城镇劳动者科学素质建设研究*

□ 谢 晶

随着城镇化进程的推进，我国城镇人口占全国总人口的比重越来越大，我国城镇就业人口占据就业总人口的半壁江山。据统计，2017年中国城镇人口占总人口比重（城镇化率）为58.52%，每年增长约1.2个百分点，接近一个亿的农村人口转移成为城镇居民[1]。截至2017年底，全国就业人员 77640万人，其中城镇就业人员 42462 万人，占54.69%，城镇新增就业每年1300多万。[2]大量农村富余劳动力涌入城市，并成为第二、第三产业中的劳动者。城镇劳动者的科学素质水平是关系到国家科技创新能力高低的一个重要因素，建设小康社会与科技强国，促进产业结构转型升级，推动经济发展方式转变，都需要提高城镇劳动者的科学素质。

2006年开始实施的《全民科学素质行动计划纲要（2006—2010—2020年）》（以下简称《纲要》）提出了“以重点人群科学素质行动带动全民科学素质的整体提高”的总体目标要求，并对“城镇劳动人口科学素质行动”的任务和措施进行了总体部署。经过十余年，中国公民科学素质总体水平大幅提升，具备科学素质的比例从2007年的2.25%，到2015年的6.2%，再到2018年的8.47%，其中城镇劳动者科学素质水平已经由2007年的2.97%增长到2018年的10.14%。[3]按照“十三五”规划方案要求，到2020年底中国公民的科学素质要达到10%的目标，以目前增速应该能够顺利实现。但相较于发达国家而言，我国公民的整体科学素质水平还是偏低的。有资料显示，美国公民科学素质水平1988年已经达到了10%，2015年提升到28.5%。而瑞典公民2005年具有科学素质的比例已经达到35%。由此看来，中国与欧美发达国家公民科学素质水平相比，落后了30年之多,这与当今中国的创新需求极不相称。本文在总结我国城镇劳动者科学素质建设的经验和问题基础上，结合公民科学素质建设的国际经验，提出我国城镇劳动者科学素质提升的对策建议。

一、我国城镇劳动者科学素质建设的基本情况

根据《纲要》的总体安排，我国城镇劳动者科学素质行动围绕专业技术人员、技能人员、农民工、青年和妇女等重点人群，重点开展提升城镇劳动者职业技能，提高科学生产和健康生活能力等科学素质建设活动。

（一）加强继续教育和职业培训体系建设

继续教育和职业培训是城镇劳动者科学素质提升行动的主要方式，各部门结合自身职能任务，依据不同群体特点，设计继续教育工程，建设职业培训体系，提升城镇劳动者科学素质。

1.持续推进专业技术人才知识更新工程

2012年人力资源社会保障部（以下简称人社部）通过与财政部、科技部、教育部、中国科学院等部门的协商,成立了由22个单位组成的国家专业技术人才知识更新工程指导协调小组，确定了12个经济社会发展重点领域和9个现代服务业领域的牵头部门。2012—2017年间，以实施专业技术人才知识更新工程为龙头，专业技术人才队伍的整体素质和创新能力全面提升，累计举办全国专业技术人员高级研修班1385个，培养高层次专业技术人才约8.8万人。完成急需紧缺和骨干专业技术人才培养培训任务566.15万人次，建立100个国家级专业技术人员继续教育基地。制定出台了《专业技术人才知识更新工程急需紧缺人才培养培训项目实施办法和岗位培训项目实施办法》《专业技术人才知识更新工程培训证书管理办法》《专业技术人才知识更新工程经费管理办法》《专业技术人才知识更新工程高级研修项目管理办法》等，不断完善知识更新工程的政策体系。

