陕甘宁边区农村社会治理的实践与启示

摘 要： 基层治理的现代化是实现国家治理体系现代化的重要组成部分，中国共产党人打造了民主革命时期乡村社会治理的样板，政治清明、风清气正，有力地应对了物质匮乏和外部威胁的双重挑战，巩固了根据地政权。在陕甘宁边区，乡村治理的实践过程中积淀的党委领导、政府负责、社会协同、全民参与的共建共享的治理经验，对于指导新时代乡村社会治理、推进乡村振兴战略都有重要的借鉴意义。

关键词： 农村社会治理 陕甘宁边区 国家治理体系现代化

新时代研究农村社会治理问题，既是满足广大人民群众对美好生活的追求，也是中华民族伟大复兴的重要基础工程。党的十八届三中全会提出完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标。社会治理是一个由单一向多元，由简单向复杂推进，高效有序社会治理的系统工程。为更好满足人民群众对美好生活的追求，党的十九大提出了构建“打造共建共治共享的社會治理格局”的时代命题。陕甘宁边区的农村基层社会治理的区域性治理实践，为今天基层社会治理提供了可资借鉴的宝贵经验。

一、陕甘宁边区农村社会治理的历史背景

陕甘宁边区亦称陕甘宁革命根据地，是1935年10月中共中央和中央红军到达陕北后，在原西北革命根据地的基础上发展起来的。根据国共两党的合作议程，在1937年9月6日，我党将西北苏区改为陕甘宁边区，直到1950年1月因西北军政委员会成立后而撤销，前后历时13载。为应对民族危机和改善人民生活，陕甘宁边区存续期间，中国共产党人在广大农村开展了卓有成效的社会治理，成就斐然。“十无社会”的奇迹正是边区农村社会治理成果的最好例证。中国的半殖民地半封建社会的特殊国情最终决定了中国的革命必然是农村包围城市、武装夺取政权的农村中心道路。中国革命本质上是农民革命，农民是革命的主力军，因而广大农村的社会建设和社会治理的成效直接关系到整个革命事业的兴衰成败。边区的中心任务是军事抗战和政治救国，但是农村社会治理工作是中国共产党人必做的时代课题。半殖民地半封建中国的各种弊端在边区政府成立之前显得异常突出，给边区农村社会治理工作带来了严峻的挑战。

（一）经济落后，暴政横行

物质资料的贫瘠是中国共产党人在陕北生存和发展面临的头等民生问题。马克思认为人类社会的第一个历史活动就是“生产物质生活本身”。“当人们还不能使自己的吃喝住穿在质和量方面得到充分保证的时候，人们就根本不能获得解放。解放是一种历史活动”[1]。中共中央到达陕北之前，广大的陕甘宁区域的农民过着极端贫穷的生活，经济落后、政治黑暗、暴政横行、民不聊生。边区政府成立之前，农村的封建地主土地所有制依然占据统治地位，多数农民处于无地或少地的境地;剥削严重，部分地区的地租高达三分之二以上，严重阻碍了农村生产力的发展，加之各式各样（“十付七”“大加一”“银子租”“驴滚”“牛犊账”）的农村高利贷，农民往往挣扎于各种苛捐杂税、繁重地租和高利贷的暴政之中。各种反动势力错综复杂、盘根勾结、鱼龙混杂、横行霸道、鱼肉百姓，加之外国教堂和传教士的目无王法，广大人民群众过着毫无政治权利和尊严的生活，政治上一片黑暗，经济上极端落后，致使农民生活苦不堪言。

（二）乡村社会文化落后，迷信泛滥

贫困的哲学不能代替哲学的贫困。迷信泛滥、愚昧无知是文化落后的集中体现，也是经济落后政治黑暗的深层次原因。列宁指出“消除穷乡僻壤那种落后、愚昧、粗野、贫困、疾病丛生的状态。”[2]边区正规学校和社会教育组织极其匮乏，90%以上的普通民众都是文盲，教育组织的缺乏使得知识的传授途径被阻断;卫生事业脆弱，在广大的农村缺医少药成为一种普遍的现象;封建文艺盛行，广大农民封建迷信、心智未开。面对精神的贫瘠，党在边区大力营造的具备革命文化涵养特征的社会主流价值形态成为苏区社会治理的精神动力。毛泽东提出：“要用一切方法来提高工农的文化水平。”[3]苏区通过兴办学校、发展国民教育、建立农村学习组织、推行社会教育、发展农村健康文艺和农村卫生事业等手段有效提升了中央苏区工农的文化水平，为苏区农村社会治理提供了精神食粮。此外，中央苏区在农村实行民主政治，根据《中华苏维埃共和国宪法大纲》的相关规定，选举产生乡苏维埃政府组成人员。民主政治的开展和基层民主政权的巩固为革命文化注入了制度的活力，引领苏区的精神风尚。

