“后石羊河流域治理时代”水资源管理策略

张彦洪 ，李生潜 ，王 磊 ，雷 莉 ，黄 珍

（1.甘肃农业大学水利水电工程系，730070，兰州；2.甘肃省石羊河流域水资源局，733000，武威）

石羊河流域是甘肃省三大内陆河流域之一，流域面积4.16万km2，区内人口集中，以灌溉农业为主，水资源供需矛盾突出。20世纪50年代以来，由于水资源不合理开发利用，下游民勤地区出现河流断流、土地沙化、沙漠快速推进等严重生态事件。2001年甘肃省成立石羊河流域管理局，对流域水资源进行统一管理，并于2007年颁布 《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》和《武威市水权改革实施方案》，报批《石羊河流域重点治理规划》，全面实施石羊河流域生态修复工作。自2010年开始，红崖山水库连续下泄生态用水。

2011年，甘肃省颁布《甘肃省实行最严格的水资源管理制度办法》。同年，经有关部门批准，甘肃省对《石羊河流域重点治理规划》进行调整，将原来确定的目标完成时间从2020年提前到2015年。2016年，蔡旗断面下泄水量达到2.99亿m3，民勤盆地地下水开采量减少到0.86亿m3，石羊河中游地表水和地下水开采量分别下降到 8.22亿 m3和 4.18亿 m3；作为民勤绿洲生态修复标志的青土湖区地下水水位埋深上升至3.14 m，局部区域小于1 m，形成了约25.16 km2的水面和106 km2的旱区湿地，提前实现流域阶段性治理目标。

石羊河流域综合治理（2001—2015年）已经结束，治理规划所确定的水量分配指标已经完成，生态恶化趋势得到有效遏制。但现有成果是在政府主导下通过短期节水补水强制管理达到的。生态系统有其内在规律，生态修复不可能通过短期措施一蹴而就。石羊河流域生态功能全面修复直至流域生态系统稳定运行还有很长的路要走。因此，目前有必要梳理总结治理思路和措施，以便研究制定“后石羊河流域治理”规划，在巩固现有成果基础上逐步实现流域生态持续改善和水资源可持续利用。

一、石羊河流域综合治理的重要成果

石羊河流域综合治理采取政府主导与市场调节相结合的方式，以农业节水和生态补水为重点，对流域水资源统一配置，形成生态优先、流域一体、上下联动、协调发展的综合治理模式，在流域水资源管理及节水型社会建设方面取得诸多重要成果。

1.建立流域水资源管理机构

2001年甘肃省成立石羊河流域管理局，对石羊河流域水资源进行统一管理，落实节水供水工程建设、水量分配调度、节水控水、生态修复及水政执法等工作。建立流域统一管理机构是流域综合治理的基础，有利于打破行政区划约束，从流域整体协调发展角度开展水资源的开发、利用和保护工作，实现上下联动、多方协调、均衡发展；有利于均衡地区用水利益，节约公共资源，落实流域生态保护措施，保证生态用水要求。

2.制定流域综合治理规划

流域规划是流域治理的纲领性文件，规定了治理的约束性指标和具体任务。2006年，石羊河流域管理局实施《石羊河流域水资源分配方案及2005—2006年度水量调度实施计划》，第一次向民勤生态调水。2007年，颁布《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》《武威市水权改革实施方案》《石羊河流域重点治理规划》等文件，对2010—2015年治理目标、措施等做了具体安排。按照《石羊河流域重点治理规划》，2010年的治理目标是：蔡旗断面下泄水量增加到2.5亿m3以上，民勤盆地地下水开采量减少到0.89亿m3；中游地表水供水量减少到8.82亿m3，地下水开采量减少到4.18亿m3，实现地下水采补平衡，地下水水位停止下降。2015年蔡旗断面下泄水量达到2.9亿m3以上，民勤盆地地下水开采量减少到0.86亿m3；中游地表水供水量减少到8.22亿m3，地下水开采量稳定到4.18亿m3，青土湖区出现地下水水位3 m以内的浅埋区，形成约100 km2的旱区湿地。

3.制定水资源管理法规和技术规程，依法治水

针对石羊河流域实际，先后颁布了《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》（2007 年）、《石羊河流域水资源分配方案》（2014 年）、《甘肃省石羊河流域地下水资源管理办法》（2014年）等文件，规范了取水、用水、排水及水管理执法活动。

4.水量分配优先保证生态用水，大幅度压减农业用水，以水定地调结构

实行用水总量和强度 “双控”制度，严格取水许可和计量管理，严控地下水开采。通过优化用水结构，带动产业结构调整，实现农民增收和区域经济社会协调发展。据统计，2015年武威市用水总量由2007年的21.37亿m3减少到15.81亿m3，减幅达26.02%，亩均灌溉用水量从原来的500 m3降到约 200 m3，减少约 60%；通过发展高效节水农牧业，调整农业结构，武威市已成为甘肃省重要的蔬菜和肉类生产供应基地。全市农民人均纯收入由2007年的3 302元增加到2015年的8774元，增长了1.65倍。

