美国联邦执法类公务员退休福利制度

□ 刘 晔

2016年7月，《行政执法类公务员管理规定（试行）》出台，明确了行政执法公务员的职位设置、职务与级别、职务任免与升降、管理与监督的相关规定，但并未对其退休福利制度进行具体规定。相比综合管理类、专业技术类公务员，行政执法类公务员多分布在基层一线，工作强度大、压力高，建立符合其职位特点的退休福利制度对于行政执法类公务员队伍的健康发展具有重要作用。美国联邦政府执法类公务员退休福利制度是众多国家在完善执法类公务员管理制度方面值得学习和借鉴的一套制度，本文在对其进行研究的基础上提出完善我国行政执法类公务员退休福利制度的相关建议。

一、美国联邦公务员退休福利制度概况

美国现有两套并行的联邦公务员退休福利制度：一是1920年通过的《文职公务员退休制度》（Civil Service Retirement System），二是1986年通过的《联邦雇员退休制度》（Federal Employees'Retirement System）。根据《联邦雇员退休制度》，以1984年1月1日为界，此前入职的联邦公务员执行《文职公务员退休制度》相关规定,也可选择新制度，此后入职的联邦公务员执行《联邦雇员退休制度》相关规定。

1920年通过的《文职公务员退休制度》建立了联邦文职公务员退休年金制度；1935年，美国建立了针对私营部门工作人员的社会保障制度。在美国国会1983年通过《社会保障修正案》和1986年《联邦雇员退休制度》之前，联邦公务员被排除在社会保障制度之外；《联邦雇员退休制度》颁布后，联邦公务员才被纳入了社会保障制度的覆盖范围。此外，《联邦雇员退休制度》还涵盖了1984年前被雇用应按照《文职公务员退休制度》规定执行退休福利相关规定，但在1987年和1998年经美国国会特别批准转为执行《联邦雇员退休制度》的公务员。

二、执行联邦执法类公务员退休福利制度的公务员范围

目前，联邦执法类公务员仅限于根据《文职公务员退休制度》与《联邦雇员退休制度》中履行某些法规规定职责的雇员。

根据1920年通过的《文职公务员退休制度》，执法类公务员是主要职责为“调查、逮捕或拘留涉嫌或被判犯有违反美国刑法的人员，并包括监管机构和行政机构中主要履行此类职责的公务员”。《联邦雇员退休制度》中的执法类公务员的定义与《文职公务员退休制度》中相关定义几乎相同，但更具体。除了强调主要职责是“调查、逮捕或拘留涉嫌或被判犯有针对美国罪行的个人”的员工外，《联邦雇员退休制度》中还将主要职责是“保护美国官员免受对其人身安全的威胁”的公务员也列为执法类公务员，同时对执法类公务员的法定定义也提出了明确责任的标准，对于主要职责如上所述的公务员，这些职责规定必须足够严谨，以便在合理的情况下尽可能雇用年龄和身体素质符合条件的年轻人。除符合执法类公务员法定定义的公务员外，还有部分通过其他法律获得执法类公务员同等退休福利的公务员，如表1所示。

表1 联邦执法类公务员退休福利制度的主要类别

三、美国联邦执法类公务员退休福利制度的主要内容

按照《文职公务员退休制度》，退休年金是退休人员可享受的主要退休福利： 执行《文职公务员退休制度》公务员通常不缴纳社会保障金，也不会申请社会保障福利；退休年金根据服务年数、连续三年最高薪酬的平均值以及每个服务年数的应计利率计算，并按月度支付。公务员还可以参加节俭储蓄计划（TSP），该计划通过每月吸收联邦公务员一定比例的工资，为其提供额外退休保障，与私营部门雇主401（k）福利计划非常相似。

《联邦雇员退休制度》中退休福利有三个组成部分：基本年金、社会保障和节俭储蓄计划。执行《联邦雇员退休制度》的公务员支付社会保障金并享受社会保障福利。与《文职公务员退休制度》相比，《联邦雇员退休制度》中基本年金金额较小，因其已补充了社会保障和节俭储蓄计划。美国执法类公务员退休福利制度的相关内容主要包括以下几个方面。

（一）年龄和服务期限

根据《文职公务员退休制度》和《联邦雇员退休制度》，执法类公务员退休和领取年金的日期取决于其年龄和服务年限。如上文所述，为了提供高质量的执法服务，并考虑到对执法人员的身心要求，美国认为有必要保持年轻而有活力的执法类公务员队伍。因此，美国规定了执法类公务员的强制退休年龄，并随后规定了执法类公务员的最高入职年龄。在达到最低退休年龄和服务年限后，执法类公务员可获得相应的退休待遇。

1.强制退休

根据《文职公务员退休制度》和《联邦雇员退休制度》，执法类公务员应在57岁或在达到20年服务年限的最低要求后退休。其中，空中交通管制员的最高退休年龄为56岁或达到20年服务年限的最低要求。如果雇佣机构的负责人确定公共利益需要，则执法类公务员可延长至60岁退休。其中，空中交通管制员可延长至61岁。此外，如果总统认为符合公共利益，可以豁免执法类公务员强制离职。

2.最高入职年龄

虽然联邦法律一般禁止联邦机构对联邦雇员设置最高入职年龄，但执法类公务员除外。为了确保执法类公务员有资格享受强制退休年龄的退休福利，某些机构被允许设置最高入职年龄。联邦机构的负责人可以为对执法类职位设定最高入职年龄，通常为37岁。这是为执法类公务员在达到57岁的法定退休年龄时可以满足完成20年服务年限最低要求的最高年龄。此外，也有一些机构对最高入职年龄进行了调整，如美国海关和边境保护局对退伍军人进入边境巡逻职位的最高年龄增加了三年，规定为40岁。

