中国水价改革的理想与现实

沈大军

在阶梯式水价实施的选择上，管理者和学者之间的意见差距如此之大，给决策者带来了一定的困惑。难道在我国的水价改革中，先进的理论没有成长的土壤?

新闻背景：

据报道，前段时间，上海市的一些自来水公司门前，前来购水的市民排起了长队。原因是上海市将对居民生活用水价格进行上调。在过去的两个月里，上海、天津、沈阳、广州、南京等国内大中城市都举行了水价上调的听证会。有专家预计，上海的水价调整将拉开此轮水价上涨的序幕。

早在2008年，国家发改委价格司官员就透露，各地已将水价列入涨价目录，会在2008年择机推出。不过；随后而来的经济过热、CPI走高使得各地的水价上涨计划纷纷流产。今年以来，CPI持续低位运行，给资源产品价格改革提供了时机。

2004年，以北京为代表的城市水价调整之后，本以为各地的水价调整将步入正常的轨道，因为我们已经有了规范的水价调整的法律、法规和政策，也积累了水价调整的经验和手段，对水价的调整本该习以为常。但从4月份上海的水价调整方案公布以后，我频频接到记者朋友们打来的电话，这才明白，我国的水价调整远没有我想象得那么简单，水价调整仍然是一个敏感的社会问题，而不仅仅是一个简单的经济学问题。

我国的水价改革依然任重道远，水价的调整还经常在对立的政策和群体之间徘徊。如果我们不能建立完善的水价调整机制，下次水价调整还将成为社会的热点。

“小步快跑”变成了“大步向前”

我国法律规定，水价格体系由水资源费、水利工程供水价格、自来水供水价格、污水处理费和排污费构成，城市自来水供水价格由供水成本、费用、税金和利润构成。在以上的水价构成中，水资源费属于资源性价格；排污费属于环境性收费；水利工程供水价格、自来水供水价格、污水处理费属于服务性收费，一般根据成本和利润率制定，供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率8％一10％。清晰的法律规定并不意味着坚决的实施、执行和落实，在我国的历次主要的水价调整中，由于各种因素的影响，水价改革的设想与现实产生了差距。

法律规定了各种水价调整的条件和时机，如水服务的成本变化、水资源紧缺等等，但实际的水价调整时机总是受到各种外部因素的影响。以北京为代表的许多城市，大多制定了“小步快跑”或“分步调整”的水价策略来降低每次调整的影响，但实际中往往很难按照制定的策略实施。客观上，在通货膨胀率比较高的时期，由于各种原材料和投入成本的上升，供水、污水收集与处理的成本将增加，从而需要在水价水平上作相应的反映。

但实际是，通货膨胀率较高的时候，政府担心水价这类资源或基本生产资料价格的提高会对价格指数产生较大的影响，往往不调整水价；反而在通货膨胀率较低时调整水价。这也是上海此番水价调整的考虑因素之一。北京市由于奥运会的举办和同期物价指数的高涨，5年没有调整水价，于是由“小步快跑”变成了“大步向前”，每一次水价调整都要解决多年积累的问题，任务极其艰巨。

阶梯式水价的现实之窘

水价结构方面，法律鼓励实行比较科学的价格体系，如阶梯式水价能比较真实和科学地反映水资源的稀缺条件和水服务成本的变化，学术界也在大张旗鼓地推动采用阶梯式水价。

但复杂的价格体系需要先进的实施条件，阶梯式水价所体现的科学性和公平性，首先对计量和抄表提出了严格的要求。我国居民生活用水的阶梯式水价一般以户为单位、以月为时段设计，这就要求所有实施阶梯式水价的用户都按户计量，并在每月固定的时间抄表(这需要抄表员或系统实时抄表，不能由用水户报数，否则可能存在用水户调整和瞒报数据问题，而使阶梯式水价失去意义)，但我国现有计量设施(一般都安装在户内)和抄表人员远不能满足这个要求。

实现阶梯式水价需要投入大量的人力和物力对现有的计量系统和抄表服务进行改革，如安装自动化的计量仪表、增加抄表人员等等，还可能需要用水户配合在规定的时间抄表。市场经济是讲投入和产出的，如此之大的投入成本需要有人承担，更需要体现投入所节约的水量。但从目前各地实施的情况来看，节约的水量以及对应的投入仍然是一个疑问。制度实施的成本和效率是不容忽视的问题。

其次，阶梯式水价如何设计才比较合理涉及到阶梯的目标群体问题。我国城镇居民生活用水一般都为户内用水，几乎没有户外用水，不像发达国家居民还有花园绿地用水和洗车用水。因此，我国的户均用永量相对比较集中和平均，以三口之家为例，绝大部分的用水量在每月8～12吨之间。

但各地现阶段阶梯式水价的设计存在第一阶梯偏高和偏大的问题。以本次上海水价调整提出的阶梯式水价方案为例，第一级水量基数为每户每月15立方米及以下，第二级为每户每月15～25立方米，第三级为每户每月25立方米以上。实际上，第一阶梯可能覆盖上海80％以上的用水户。

人们因此对阶梯式水价的实施产生了疑问：我们是否需要为如此少量的用水户建立如此复杂的价格水平，并投入大量的人力和物力?但是，如果我们将第一阶梯的水量降低，如8立方米及以下，又可能产生民生问题，即是否违背了水是生活必需品的原则。

因此，在阶梯式水价实施的选择上，管理者和学者之间的意见差距如此之大，给决策者带来了一定的困惑。难道在我国的水价改革中，先进的理论没有成长的土壤?

为什么只上不下

更多的困惑还是来自水价水平的调整，现在的水价改革几乎无一例外地变成了涨价的代名词。有各种各样价格上升的理由，为什么没有一个价格下降的理由呢?这也是为什么水价调整屡屡成为社会热点的一个主要原因。

客观上，由于价格构成内容的增加(以前的水价只是自来水价格)，在一定时期内，水价的上升是不可避免的。但价格的上升并没有使用水户享受到更好的服务，水处理成本的上升也没有使水质得到显著改善，相反，我国水污染问题日益严重。

此外，由于水服务的垄断特性，公众对价格提高所增加的收入的去向也存在疑问：有没有利用公众资金去弥补一个自然垄断企业不合理的成本?对于公众对供水企业职工收入和福利的质疑，水服务企业的亏损几乎是永不改变的理由。

水价调整是一个利益重新分配的过程，是各种利益集团博弈的结果，更是一个理想和现实交替的结果。我们总是希望水价调整能够协调和满足各种利益的诉求，总是希望运用更先进、更科学的价格结构，但现实是，我们总要为平衡各方利益作出让步和妥协，因而每一次的改革都是不彻底的，这也为下一次的调整留下了隐患。