2.健全面向全体城乡劳动者的职业培训制度和体系

有关部门实施了化解过剩产能企业职工特别职业培训计划、农民工职业技能提升计划“春潮行动”和返乡创业培训行动计划、残疾人职业技能提升计划、针对困难企业职工的特别职业培训计划、新成长劳动力技能培训、新市民素质提升培训等，大力加强城镇劳动者就业培训和创业培训，提高城镇劳动者就业创业能力和职业转换能力。加快开发职业培训包。2012—2016年，组织完成政府补贴性职业培训9716万人次，包括：就业技能培训5513.5万人次，岗位技能提升培训2839.7万人次，创业培训1057.2万人次，其他培训305.6万人次。其中，各类农民工培训4770.4万人次，城镇登记失业人员培训1788万人次，城乡未继续升学的应届初高中毕业生培训506万人次。

表1 2012—2016年组织完成政府补贴性职业培训情况（单位：万人次）

3.加强农民工职业技能培训统筹管理

落实《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》（国办发〔2010〕11号）、《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》（国发〔2014〕40号）等文件精神，国务院农民工工作领导小组办公室会同人社、科技、教育、住建、农业、扶贫、工青妇等部门（单位）编制年度农民工职业技能培训综合计划，不断加强加大农民工职业技能培训力度。围绕稳定和扩大农民工就业这个重点，指导各地区加大农民工职业技能培训投入，统筹开展培训工作，进一步提高资金使用效益，着力扩大培训规模，提升培训的针对性和有效性。

4.开发设计青年创业能力培训体系

团中央将青年创业能力培养作为提升青年劳动者素质的系统工程。通过创业慕课、教材、网络教程等多种形式，开发符合青年信息获取和阅读习惯，贴近青年特点，强化市场规律和创业实务的创业课程。通过在高校开展大学生KAB创业教育，使创业教育师资队伍逐渐成熟，创业模块培训、创业案例教学和创业实务训练等培训方式逐步丰富。通过举办“创业公开课”，邀请各方面专家，为青年解答创业时可能遇到的政策、知识、经验等各类相关问题。同时通过实施见习基地项目、与企业合作开发创业见习岗位等方式，为青年创业就业提供一线实习机会。通过中国青年创业奖、农村青年致富带头人等评选活动，树立创业典型，以榜样的力量带动和激发青年人的创业热情。

5.深入开展妇女创新创业培训项目

2015—2017年间，各级妇联为支持女性创业创新，着力提升妇女创业创新意识和能力，累计开展552万人次的妇女创业创新培训、2800多场竞赛。同时，为了深入激励妇女树立“四自”精神，提升创新创业的意识和能力，全国妇联协调阿里巴巴、海尔集团、义乌工商学院等企业院校，开展了巾帼电商骨干培训项目，为开阔女性创新创业者的视野，增强她们的实战经验提供强有力的支持。

6.稳步推进西部地区专业技术人才特殊培养工作

持续开展新疆和西藏特培工作，2012—2016年共计选拔了1800名新疆、600名西藏少数民族特培学员到新疆、内地相关高校、科研院所和企事业单位进行特殊培养和实践锻炼。组织实施了20期赴新疆、西藏专家服务团，赴新疆、西藏开展学术交流、技术指导及项目合作等活动。

（二）稳步推进高技能人才队伍建设

据统计，截至2015年底，我国专业技术人员总数为7328.1万人，高技能人才总数为4501万人。[4]针对我国高技能人才队伍相对不足，技能人才科学素质水平亟待提高，以人社部牵头，重点开展了以下几项工作：

1.持续实施国家高技能人才振兴计划

根据《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》和《高技能人才队伍建设中长期规划(2010—2020年)》关于国家高技能人才振兴计划的部署,开展国家高技能人才培训基地、国家级技能大师工作室和技师培训等项目建设。2012—2016年，共建设了460个高技能人才培训基地和550个技能大师工作室，进一步提升了高技能人才培养能力。

2.深入开展技能振兴专项活动

2013年以来，启动实施了百城技能振兴专项活动，确定了实现“三个率先”的工作目标。即在全国范围内选拔百家工作基础好、推动力度大的城市，指导其开展技能振兴专项活动，率先健全面向全体劳动者的职业培训制度，率先建立培养体系完善、考核评价科学、激励保障健全的工作机制，率先建设高水平的职业培训和技能人才队伍建设综合示范区。通过活动的开展，入选城市在技能人才培养体系创新、培训资源整合、培训能力提升、公共实训服务完善等方面都发挥了示范引领作用。