（三）社会动荡，各种问题层出不穷

各种社会问题层出不穷，严重干扰到边区正常的生产和生活。黄赌毒尤其盛行，使得边区农村的治理异常棘手。民间陋习缠足之风根深蒂固;包办、买卖婚姻大量存在;流离失所、饥饿死亡和为匪为盗等现象不断发生。给农民看得见的利益是最大的民生。中央苏区苏维埃政府一直高度重视社会民生，一方面发展文化教育事业，开启民智，另一方面为困难群众提供基本的社会服务和保障。比如长冈乡建立了互济会，旨在开展诸如慰劳红军和救济难民等活动，更好的帮助困难群众度过各种危机。此外，苏区为了解决革命家属的困难，党在边区针对红军家属实行优待抚恤政策，同时还颁布了《中国工农红军优待条例决议》《优待红军家属的决定》等相关法令为优待和抚恤工作提供了法律依循。

总之，边区政府成立之前，整个边区农村政治上异常黑暗、经济上极端落后、文化上封建迷信、社会问题层出不穷;人民群众精神面貌贫瘠、物质匮乏、主流意识形态缺位。以上这些因素都给边区的社会治理带来了不同程度的阻力和挑战。历史是一脉相承的，陕甘宁边区成立之前，党在中央苏区农村进行了社会治理的有益尝试，从生产力到生产关系、从经济基础到上层建筑、从物质基础到意识形态等各个方面都取得了一定的成果。在此过程中我党积累的党委领导、干部领航、文化涵养、公平正义等社会治理的宝贵经验为边区农村社会治理的开展提供了有益借鉴。陕甘宁边区是在原中央苏区的基础上发展而来的，苏区农村社会治理的宝贵经验为边区农村社会治理的推进提供了良好的群众基础和社会氛围。土地政策的落实、基层民主政权的建立、文化教育事业的推进、民生制度的设计都为苏区革命根据地的巩固提供了坚实保障。

二、抓好关键领域的治理：陕甘宁边区农村社会治理的探索

毛泽东认为，抓住事物的主要矛盾就抓住了解决问题的牛鼻子，一切问题就引刃而解了。抗日战争时期，陕甘宁边区农村治理的系统工程承载着特殊的历史使命。早在1938年10月，我党召开的中共扩大的六届六中全会上，立足抗战救国的高度赋予陕甘宁边区如下的任务：“进行切实的抗战动员，民主政治的建设，文化教育工作的普及，增进国防与民生的经济建设，肃清土匪汉奸、发扬艰苦朴素的工作作风，在全国起模范带头作用。”[4]这也是边区农村社会治理的基本思路。13年间，陕甘宁边区缔造了农村治理的成功典范，基本形成了党委领导、政府负责、群众参与、社会协同的共建共享治理局面，把广大农村打造成经济上自给、政治上坚定、战斗力极强的革命基地，初步形成了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的农村新气象。

（一）组织建设

1加强基层党组织建设。發挥基层党组织的领头羊作用，是农村社会治理的重要组织保障，为此初步构筑了乡党支部、乡政府、村党小组和村民大会的基层治理组织。其中乡党支部和乡政府负责组织工作，实施则有村党小组和村民大会负责。乡党支部是农村社会治理的实际领导，定期召开会议，计划和讨论一切要务，是涉及农村一切生产和管理的决策中心和指挥系统。乡参议会休会期间，乡政府是政权最高机关，具体执行部门是边区的行政村和自然村。一般说来，农村的党小组（书记、组织委员、宣传委员），具体负责号召完成上级部署的各项工作。除党小组外，还设有村民大会，它是农村最高权力机关，讨论决定村中一切大事。

