广东省黑臭水体治理实践中的几点思考

张 静 ，许晓春

（1.清华珠三角研究院，510535，广州；2.广东岭秀科技有限公司，510535，广州）

伴随过去几十年经济的高速发展，广东省水体黑臭问题越来越严重，破坏了自然生态和人居环境，与广东省坚持生态发展的理念格格不入。广东省黑臭水体治理范围不仅涉及珠三角发达地区，还有省内一些经济欠发达地区；治理对象既有多条跨界河流，又有星罗棋布、河网相连的河涌。黑臭水体影响范围包含了城市中心、城中村、城郊等地，点多面广，治理任务艰巨。扎实推进黑臭水体治理，能够恢复良好的水生态环境，产生显著的社会和生态效益，为全国其他省市提供借鉴。同时，广东省有很多在黑臭水体治理方面颇有建树的研究机构和企事业单位，巨大的市场可以带动黑臭水体治理基础理论和前沿技术的研究，催生更具效率、科技含量更高的治理方案和技术手段。

一、广东省黑臭水体治理概况

自20世纪90年代，广东省就已经开始水环境治理的探索。1997年广东省实施“碧水工程计划”，整治了污染较为严重的江河、湖泊、水库，推动影响重大的区域性水环境综合整治，加快地级市生活污水处理厂建设和重点工业污染治理等。该项计划取得了一系列成效，对污染严重的珠江部分河段、练江等江河湖库进行了整治，地级市区新建了多个生活污水处理厂，编制了《广东省地表水环境功能区划（试行方案）》等多项水质保护规划和法规，完成了包括东江水质自动监测系统在内的多项科学研究。

进入21世纪后，除继续实施“碧水工程计划”外，2003年广东省又发布了《广东省珠江水环境综合整治方案》，整治目标是“一年初见成效，三年不黑不臭，八年江水变清”。广州、佛山、中山等市先后发布各市《珠江水环境综合整治方案》，整治效果从河流控制断面水质达标率来看，大江大河水质有所提升，而且改善了流经城市河流的水体水质；珠江流域新建100多座污水处理厂，提高了城市污水处理率；对电镀、化工等高污染企业实行统一规划管理，强化了工业污染治理。

2013年年初，广东省发布了《南粤水更清行动计划（2013—2020年）》，总体目标是通过流域综合整治和生态建设，使地表水水质达到要求、饮用水水源水质达标、水生态系统逐步修复、重现江河湖库秀美的自然风貌。根据2014年官方公布的评估结果：各地跨市河流交接断面水质达标率、省控断面水质达标率都在90%以上，但重点整治河段水质达标率较低，多条整治河段水质改善效果仍不理想，阶段性治理有成效但面临问题仍然很多。

2015年12月，广东省响应国务院 《水污染防治行动计划》，印发了《广东省水污染防治行动计划实施方案的通知》。2018年6月，制定了《打好污染防治攻坚战三年行动计划（2018—2020年）》， 在治理黑臭水体方面要求：到2018年年底前，广州、深圳市建成区黑臭水体消除比例达到90%以上，建立健全长效机制，确保整治效果长期保持；到2020年，全省地级以上城市建成区黑臭水体消除比例达到90%以上，建立完善的入河排污口管理系统，各地级市也出台相应行动计划。在政策引导和支持下，近两年广东省黑臭水体治理项目纷纷展开实施，2017年黑臭水体治理相关招标投标项目数量明显多于前两年。

二、黑臭水体治理实践

1.广州乌涌

广州市地处珠江口，河流汇聚，城市水污染严重，黑臭水体多达200多处。乌涌位于广州市黄埔区，从水口水库至珠江全长约24.13 km，流域总面积约14.7 km2。乌涌流经黄埔区中心地带和广州本田汽车制造厂等多个企业。以前周边城镇生活污水、工业废水以及生活垃圾都直接进入河涌，输入污染量早已超过水环境承载力，导致乌涌污染严重，乌涌也因此被列入全国城市黑臭水体整治监管平台，是住建部和环保部挂牌重点督办的河涌之一。