5.形成了具有地区特色的水权管理模式

实施水权水价改革，发挥市场作用，引导社会各方节约用水。同时，通过水权交易，促进水权合理有序流动，满足不同用户的用水需求，实现水资源优化配置。自2007年以来，石羊河流域已经建成了覆盖区（县）、乡（镇）、村（协会）、组（社）的水权管理模式。流域管理机构根据水资源配置方案，将水权水量逐级分解到各灌区、乡镇、村和用水户，组建用水户协会，参与水权管理。用水户持水权证购买水量，水管单位对水权指标及用户购水、取水、用水全过程进行监督。

6.建设水资源配置工程，流域内节水，流域外调水

石羊河流域属于资源性缺水地区，为了弥补下游水资源不足问题，2012年建成景电二期向民勤调水工程，从黄河调水。截至2017年6月，已累计向民勤输水11.4亿m3，对保障下游湖区工农业生产和生态修复起到重要作用。

二、“后石羊河流域治理时代”水资源管理的任务和工作思路

从2001年民勤生态问题受到关注，到国家有关部门批准《甘肃省石羊河流域重点治理规划》和《甘肃省石羊河流域重点治理调整实施方案》，再到2016年项目建成通过省级竣工验收，石羊河流域综合治理可分为两个阶段。第一阶段为2001—2010年，是工作启动及应急抢救阶段；第二阶段为2011—2015年，是加快治理及生态修复阶段。这两个阶段的主要任务是遏制流域生态恶化趋势，抢救民勤生态屏障。

目前，重点治理规划的水量分配约束性指标已经完成，水资源管理制度框架已初步建立，农业节水与水权改革全面实施，生态配水工程建成运行，下游沙漠湿地有所恢复。相对治理前，流域经济社会环境、水资源供需情势和水管理要求等都发生了一定变化。在今后相当长时间内，如何继续做好流域水资源管理工作，实现流域生态持续恢复、经济社会均衡发展，是有关部门需要深入思考的重大问题。这就是“后石羊河流域治理时代”的水资源管理课题。

1.新时代流域水资源管理任务

自2017年开始，项目进入“后石羊河流域治理时代”。该阶段主要任务是巩固前期治理成果，总结成功经验，由点及面扩大治理成效，逐步实现流域生态全面恢复，经济社会全面发展，人与自然和谐共处和水资源可持续利用。

2.新时代水资源管理的工作思路

①将流域生态恢复和水资源可持续利用作为一项长期任务。按照生态优先原则，制定流域水资源可持续利用中长期规划。根据生态需水要求，重新核算经济发展可用水量，并按此编制流域经济社会发展中长期规划，调整产业结构，转变发展方式。

②调整工作重心，强化流域水资源全面管理。要从快速遏制生态恶化向持续恢复流域生态转变；从注重中下游农业节水和地下水恢复，向全流域水资源开发利用和保护转变，对上、中、下游生产生活取水、用水、排水各环节实施全过程管理，建设节水型社会；要继续做好水资源的监督管理，同时研究推广高效节水新技术。

③流域一体，上下协调，重点突出。流域生态修复治理工作，既要落实统一管理，又要根据不同地区的环境特点，有所侧重。总的来说，上游祁连山区要严格限制人类活动，保护好生态环境，涵养水源；中游优化用水结构，严格用水总量控制和水污染防治，鼓励节约高效用水；下游严格限制地下水开采，合理使用地表水。

④完善城乡水务一体化管理制度。石羊河流域是传统农业耕作区，农村人口和农业用水比例较大，农业节水与农村发展是影响流域生态修复成败的关键因素。因此，在现有流域管理与区域管理分工协作的基础上，要进一步完善城乡水务一体化管理制度体系，合理统筹城乡不同利益主体的用水需求，保障流域经济社会全面协调发展。尤其要重视压田减水对农村经济社会的综合影响，充分考虑农村和农业在流域治理中所付出的代价。通过制度、管理和技术创新，压减农业用水，引导农业种植结构调整和农村生产生活方式转变，进而推动农村社会整体发展。

⑤完善水市场运行管理，丰富水权交易方式。水权交易是利用市场手段实现水资源优化配置的重要方式，是政府管理的重要补充。建立规范有序的水权交易市场，有利于在流域统一管理下，实现水权合理流动，满足社会个性化用水需求。要在农业水权交易基础上，探索农业水权向工业和服务业转移的交易模式，通过水权向不同行业用户流动，强化全社会的节水意识，带动包括水资源在内的社会资源的高效配置。

⑥生态修复与资源开发并进，制定沙漠湿地经济发展规划。随着民勤生态调水持续进行，青土湖水面逐年扩大，湖区生态环境将逐步改善，生物多样性会继续增加，沙漠湿地经济价值凸显。因此，应及早制定沙漠经济发展规划，在修复保护中发展生态旅游产业，逐步实现生态与经济良性循环。

三、结 语

目前，以拯救民勤绿洲、遏制生态恶化为主要任务的石羊河流域综合治理已基本完成，而一个功能健康、结构稳定，与经济社会可持续发展相适应的流域生态系统尚未建成。石羊河流域治理取得明显成效的关键是实行了政府主导的流域水资源统一管理。因此，在“后石羊河流域治理时代”水资源可持续利用管理中，要继续推行流域水资源统一管理，坚持节水高效和生态优先原则，并根据当前水资源的新特点，调整工作思路和管控重点，完善水市场和取用水管理制度，逐步实现水资源高效利用与流域经济生态协调发展。 ■