2抓住农村干部队伍建设。毛泽东指出：“指导一个伟大的革命运动的政党，如果没有革命理论，没有历史知识，没有对实际运动的深刻了解，要取得胜利是不可能的。”在陕甘宁边区，基层干部队伍关系到边区各项事业的兴衰成败。由于出身使然，边区的大多数农村干部乡土观念和小农意识浓厚，无法胜任新形势下的治理工作，提升这批干部的管理能力迫在眉睫。于是，边区举办了识字组、夜校、半日校、冬学等各类形式的教育培训班，用马克思主义的认识工具来武装农村干部的头脑，引导他们学习各种革命和生产理论，进而指导农村的各项工作。党中央还派驻各种工作团组到农村指导工作配备相关的廉洁制度和规范，努力锻造本领过硬和廉洁高效的基层干部队伍。

3探索基层民主自治制度。村民自治制度的设计是农村社会治理的重要创新，旨在完善乡村自治机制，发挥农民主体作用，建立村民会议或村民代表会议制度，逐步引导村民进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。“三三制”民主政权的设计和实施为基层村民自治提供了有效的样板。后来，“三三制”演化为“议行合一”和“一揽子会”等制度成为边区农村参政议政的重要制度创新的具体形式。所谓“议行合一”，就是立法功能和行政功能的相统一。随着形势的发展，1943年，边区乡村产生了由乡议员、乡干部、乡委员、村主任或村长，以及共产党支部书记、委员构成的“一揽子会”的议决行会议形式，这种制度设计分工协作、高效灵活，很快成为了农村社会治理的一种有领导有组织有威信的治理方式。

（二）治理重点领域

陕甘宁边区建立之初，封建礼教、封建迷信和愚昧落后的各种陈规陋习比比皆是。为了抗日救国目标的实现和满足边区人民的生活所需，边区政府采取了一系列举措，在改造社会顽疾和改造特殊群体的过程中，通过改造人的精神世界来改变边区的现实世界，用革命文化净化他们的心理，为抗战目标的实现集聚正能量工作中紧紧围绕农村百姓关心的匪患问题、游民问题、烟毒问题、难民问题、女性解放等问题对症下药，成果显著，赢得了民心，推动了边区社会的历史进步。

1治理匪患，安定秩序。匪患问题一直威胁到边区的社会稳定，全面抗战爆发后，边区政府通过在军事上采用集中清剿和在政治上分化瓦解的手段平息匪患问题。在广大农村设置岗哨，号召人人武装参与防匪，并大力宣传匪患的危害，帮助群众提高政治警觉性。此外还建立和整肃自卫军和保安队以增强地方武装力量来维护社会治安、打击土匪。在边区军民的共同参与治理下，到1943年底，整个边区匪患问题治理取得了显著成效，为完成抗战救国的战略任务提供了安定的社会环境。

2改造游民，营造新风。所谓“二流子”是指那些吃喝嫖赌、游手好闲、寻衅闹事、装神弄鬼、骗吃骗喝、偷谷盗马、为害乡里的无业游民和地痞流氓[5]。边区政府首先制定标准来界定二流子群体：完全无正当职业而靠不良行为维持生活者视为二流子;把有正当职业又兼做不良行为维持生活者视为半二流子;对于完全靠正当职业为生活手段，但染有不良习气或嗜好者，不认定为二流子，只算做有不良习气的公民[6]。针对不同的群体采取差异化的举措以改造其三观，如定边县规定：凡自愿劳动的二流子，政府给予帮助恢复生产;对于不愿务农者，政府帮助他们找工作或从事其他正当职业。边区文艺部门还根据需要创造了一些列艺术作品提升了改造的效果。对于较为顽固的二流子群体，边区政府则采用诸如集中劳役、强迫劳动等方式给予强制改造。