广州市有针对性地制定了乌涌整治方案，治理工作很快全面推进：

①截污清源。对水体黑臭的污染源进行了全面排查，对生活污水、工业污染源等进行截污，对涌边排放污染严重的企业进行整改和关停。

②雨污分流。对雨污合流的区域采用进村入户的截污方式，将居民区污水管接进污水管网，污水管网不足的地方进行管网新建，同时增加雨水调蓄设施，控制初期雨水污染。

③岸坡修复。对沿岸河道进行生态修复，构建水岸生态一体格局。

④建立机制。广州市建立三级河长体系，黄埔区街镇组建了由2～6人组成的巡查队伍；成立工作对接协调小组，整合水政执法、环保督查、市政排查等部门力量，联合开展乌涌黑臭水体专项排查和整治行动。

乌涌经过整治后，于2018年6月顺利通过考核验收，基本实现了不黑不臭，河道水生态初步恢复。

2.深圳茅洲河

茅洲河流经深圳和东莞两市后汇入伶仃洋，干流全长41.61 km，流域面积398.13 km2。20世纪90年代，随着茅洲河沿岸人口和企业聚集，污水直排河道，导致水质不断下降，河道生态环境持续恶化。

2012年深圳市对茅洲河中上游段进行整治，2013年3月广东省启动《南粤水更清行动计划（2013—2020年）》水环境治理行动，茅洲河流域水环境综合整治成为10个省级挂牌督办工程之一，治理目标是使河道水质达到景观用水标准，但直到2016年，茅洲河水污染问题仍未得到有效解决。

主要原因：

①污染源难以根除。茅洲河两岸有上千家企业，在宝安和松岗地区分布着很多以电镀为代表的电子配套产业，流域内重点污染企业高达613个，超过深圳全市的30%，企业偷排污水屡禁不止，违章养殖等农业污染一直存在；茅洲河黑臭底泥预估有400多万m3，内源污染源短时间内难以消除。

②污水处理及配套设施严重不足。上千公里的污水管线未按规划建设，沿河绝大部分生活污水直接入河，污水处理厂处理能力远达不到现状要求。

③征地拆迁难度大。拆迁涉及业主的经济利益，征地拆迁补偿标准和周边区域相比较低，加上居民安土重迁，导致拆迁进度缓慢。

④茅洲河部分河段是东莞和深圳的界河，两市需明确整治任务的职责分工，加强合作，实现同步治污。

2016年广东省统筹茅洲河全流域治水，编制全流域系统整治方案，深圳、东莞两市展开紧密合作，以“EPC+施工总承包”模式开始治理茅洲河，中电建、中交建、葛洲坝等单位参与，主要包括河道整治、雨污管网、治污设施、正本清源、防洪排涝、生态及补水项目等六大类工程，地方政府通过扩建污水处理厂、新建淤泥处理厂、开展“春雷行动”和“利剑一号”等专项执法行动积极配合和大力支持茅洲河治理。

经过两年多的整治，茅洲河水环境已经有较大改善。截至2018年12月，茅洲河综合污染指数同比下降近六成，水质明显好转。

在广东省黑臭水体治理实践中，既有像广州乌涌和深圳茅洲河治理这样成效显著的例子，也有久治但效果不明显的案例。乌涌和茅洲河治理实践是广东省绝大部分城市河涌和跨界河流黑臭水体治理的缩影，它们面临的困难和问题也都大同小异，虽有阶段性成效，但后续还有很多持续性工作要做，比如沿河企业的排污监管、产业结构升级、污水管网维护、居民环保意识的增强等。