3.推动技工院校改革创新

2015年开始推出“企业新型学徒制试点工作”，全国组织新型学徒制试点企业84家，培养新型学徒制企业职工9762人。通过两批22个试点省、自治区、直辖市的试点经验，有效推进了“招工即招生、入企即入校、企校双师联合培养”的技工院校（培训机构）与企业对接培养模式。2016年组织编制了《技工院校工匠精神教育课教学大纲（试行）》，开发《工匠精神读本》《古今中外工匠精神故事汇》等读物，在全国技工院校广泛开展以弘扬工匠精神为主要内容的新学期第一课活动。出台《技工教育“十三五”规划》。

4.提升职业技能竞赛水平

2017年我国在世界技能大赛申办和参赛方面取得双丰收。组织中国代表团参加第44届世界技能大赛，参加了47个比赛项目，获得了15枚金牌、7枚银牌、8枚铜牌和12个优胜奖的优异成绩，位列金牌榜和奖牌榜首位，取得了我国参加世界技能大赛以来的最好成绩。同时成功获得第46届世界技能大赛主办权。大赛引起各级党委政府和社会各界的广泛关注，各地、各行业企业都把参与世界技能大赛作为推动技能人才培养，选拔优秀技能人才，宣传技能人才典型，交流先进技术的有效途径来抓，世界技能大赛的引领、带动和聚集效应正在显现，对技能人才队伍建设的积极影响正在突显。

图1 2013—2017年参加世界技能大赛获奖情况

5.营造良好社会环境

创新宣传形式，充分发挥“技能中国”“世赛中国”微信公众号、《中国劳动保障报》职业能力建设专版、《中国青年报》技能就业专版等宣传平台作用，积极调动各类媒体，弘扬工匠精神，做好日常宣传。结合五一国际劳动节、职业教育活动周、教师节、世界技能大赛参赛等重要节点和重大活动，做好集中宣传。与中央电视台联合制播《中国大能手》等节目，大力宣传高技能人才典型人物和事迹，进一步在全社会营造浓厚的尊重劳动、崇尚技能良好氛围。

（三）加强制度和设施等基础工作建设

制度和设施建设等基础工作是城镇劳动者科学素质提升行动的重要保障，各部门从法律体系的完善、工程规划的设计、服务平台的建设、社会氛围的营造等方面入手，为城镇劳动者科学素质的提升提供有力保障。

1. 不断加强继续教育基础建设工作

为全面推进继续教育制度建设，2015年8月13日，《专业技术人员继续教育规定》（人社部令第25号）正式向社会发布，于2015年10月1日起施行。这是我国第一部以部令形式颁布的专业技术人员继续教育方面的部门规章，也是当前和今后一个时期做好专业技术人员继续教育工作的基本法规和重要遵循。加强继续教育理论研究，优化知识更新工程公共服务平台功能，完善工程综合服务管理网络体系，积极推动专业技术人员“互联网+”继续教育。会同中国继续工程教育协会，积极开展国际交流工作，扩大中国继续教育工作在国际上的影响力。编辑出版知识更新工程公需科目教材。

2.有力实施职工队伍素质建设工程

全国总工会立足源头把好“方向盘”、明确“路线图”，围绕职工素质建设，从“顶层设计”层面出台了《全国职工素质建设工程五年规划（2014—2019年）》和《中华全国总工会关于充分发挥在建设知识型、技术型、创新型技术工人队伍中作用的意见》，为各级工会提供了操作性极强的“提速”路径的同时，也明确了一个个量化指标。全国总工会通过建立以高素质技术工人为主体的专业技术委员会和职工技能人才库、设立职工创新补助资金、推广运用创新工作室、创新示范岗等载体的多种方式，深入开展职工技术创新活动，扩宽技能人才职业发展道路，保障其经济社会权益和享有相应的荣誉。