3整治烟毒，移风易俗。烟毒问题是危害边区农村社会的发展和稳定突出问题。据史料统计显示，陕西90%的农田都种植罂粟，甘肃种植面积则达75%。边区政府成立以后，针对此类问题进行了集中整治。一是颁布实施禁烟禁毒法令，陕甘宁边区前后颁布了20多种相关法令，如1941年颁布的《陕甘宁边区禁烟毒条例（草案）》、1943年颁布的《陕甘宁边区政府关于查禁鸦片烟苗的命令》《陕甘宁边区政府为禁止吸毒事给专员公署县（市）政府的指示信》、1946年颁布的《陕甘宁边区查辑毒品办法》、1959年颁布的《陕甘宁晋绥边区暂行缉私规章》和《陕甘宁边区政府通令》[7]等。二是设立专门机构，专门负责处理禁烟禁毒相关事宜。1942年初边区成立了禁烟督察处，以《陕甘宁边区禁烟督察处组织规程》为活动准绳。三是社会动员、全民禁毒。边区政府一方面充分利用工会组织和爱国团体（贫农团、赤卫军、少先队、儿童团、妇女协会）的宣传教育优势，另一方面利用各类戒烟竞赛、禁烟讲座、宣传专栏等载体，彻底地让广大人民群众认识到鸦片的危害，使得吸食鸦片的恶习几乎绝迹，社会风气明显改善。

4救济难民，维护社会稳定。救济难民是边区民生治理的一大亮点。1937年至1945年，因天灾、战争大量难民灾民涌入边区，总计达266619人。边区鼓励移难灾民开荒自救，安置移难灾民。政府规定：移入边区的难民或灾民享有请求政府分配土地及房屋，协助解决生产工具，免纳二年至五年之土地税（或救国公粮），减免义务劳动负担等方面的优待。移民享受和边区人民同等的民主权利。1943年3月《陕甘宁边区优待移民难民垦荒条例》更加细化和规范了对移民的垦荒优待政策。

5革除婚姻的陋习，实现妇女的社会地位。陕甘宁边区成立以后，颁布了多个有关婚姻的法律文件，其中《陕甘宁边区婚姻条例》《陕甘宁边区政府关于严禁买卖婚姻的具体办法的命令》《陕甘宁边区政府为颁布Symbol|@@修正陕甘宁边区婚姻暂行条例的命令》等法规明确规定：一夫一妻、男女平等、禁止包办买卖婚姻。同时废除早婚陋习，彻底革除旧式婚姻。除了婚姻上保护，边区还努力从各方面提高妇女的社會地位。1939年边区第一届参议会通过的《提高妇女政治经济文化地位案》提出七项措施，其中就包括鼓励妇女参政。经济上，鼓励妇女投入到家庭手工业、家庭副业和畜牧业等生产之中，以实现经济上的独立;在政治上，鼓励妇女积极参政议政，参与妇联等各类群众组织;文化上，边区鼓励妇女通过参加夜校、冬学、识字班等来学习文化知识和接受爱国教育。边区政府提倡婚姻自由，提升妇女地位的众多措施和方法，使其成为了农村社会治理的重要参与者、管理者和成果分享者。

在治理重点内容方面，边区政府仔细聆听农民的心声、认真回应时代关切、及时开方问诊，始终代表中国最先进生产力的发展要求、始终代表中国先进文化的发展方向、始终代表中国最广大人民群众的根本利益，真正做到了想人民之所想、急人民之所急、为人民之所为。治理匪患、整治烟毒、改造游民、有待难民灾民、解放女性等等治理实践，为广大的农村树新风讲正气，拯救了一批人，改造了一批人、解放了一批人，安顿了一批人，通过改造社会、改造人的实践活动来激发他们各自的家国情怀。总之，在历史的这一幕，中国共产党人带领四万万中华儿女奋力书写了“地不分南北，人不分老幼，皆有守土抗战之责”全民抗战的激昂史诗。

（三）创新社会治理形式

人民群众是历史的演绎者。群众运动式的减租减息运动和大生产运动是边区社会治理群众式运动的典型形式。通过运动式治理形式，充分做到了协调各方利益、调动了全体民众的生产和革命的积极性，为抗战的胜利提供了深厚的物质基础和群众基础。

1减租减息，多方参与。土地活力的激活是边区革命和安定的根本。为调动农村全体民众的生产和革命积极性，边区在农村实施减租减息政策，毛泽东曾指出地主实行减租减息……地租，一般以实行二五减租为原则……利息，不要减到超过社会经济借贷关系所许可的程度。与此同时，要规定农民交租交息，土地所有权和财产所有权仍属于地主。”减租减息政策的实行，理顺了地主和农民的利益关系，促成抗战爱国的社会共识，最大限度地调动了各级各层农村力量参与社会生产和社会治理的积极性。

