及严格的环保要求，在淤泥清理、堆放、处置等各环节均面临难题，而各部门因职能差异难以形成清淤合力，导致常规清淤无法满足高标准治水的要求。

2.清淤资金短缺

淤泥从清理到无害化处置需大量的资金保障。以浙江省为例，2016年和2017年全省清淤投资分别为44亿元和43亿元，清淤资金主要以政府财政资金投入为主。当前形势下，多地政府财政收入趋紧，资金短缺影响清淤工作全面推进、淤泥科学处置和清淤长效机制的建立，资金不到位导致工程无法及时决算，项目不能及时验收，淤泥“减量化、无害化、资源化”的难度加大，致使清淤工作的后劲不足。

3.淤泥处置难题

一是淤泥处置场地不足。受城市化推进以及耕地红线等诸多因素影响，淤泥堆放用地不足，一些地方需要租用场地集中堆放，存在二次污染和次生灾害隐患。

二是处置费用偏高。清淤工程点多、分散、量大，运输、堆放成本高，规模化处置难度大，如宁波鄞州区某清淤工程的淤泥以176元/m3的“路费”运到80 km外的舟山外海，成本昂贵；某水利科技公司探索以煅烧模式进行淤泥无害化处置，虽效果良好，但规模化处置成本为90元/m3（不包括淤泥清理和运输费用）。

三是淤泥处置缺乏权威指导性意见。淤泥成分复杂，污染程度差异较大，传统工业园区的淤泥重金属污染较为严重，以传统方式处置存在极大的二次污染隐患。

二、政府主导模式下清淤难题的破解

1.做好顶层设计，压实各级责任

鉴于清淤工作具有系统性，由政府主导进行部署。2016年年初，浙江省委省政府在全省经济会议上明确了 “决不把污泥浊水带入全面小康”的决心，全面开启大规模清淤工作。浙江省治水办和省水利厅联合发文，提出“十三五”期间全面清除河湖污泥，恢复水域功能，实现淤疏动态平衡，在全面摸清省内淤泥状况的基础上下达了2016年度清淤10 100万m3的计划任务。地方各级各部门迅速响应，成立清淤工作领导小组，因地制宜下达清淤任务，制定责任清单，倒排工期，压实责任。

为确保淤泥规范处置，省政府办公厅印发《关于全面开展河湖库塘清淤推进资源化利用工作的通知》，要求各地各有关部门要科学有序清淤、妥善处置淤泥，对淤泥“无害化、减量化、资源化”方面涉及的政策扶持、监督考核作出明确部署，有力提升了各部门及各级政府对清淤工作的认识水平及重视程度。

2.纳入政府考核，形成工作合力

充分发挥考核指挥棒的作用，将清淤工作纳入“五水共治”重点工作和考核内容，由省治水办协同相关单位制定清淤考核标准和考核办法，强化地方政府对清淤工作的落实。清淤考核由省治水办牵头，省水利厅、省环保厅等相关部门根据要求做好职责范围内的考核工作。2016年和2017年，清淤工作在“五水共治”1 000分考核总分中分别占100分、60分，在2017年作为剿劣重点工程进行考核。清淤工作由原来水利部门单打独斗的局面转变为政府牵头、部门齐发力的工作格局。

3.强化科技支撑，规范处置淤泥

从经济及环保角度进一步探索研发清淤及淤泥处置的新技术、新设备、新工艺。省治水办在系统收集全省清淤适用技术的基础上，举办全省清淤工作推进会，为清淤先进技术提供展示平台，促进交流。省环保厅、省环科院共同编制的《浙江省河道淤泥处理处置技术及典型案例汇编》，从河道清淤技术、淤泥脱水干化技术和淤泥资源化利用技术三方面，总结了相关技术的基本原理、优缺点、经济技术指标，为不同类型的淤泥处置提供了指导意见。

在此背景下，传统的清淤方式实现了突破。如湖州德清县引入大数据精准测淤，以物探结合声呐技术测量淤泥动态，同时用地质建模软件绘制“水下地形图”，实现河道地质断面查看、河道回淤的动态监测、河道生态监测、河道水位监测、淤泥土方量计算、清淤管理等功能。绍兴市联合某水利科技公司探索淤泥无氧裂解技术，通过煅烧等方式处理淤泥污染成分，处理后的淤泥可用于蔬菜种植，并通过了省林科院的成分合格检测，实现了淤泥无害化资源化利用。