三、相关思考与建议

1.政府亟须转变观念

广东省水污染治理工作开展得早、有成效，但也未达到预期目标，很大程度上在于部分地方政府重视程度不够。比如粤东和粤西北地区1 013个乡镇目前仅有203个建成污水处理设施，一些建成污水处理厂因为管网和管理问题难以正常运行；比如粤西某市纳污管网未完全建成时瞒报完成，造成每天5万多t污水直排；比如粤北某市为完成某黑臭水体整治任务，竟采取临时调水稀释的做法谎报整治成效等。

习近平总书记提出“推动中国经济发展走上高质量、可持续的新路子”，只有营造良好的生态环境，才能促进经济和社会可持续发展。转入新常态发展后，各级政府部门应该抛弃过去唯GDP论英雄的观念，树立“既要金山银山也要绿水青山、绿水青山就是金山银山”的理念，重视老百姓身边的水环境污染问题，落实黑臭水体治理工作。

2.以河长制为抓手推动治理工作

水环境问题往往涉及河流上下游、左右岸和不同行政区域，河湖管理与保护涉及多个职能部门，存在着职责交叉、责任不明、监管不到位、利益及考核目标不一致等问题；水行政执法多以行政处罚为主，震慑力不强。没有权威的牵头部门难以推动工作持续、深入开展，也难以建立有效的联系沟通机制。

河长制变“多龙治水”为“一龙管水”，变多头问责为集中问责，可以最大程度协调涉水部门协同治理，群策群力、共享信息、有效衔接，统一规划、统一建设、统一监管、联合执法，为黑臭水体治理提供强有力的制度和管理保障。

河长制巡查制度是保障黑臭水体治理效果的重要举措。结合黑臭水体治理，完善省市区县镇村等各级河长工作方案，落实各级河长责任，以河长制为抓手推进黑臭水体治理，让河长制在监管、维护等方面发挥作用。同时鼓励全民参与河长制和黑臭水体治理，通过民间河长与志愿者巡河行动、护河志愿服务等，形成良好的社会反响和生态保护效果。

3.尊重自然治理规律

黑臭水体治理要求标本兼治，应在优先考虑治本的基础上治标。《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）、《黑臭水体整治工作指南》等对各地黑臭水体治理提出了严格要求，明确了治理目标达成时限，要求在人口较多、经济较好的地区先达到目标。“水十条”提出“地级及以上城市建成区应于2020年年底前完成黑臭水体治理目标，直辖市、省会城市、计划单列市建成区要于2017年年底前基本消除黑臭水体”，广东省相关政策则要求广州和深圳在2018年年底前完成90%的黑臭水体治理，其余地级市到2020年完成。

但恰恰是在人口众多、经济发展较好的地区，黑臭水体治理面对的问题更多。确定黑臭水体治理时限的出发点是督促地方政府尽快落实治理工作，而不是单纯作为一项政治考核依据，地方应与中央充分沟通，从水污染治理的大局出发，务实治理。面对时间紧、任务重的黑臭水体，可将河流水系系统性治理的任务合理划分为多片、多段，一方面验证治理方案的可行性和实施效果，为水系整体治理积累经验；另一方面，完成部分考核任务可为下一阶段治理赢得时间。黑臭水体划分应由主管部门对相关区域统一规划，不能简单按行政区划分，以免造成各自为政、上下游治理不衔接，导致最终整体治理效果不佳。对于必须按行政区界分开治理的（例如广佛跨界、莞深跨界或地市内部的不同治理区的跨界），宜建设断面水质水量自动监测系统，做到职责分明。

4.生态岸坡修复

广东有些黑臭水体治理先行区，河涌水体黑臭问题基本解决，但忽视了岸坡生态修复，硬质边坡仍然存在，造成滨河景观效果较差。从整体和长远来看，河道和岸坡是不可分割的一个生态系统，构建稳定的滨河生态系统可以为水生生物和植物提供栖息地，同时还有助于水体净化和水质保持。岸坡修复还可以与海绵城市建设结合起来，利用岸坡的生态净化功能调蓄雨水径流、削减入河污染。