3.最低退休年龄

根据《文职公务员退休制度》和《联邦雇员退休制度》，具有20年服务期的执法类公务员的最低退休年龄为50岁。《联邦雇员退休制度》进一步规定，执法类公务员在完成25年服务年限后，不管其是否达到50岁的最低退休年龄都有资格退休。

（二）年金

按照《文职公务员退休制度》和《联邦雇员退休制度》，年金金额根据以下三方面确定：①服务年数；②连续三年最高工资的平均年薪;③每个服务年数年金收益累积的应计利率。与普通文职公务员相比，《文职公务员退休制度》和《联邦雇员退休制度》都要求执法类公务员及雇佣机构需缴纳更高比例的年金。具体而言，与同时雇用的其他类别联邦公务员相比，联邦执法类公务员及其雇佣机构需额外支付工资金额0.5%的年金。根据《文职公务员退休制度》，普通联邦公务员及其雇佣机构各缴纳公务员工资金额7.0%的年金，而联邦执法类公务员及其雇佣机构需缴纳工资金额7.5%的年金。

1.“高三薪”

按照《文职公务员退休制度》和《联邦雇员退休制度》，年金金额计算中使用的工资是连续三年最高基本工资的平均值，通常被称为“高三薪”。在某些情况下，可对执法类公务员实施特殊工资条款，提供更高的工资水平。如果执行了特殊工资条款，退休福利就会随之增加。

2.应计利率

应计利率是每个服务年限所增加的年金福利，通过工资基数的百分比表示。《文职公务员退休制度》和《联邦雇员退休制度》均规定执法类公务员在前20个服务年限中的应计利率高于普通联邦公务员。

根据《文职公务员退休制度》，应计利率随着服务年限而增加。普通联邦公务员的应记利率为：在前五年中每年为平均工资的1.5%；在入职6—10年时为平均工资的1.75%；在第10年后每年为平均工资的2%。而执法类公务员的应计利率为：在服务的前20年中每年为平均工资的2.5%；第20年后，每年为平均工资的2%。

按照《联邦雇员退休制度》，普通联邦公务员的应计利率有以下两种计算方式：一是按照每年平均工资的1%计算；二是如果其至少服务20年并且工作到62岁，则按每年平均工资的1.1%计算。而执法类公务员的应计利率为：在服务的前20年中每年为平均工资的1.7%；之后每年为平均工资的1%。

3.年金计算公式

普通联邦公务员的通用年金计算公式为：年金=服务年数ד高三薪”×应计利率。

执法类公务员的年金计算公式则为：

（1） 按照《文职公务员退休制度》，年金= [服务年数（不超过20年）ד高三薪”×0.025] +[服务年数（超过20）ד高三薪”×0.02]；

（2）按照《联邦雇员退休制度》，年金= [服务年数（不超过20年）ד高三薪”×0.017] +[服务年数（超过20）ד高三薪”×0.01]。

如按照《联邦雇员退休制度》，服务年数为25年的退休执法类公务员的年金= （20ד高三薪”×0.017） + （5ד高三薪”×0.01）。

4.临时补助金

美国社会保障制度中规定完全退休年龄为62岁。按照《联邦雇员退休制度》，包括执法类公务员，在62岁之前退休，可以从退 休时起到62岁每年额外获得一定的临时补助金，数额约等于社会保障金。无论其在年满62岁后是否申请社会保障福利，临时补助金均在62岁时停止支付。与在完全退休年龄之前收到的社会保障金类似，临时补助金需要进行收益测试，如果退休人员的收入超过指定限额，临时补助金则会减少。

（三）生活调节费用

为了抵消通货膨胀并保持退休公务员收入的购买力，《文职公务员退休制度》和《联邦雇员退休制度》中均规定年金包括生活调节费用。

按照《文职公务员退休制度》，所有退休公务员，包括执法类公务员，退休后都会收到生活调节费用，金额按照城市工资收入者消费价格指数（CPI-W）衡量的通货膨胀率计算。

《联邦雇员退休制度》中，生活调节费用也取决于工资收入者消费价格指数的变化：如果CPI-W的年 度变化小于2.0%，则生活调节费用与此通胀变化率相同；如果CPI-W的年 度变化介于2.0%～3.0%，那么生活调节费用的上限为2.0%；如果CPI-W的年 度变化大于3.0%，生活调节费用等于CPI-W的年 度变化减去1个百分点。根据《联邦雇员退休制度》，不向62岁以下的非残疾联邦普通退休公务员支付生活调节费用；但是，62岁以下的执法类公务员可获得生活调节费用。

四、结论

随着我国经济社会的发展，行政执法类公务员面对的行政相对人和工作职责不断增加，行政执法类公务员面临的工作强度和压力也随之增加，现行的行政执法类公务员退休福利制度无法体现其鲜明的职业特点，也不能满足其需要，完善我国行政执法类公务员相关退休福利制度对于建设高素质的行政执法类公务员队伍具有重要意义。美国联邦执法类公务员相关退休福利制度充分体现了执法类公务员的鲜明特点，其有关退休年龄、最高入职年龄、年金、生活调节费用等相关规定为执法类公务员提供了较为全面的保障，同时有利于执法类公务员队伍的年轻化。整体而言，美国联邦执法类公务员的退休福利制度对我国行政执法类公务员退休福利制度的完善具有一定的借鉴意义。在制定我国行政执法类公务员退休福利制度时应坚持紧密衔接公务员退休福利制度，并充分体现行政执法类公务员职业特点；同时坚持向基层和一线执法类公务员倾斜，如吸收借鉴美国执法类公务员有关提前退休和设置最高入职年龄的做法。