4.加强政策保障，促进长效清淤

全省各级各部门为清淤工作提供有力政策保障，清淤长效机制逐步建立。省财政发挥省级资金的引导作用，在现有部门专项中统筹安排清淤资金，省级财政按不同清淤类型，实行“以奖代补”。各市、县（市、区）相应出台清淤资金补助办法，将清淤资金纳入财政预算，制定鼓励多元化投资的政策，建立多元化的清淤融资渠道，推广政府与社会资本合作模式，鼓励引导社会资本参与清淤，妥善解决资金问题。

省科技厅加大对科研机构、高等院校在清淤技术攻关方面的引导和支持，将淤泥综合利用重大技术的研发和推广纳入省科学技术发展规划，对清淤先进适用技术优先纳入省级年度推广目录；省财政厅、省地税局对相关企业在清淤先进设备的采购、更新及淤泥处置中所涉及的税收进行专项补贴或优惠，出台淤泥资源化利用项目落地建设的差别化政策和补助政策，提高企业积极性。

经信、水利、环保及城建部门出台《新墙材行业开展淤泥资源化利用的指导意见》，为淤泥规范处置利用提供了参考指南。各地将新墙材行业开展淤泥资源化利用作为当地生态环境建设的一项重要工作内容，淤泥资源化利用新墙材产品优先评选绿色建材产品，优先纳入政府采购目录，建筑施工企业在项目招标投标中优先选用淤泥资源化利用新墙材产品的，可给予评标加分。新墙材企业利用淤泥生产新型墙体材料不仅可以大量减少淤泥堆放占用土地资源，还可以节约黏土资源，按全省现有烧结新墙材生产能力预计，年可消纳固化淤泥约500万t。

三、科学长效清淤的地方实践

1.出台方案，统筹部署

全省各地按照“五水共治”总体安排，深入开展水环境治理，大力实施河湖库塘清淤工作。

温州市人民政府印发了 《温州市河湖库塘清污（淤）工作实施方案》，计划用5年时间清淤河道2 338 km、山塘水库316座，清淤方量3 000万m3，有效消除水体内污染，污（淤）泥资源化利用率达到95%，进一步完善轮疏工作机制。文件明确各地政府及市级功能区管委会对本行政区的清淤工作负总责，由治水办牵头协调，各地制定清淤工作方案，合理制定实施步骤，强化保障措施。同时对市治水办（河长办）、市发改委、市经信委、市财政（地税局）、市国土资源局、市水利局、市环保局等11个市级部门明确了清淤任务工作职责，结合工作职能切实解决清淤项目审批、申报、绩效评估，淤泥资源利用推广应用，资金管理，规划许可办理，计划制定，监察审计，污染监督管理及检测，清淤工作考核等核心问题。

宁波余姚市人民政府印发了《关于全面开展河湖库塘清污（淤）工作的通知》，制定五年清淤计划，明确清污（淤）对象，以“治污为先、分类推进、科学处置、建章立制”为基本原则，制定调查摸排、计划制定、分类推进、计量考核、长效轮疏的实施措施。同时，文件明确市本级河道清淤工程费用和政策处理费用由市水资源投资开发有限公司承担，堆放场地由属地乡镇街道配合解决，市补助4元/m3包干使用；镇、村级河道清淤工程费由市财政补助12元/m3，政策处理费由乡镇街道负责。

2.问题导向，摸清家底

业务部门对本区域内近年河湖淤积测量资料进行汇总统计，通过数据化和科学化检测分析手段，全面摸清“淤”情，精准实施有效清淤。

绍兴市在全面摸排基础上，建成清淤资料数据库，按照河道淤积深度分为淤积60 cm以上、30～60 cm、30 cm以下3个类别，以不同颜色和图层分别标绘在全市的水系图上。对原先没有测量资料的河湖，委托第三方测量机构对典型断面进行抽样补测，推算淤积方量。委托专业检测机构对全市河道底泥进行了抽样检测，选取位于工业企业周边的大江大河及农村河道等64处典型河道，进行底泥采样，按照《土壤环境质量标准》，对河道底泥的pH值、镉、汞、砷、铅、总磷、全氮等14项指标进行检测。

湖州德清县建立地下管网数字化管理平台，利用“CCTV管道爬行机器人”对市政地下管网内淤泥高程、管径、管道等情况进行全面摸底，作出等级定性，对采集到的数据储存分析，绘制成地下电子管网图。依托电子管网图委托管网清淤公司对 “盲管”“病管”及时进行清淤疏通，有效解决管道“接而不通、通而无水”的现象。绍兴诸暨市为解决前期清淤的淤泥方量只能通过肉眼或清点运输车辆进行估算、准确率不高、易造成人力物力资源浪费的问题，邀请相关部门对两条镇级重点河道淤泥进行测绘和检测分析，建立电子档案，利用高频和低频探测仪采集声波，测算淤泥厚度，根据采集点汇总数据，建立3D模型图，计算出淤泥方量，测绘数据与实际清淤厚度误差不到3 cm。