5.建设模式探索

当前，各地都在积极尝试黑臭水体治理项目新的建设模式，比如PPP、EPC、BOT等。各种模式在实际探索中也存在一些问题：

①项目“头重脚轻”。黑臭水体治理工程建设和后期运维管理是紧密结合的，部分企业中标之后，存在重建设、轻运营现象，大干快上完成工程项目前期建设，后期运维管理能力有限，无法满足长期的水系生态恢复过程维护需求。

②低价中标后续问题。一些地方政府考虑到财政资金压力，希望项目可以尽量少花钱完成，因此不少企业低价中标此类项目，但中标后以各种借口希望追加投资，导致项目推进缓慢或建设质量不能保障。

③不重视合作和监管。在黑臭水体治理项目中，需要业主和承建方通力合作，如拆迁、选址规划、管网建设等，若地方政府不积极配合，将会给项目建设带来极大阻力。项目完工转入运维后，向人民群众提供公共服务的可能是运维企业，但公共服务的责任主体始终是政府部门，政府需要转变管理方式和管理对象，严格监管运维企业的服务水平和质量。

其实无论何种建设模式，企业都需重视项目的长期性和建设维护与抗风险能力等因素，加强与政府合作，配合监管，使项目在建设和运行过程中都取得较好的社会和生态效益。

6.治理城中村水污染

在过去二十多年的快速城市化进程中，许多没有建设规划、市政基础设施落后的城中村慢慢融入城市，常住人口增加、工厂企业变多且偷排严重等因素导致污染负荷增多，但流经城中村的河涌环境承载力有限，城中村水环境污染问题逐渐凸显，河涌水体黑臭，环境愈发恶劣。

要治理好黑臭水体必须进行沿河城中村改造。在源头控制好污染，修建污水管网，将污水集中处理；提高补偿标准，多方配合协调，处理好拆迁问题；加强城中村级工业聚集区的规范化建设，推动产业结构升级。只有做好城中村管理工作，才能为黑臭水体治理奠定良好基础。

7.污泥无害化资源化处理

黑臭水体的底泥是水体臭味的主要来源，污泥里含有大量微生物、病原体和重金属等污染物。目前一些黑臭水体治理工程对河道清淤后不进行无害化处理或资源回收利用，而是直接将污泥填埋或露天堆放，导致污染并没有消除，又对土壤和地下水造成严重的二次污染。

黑臭水体治理中清理出来的污泥，可以考虑和污水处理厂的污泥一起处理。可借鉴发达国家经验，开发污泥的资源化、能源化处理和利用。随着污泥处理技术越来越成熟，我国近几年也出台了相关技术标准，通过政策扶持和引导，正在形成完整的产业结构，污泥处理市场前景广阔。

8.水质保持长效措施

水体黑臭现象在治理完成后的一段时间内可能会消除，但仍面临着反弹的风险。很多地方的水体整治存在周期性反复问题，如果治理措施不彻底，治理后的水体又会很快恢复黑臭状况。黑臭水体治理不仅要看工程完工后的效果，更要看水体水质持续性保持的效果，所以治理方案设计之初就应该全面地、长远地考虑水质保持措施。

水质保持还离不开维护和监管。涉及水体污染管理的政府部门较多，只有各部门形成合力，在监管和执法上保持高压，才能形成威慑力。城市黑臭水体治理不是“一次性”工程，碧水蓝天需要地方政府长期维护。

四、结 语

城市黑臭水体治理是改善老百姓身边“看得见、摸得着”的居住环境，消除城市黑臭水体，修复水生态，从根本上提升城市基础设施建设，达到水清、岸绿、景美的效果。黑臭水体治理还能够加强城市管理队伍建设，增强城市居民环保意识。打赢黑臭水体治理攻坚战，是广东省加强生态文明建设、促进社会和经济发展的一条绿色道路，其治理经验可以给全国其他地区提供借鉴。 ■