2开展生产运动组织起来。抗战进入相持阶段以后，为了战胜经济困难，在党中央号召“自己动手，丰衣足食”，边区各界人民都参与到了大生产运动之中。为应对边区的经济困难和财政困难，1942年毛泽东号召组织起来，开展了轰轰烈烈的大生产运动。互助合作的农业生产模式展现了独特的历史优势，集聚了劳动大军的合力。农村大生产运动的普遍开展，促进了农村经济的发展，夯实了边区农村社会治理的物质基础。

3大力发展教育，发挥文化的引领作用。文化是经济发展的最深层的动力。陕甘宁边区所辖区域，普通民众90%以上都是文盲，1938年4月的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》规定“实行普及免费的儿童教育，以民族精神与生活知识教育儿童”，面对边区的文化荒漠，形成了包括干部教育、学校教育、社会教育的教育体系，旨在用革命文化涵养人民的革命热情。

总体上来看，经过艰苦卓绝的有益探索，边区农村社会治理的有效开展并取得了显著的成果。1940年，毛泽东曾这样评价陕甘宁边区政府的历史性成果：“边区是全国最进步的地方，这里是民主的抗日根据地。这里一没有贪官污吏，二没有土豪劣绅，三没有赌博，四没有娼妓，五没有小老婆，六没有叫化子，七没有结党营私之徒，八没有萎靡不振之风，九没有人吃磨擦饭，十没有人发国难财。”[8]“十个没有”是对边区农村社会治理成果最浓缩的表达，党风清廉、民风淳朴、风清气正的社会氛围为确保前线的军事胜利提供了坚实的后方支持。

三、陕甘宁边区农村社会治理的启示

我国正处于民族伟大复兴关键时期，科学有效推进农村社会治理工作，让广大农村富裕起来，让广大农民有更多的获得感和幸福感是全面建成小康社会的当下课题。历史和现实昭示我们全面建成小康社会最突出的短板在“三农”，基本实现现代化的短板在“三农”，全面建成社会主义现代化强国基础在“三农”。因而，乡村振兴显得尤为紧迫，也是农村社会治理的题中之义。虽然时移世易，但是革命时期陕甘宁边区农村社会治理在实践过程中探索和积累的许多有益经验，仍具有重要的现实启示和参考价值。

（一）加强党的领导

党的领导，完善以党组织为核心的村级组织建设进而科学高效地开展工作是边区各项事业顺利推进的核心因素，也是陕甘宁边区农村社会治理坚强的政治保证。陕甘宁边区政府曾先后多次颁布施政纲领，1939年陕甘宁边区第一届参议会通过《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》和1941年陕甘宁边区第二届参议会正式通过《陕甘宁边区施政纲领》等纲领性文件，为实现对农村社会治理工作的政治领导提供了制度保障。按照“三三制”原则，拥有较强的工作能力和坚实的群众基础的共产党员，比如在边区政府就有谢觉哉、刘景范、肖劲光、雷经天等著名共产党人参与到基层政府的各种社会治理活动当中。

中国共产党的坚强领导是边区农村治理工作取得成效的根本政治保证。[HJ2mm]不管是革命时期的陕甘宁还是今日的新时代的大中国，完成农村社会治理工作的各项既定目标，实现乡村振兴的战略部署，坚持党的领导是最重要的启示。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质特征，也是新时代实现国家治理体系现代化、确保现代化强国早日建成的最坚强的政治保证。

（二）坚持群众路线，做好群众工作

人民是历史的创造者。中国共产党人是为人民服务的政党，这是我党的立党宗旨。毛泽东多次强调人民是创造世界历史的真正动力。回望陕甘宁边区农村社会治理的基本实践，忠实地践行群众路线是成功的重要法宝。实际上，群众路线贯穿着边区农村社会治理的各项工作的始终。1944年农村开展的大规模的“十一运动”就是通过群众路线的最好诠释。因此，群众路线是农村社会治理的重要法宝，也是党在陕甘宁边区农村社会治理实践中所取得的一条重要启示。