3. 大力发展妇女创新创业服务平台

2015—2017年，全国妇联引导女性紧跟时代步伐，抱团发展，通过发展电商、农家乐、手工编织等产业，示范带动400多万名农村妇女、91万贫困妇女实现创业增收、脱贫致富。通过直接和间接的方式，支持妇女采取独立创建、合作共建或牵头领办等形式，创建女性众创空间、双创孵化器等女性服务平台3000多个。全国妇联投入1700万元，创建了336个全国巾帼脱贫示范基地，引导扶持妇女创办、领办了30多万个家庭农场、农家乐，培养了10万多名巾帼电商带头人。

4.扎实推进安全生产法制建设

2014年12月1日新修订的《安全生产法》颁布实施，该法体现了以人为本、生命至上、安全第一的思想，是安全生产战线的一个重要里程碑。为了进一步推动安全生产法的贯彻落实，进一步加大依法治安的力度，国务院安全生产委员会决定将每年12月的第一周，也就是1号到7号定为《安全生产法》宣传周活动，通过大力宣传安全生产法律法规，营造遵法、学法、懂法、用法的安全生产法治氛围，为推进安全生产创造良好的法治环境，推动安全生产再上新台阶，维护人民群众的生命财产安全。

二、我国城镇劳动者科学素质建设的基本经验和突出问题

城镇劳动者与未成年人等重点群体相比，最大的特点就在于其具有职业属性。因此，在其科学素质提升的过程中，必须紧紧围绕其职业发展需要，采取职业培训、继续教育等多种方式。通过对基本情况的分析，可以看出我国城镇劳动者科学素质建设过程的基本经验和突出问题。

（一）基本经验

一是坚持以充分就业和高质量就业为中心。城镇劳动者的科学素质主要体现在他们掌握的职业知识、职业技能、职业能力、职业价值观等方面。城镇劳动者科学素质提升行动基本都是以充分就业和高质量就业为中心开展的各类职业培训，如化解过剩产能企业职工特别职业培训计划、农民工职业技能提升计划“春潮行动”和返乡创业培训行动计划、残疾人职业技能提升计划等。

二是坚持以职业发展为导向。城镇劳动者科学素质提升活动通常都是立足岗位，紧紧围绕岗位能力素质的需求和提升，通过职业培训、继续教育、技能竞赛、导师带徒、宣传引导等多种方式进行。比如，开展农民工职业技能培训、实施专业技术人才知识更新工程、参加世界技能大赛、实行企业新型学徒制、开发《工匠精神读本》、面向在校生和未升学毕业生提供多种形式职业发展辅导等。所有这些以职业发展为导向的培训形式，对城镇劳动者素质提升发挥了重要作用。

三是坚持各职能部门的共同参与。城镇劳动者科学素质的提升活动涉及人社部、全国总工会、国家安全生产监督管理总局（以下简称安监局）、共青团中央、全国妇联等多个部门。在城镇劳动者素质提升行动中，各部门紧紧围绕各自职能任务积极开展城镇劳动者科学素质提升活动。比如，人力资源社会保障部开展的各类职业技能培训计划、全国总工会开展的全国职工素质建设工程、安监局建立的企业安全教育培训制度、团中央开展的大学生KAB创业教育、全国妇联开展的“创业创新巾帼行动”等，从而形成了城镇劳动者科学素质提升的合力。

四是坚持制度化和平台化建设。经过十多年的努力，城镇劳动者科学素质行动计划已经初现制度化和平台化效应，在相关立法、职业培训项目、实训基地建设、网络教育平台建设等方面均有突破性进展。以专业技术人员为例，人力资源社会保障部2015年以部令形式颁布了第一部专业技术人员继续教育方面的部门规章《专业技术人员继续教育规定》；围绕专业技术人员知识更新工程制定了一系列的政策措施；国家级专业技术人员继续教育基地的建设已经初具规模；知识更新工程公共服务平台逐步完善。