3.创新模式，科学用淤

各地立足资源化利用，引进实施新技术新方法破解淤泥处置难题，积极探索无毒淤泥消纳方式，将淤泥变废为宝。

衢州市将池塘清淤与“三改一拆”相结合，采用“上下移位法”，将拆违产生的建筑垃圾下埋至废弃沟塘，清出的淤泥则上移覆盖填埋建筑垃圾，全面拆除河道、池塘周边乱搭乱建，还原池塘和河流原貌。由于部分污水处理厂、生态氧化塘及园区排渠污泥污染程度较高，引进北京某环保公司先进技术，建成水泥回转窑协同处置污泥生产线，在烧制水泥过程中掺入一定比例的污泥进行高温处理，分解有机物污染物，清除病原菌、寄生虫卵，重金属等物质转化为水泥成分被固定，解决了污泥的二次污染问题，实现污泥处置循环利用。

湖州德清县结合矿地综合开发利用、农村土地综合整治项目及鱼塘和荒地平整复垦，将污泥处理后进行择地“填埋”复耕，做到“以废治废”；通过土袋围堰施工、吹泥入围堰等方式将淤泥用于圩堤等建设，有效解决了目前利用泥浆筑堤存在的砂石需求量大、造价高、周期长的问题，加快了施工进度，缩短了筑堤工期；对经监测未污染的农村河道，采取传统竹制捻泥工具和泥泵相结合的方式，将淤泥调用到蔬菜、瓜果大棚肥田。温州乐清市淤泥处理严格按照“防止二次污染，制成建筑材料”的要求，邀请中科院武汉岩土力学研究所中宜生态研究院作淤泥改性固化试处理，处理后的淤泥含水量少于40%、承载力达20 t/m2，并通过试烧制，处理后可作为建材原料制砖、制陶粒等，试验获得成功。

4.建管并举，注重长效

各地因地制宜，在资金落实、项目推进、过程监管、绩效考核等方面不断创新。

衢州市通过项目整合、多元筹措、投工投劳等形式，有效解决清淤资金问题。加大线上对接，整合农村生活污水和垃圾分类等项目资金，将部分沟渠、村中塘清淤纳入财政补助政策，如常山县球川镇龙绕村结合低丘缓坡培肥政策，推动经营主体参与村中塘清淤，清淤近4 000 m3，既解决了新开发土地较贫瘠的问题，又通过补助政策，实现“零成本”清淤。拓宽清污（淤）资金多元化筹措渠道，探索采用PPP运作、以奖代补、贷款贴息等资金运作方式，出台市级以奖代补政策，开展全民筹资、乡贤捐资、企业部门挂联助资等活动，多元化筹措资金投入“清塘美河”行动。协调村两委干部带队参与池塘清淤整治，扭转了以往“政府干，群众看”的局面，形成良好的社会氛围。

温州乐清市动员村治河领导小组和监督小组加强清淤项目现场管理，负责填写 “河道清淤工程监管日志”，每日记录工程进度、清淤范围、河床干净程度、弃土处置情况、工程安全情况、存在问题及建议等内容，村级监管日志作为项目验收的必备资料。成立市、镇（街道）和村三级监委会，监委会由“两代表一委员”、纪检、审计、财政、水利等职能部门和协会代表、新闻媒体记者共同组成，负责审核工作方案、清淤方量，全方位监管清淤进度、质量及资金使用绩效，监委会实行“一周一督查、一周一汇报”制，确保监督全覆盖。绍兴柯桥区加强对清淤固化项目的备案管理，每月组织人员对固化泥饼运输车辆、称重磅单进行随机抽查，对固化泥饼容重进行监测，比对计量的准确性。同时，投资约17万元，装设9台流量计，对泥浆进池数据进行统计，完善计量核对，提高泥浆计量的可靠性与准确度。

全省多地明确将清淤工作纳入各乡镇、部门“五水共治”工作、秀美乡村建设年度考核内容，对清淤工作不力的单位实行一票否决、通报批评，考核结果与干部实绩考评挂钩，与相关补助资金挂钩，形成严格的考核奖惩激励机制。实施清淤动态管理和销号制度，做到“纵向到底、横向到边、应清尽清、不留盲区、不留死角”。

四、结 语

浙江的治水工作进入攻坚期，各项政策举措的创新性要求不断提高，纵观清淤工作大力铺开的三年，全省逐步形成了具有典型特色的清淤工作模式及长效机制，各级各部门推陈出新、群策群力，实现政策配套有保障、清淤技术有亮点、淤泥处置有突破，清淤工作带来的生态效益、社会效益、经济效益正逐步显现。 ■