习近平指出，群众路线是永葆党的青春活力和战斗力的重要传家宝。政之所兴在顺民心，政之所废在逆民心。风清则气正，气正则心齐，心齐则事成。群众观点是马克思主义政党的根本观点，群众路线是党的生命线和根本工作路线。我们党是一个拥有9000多万党员并长期执政的大党，党的凝聚力向心力直接关乎党的命运、国家的命运、人民的命运和民族的命运。新时代民族伟大复兴的时代使命催人奋进，更需要我们继续践行群众路线，察民意、观民情、顺民意;不断为伟大梦想的实现厚植深厚的群众基础。

（三）推动社会协同治理

社会协同多方参与形成社会治理的合力是边区农村社会治理的成功之道。抗战时期，边区政府根据革命需要、人民诉求科学制定了一些列的正确的路线、方针和政策，最大限度地调动了全体民众的革命激情和生产热情，为革命的胜利提供了坚实的基础。减租减息土地政策的制定，理顺了农民和地主、农民和土地的关系，协调了各方面的利益关系;三三制民主政权的制定在充分发挥中国共产党的领导带头作用的同时，集聚了各革命阶级的合力，最大程度地激发了人民群众参政议政的政治热情和保家卫国的战斗力。大生产运动的成果、十一运动的开展都是最好的例证。

总之，边区政府做到了让一切财富的源泉充分涌流，让一切治国理政的智慧充分施展，基本形成了全民参与社会协同的局面，这是农村社会治理的重要成功之道。今天正值社会转型的关键期，习近平指出：“实现中国梦必须走中国道路、弘扬中国精神、凝聚中国力量。”[9]改革开放40多年来，党和国家之所以取得了举世瞩目的伟大业绩，充分调动国人参与社会主义伟大事业建设的洪流形成上下联动的社会协同局面是弥足珍贵的宝贵经验之一。正所谓，众人拾柴火焰高。新时代时全体中华儿女勠力同心、奋力实现中华民族伟大复兴中国梦的时代。社会协同是凝心聚力、共筑中国梦的必经路径。

不忘初心，方得始终。农业、农村、农民问题，一直是我党治国理政的首要关注问题。不论是建设时期是改革开放时期，还是中国特色社会主义新时代，农业农村现代化始终是我党必做的时代课题。历史和现实表明，没有农业农村现代化就没有国家的现代化。中国共产党在以农村为主的陕甘宁边区开创性地建立各革命阶级联合专政的新民主主义社会，以政治民主、经济自由、文化繁荣、人民安居乐业闻名遐迩，而且在政府和人民之间、党内党外之间、人民与人民之间，构建起民主平等、和谐公正的社会氛围，处处彰显出政通人和、诚信友爱、生机勃勃的景象，基本形成了共建共治共享的社会治理格局，成功地进行了局部执政。在进入新时代之际，全面建成小康社会的任务迫在眉睫，乡村振兴刻不容缓。推进农村治理现代化也是推进国家治理体系现代化应有之义。历史是一脉相承的，边区农村治理的成功实践的珍贵遗产对于当下中国农村的社会治理具有借鉴意义。

参考文献：

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[2]列宁全集·第38卷[M].北京：人民出版社，1986：117

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[10] 姜秀華毛泽东抗日根据地社会建设思想及启示[J].中共云南省委党校学报，2012（1）.

[11]毛泽东选集·第3卷[M].北京：人民出版社，1991

[12]陕甘宁边区财政经济史编写组陕西省档案馆抗战时期陕甘宁边区财政经济史料摘编·第9编[M].西安：陕西人民出版，1981

[13]中共中央党史研究室中国共产党历史·第1卷[M].北京：中共党史出版社，2002

[14]陕西省档案馆陕西省社会科学院陕甘宁边区政府文件选编·第1辑[M].北京：档案出版社，1986

[15]陕甘宁边区政权建设编辑组陕甘宁边区参议会（资料选编）[Z].中共中央党校科研办公室，1985

〔本文系浙江省社会科学联合会2015年度重点课题“抗日战争时期陕甘宁边区社会治理的经验与启示”（项目编号：2015B083）阶段性成果〕

（姜秀华，浙江农业商贸职业学院马克思主义学院）