（二）突出问题

虽然我国城镇劳动者科学素质得到了巨大的提高，十年间提升了7.17%，但是总体看来，还是存在以下突出问题：

一是对城镇劳动者科学素质的认知还不到位。整体看，舆论宣传作用发挥不足，大家对提高城镇劳动者科学素质的重要意义认识还不到位，对城镇劳动者科学素质内涵没有清晰的理解和把握。落在城镇劳动者素质的实际提升活动中，形式就相对单一，以各种形式的培训为主。培训内容上也更多重视文化知识培训而忽视能力素质培训，重视职业技能培训而忽视职业素养的培训，重视就业技能的培训而忽视创新发展能力的培训。

二是评估体系及其结构调整机制尚不完善。由于成分相对复杂，涉及部门众多，目前的城镇劳动者科学素质调查指标均出自各部门的相关业务，尚未建立专门的调查指标体系，因此对城镇劳动者的科学素质发展难以进行有针对性的量化追踪。此外，由于行业主管部门和行业组织的作用未能得到充分发挥，目前还不能结合产业结构调整和发展状况、劳动者素质的需求预测、职业培训的实际需求、社会培训资源和能力等多个方面，对城镇劳动者科学素质的结构进行适时调整，使得城镇劳动者的科学素质不能紧跟新时代提出的新要求。

三是各部门协调统筹的机制尚未形成。城镇劳动者科学素质行动是一项复杂的系统工程，具有很强的专业性、社会性和广泛性，涉及部门多，涉及人员杂，必须建立有效的机制，整合资源，形成合力。但目前丰富的科技、科普资源有待充分发掘利用，科普与科技、科普与人才、科普与教育、科普与培训等尚未实现有机结合与互动，城镇劳动者科学素质建设的各部门力量有待进一步整合，各部门之间综合协调机制有待进一步建立，这就使得城镇劳动者科学素质行动实施的工作支撑明显不足。

四是广泛引导社会力量参与的机制尚未建立。城镇劳动者科学素质建设是全社会的共同责任，需要社会和公众广泛参与。但从目前经费投入来源看，仍以国家财政为主，尚未建立社会多渠道、多元化的投入机制。引导社会组织、企事业单位加大对城镇劳动者科学素质建设的持续性投入的力度明显不足，虽然我国从1981年开始就有一个政策规定，职工工资的 1.5%用于职工培训，但这个规定在国有大型企业实行得还比较好，而在大量的中小企业包括私营企业基本没有实行。从培训主体来看，虽然我国大多数城镇劳动人口都在企业单位工作，但培训主体仍是政府，很少有企业事业单位能够根据自身特点建立专业科普场馆，或专门成立企业科协、职工技协等组织机构，并着力从加强科学方法、科学思想和科学精神教育等方面，提高职工的科学文化素质。

三、公民科学素质建设的国际经验

提高公民科学素质是世界各国提升综合国力的战略共识，许多国家和地区都出台了相应的行动计划。如美国科学促进会从1985年起联合美国科学院、联邦教育部、科学和技术政策办公室和国家科学与技术委员会等12个机构联合启动了一项面向21世纪公民科学素质建设行动计划，即“2061计划”，提出了到2061年哈雷彗星再次回归时，美国公民人人具有科学素质的目标。这一计划直接影响了美国《国家科学教育标准》的制定，代表着美国基础教育课程和教学改革的趋势，在美国和西方发达国家的未来发展战略中具有极高的影响。英国于2008年提出的需要改善“科学和媒体”“为了所有的科学”“科学和学习”“科学和信任”和“科学与职业”等五个科学传播关键领域，每个领域都成立了相应的专家团队，并在此后的两年间出台了具体的行动计划。综观世界各国的公民科学素质建设，主要具有以下特点：

（一）强化职业发展教育

从各国经验看，职业发展教育是公民科学素质提升，特别是城镇劳动者科学素质提升的主要手段，因此职业培训内容和课程体系建设的不断完善是其重要保障。

一是强调职业培训以职业活动为导向。随着经济发展和社会进步，职业类别和信息的变化和发展也在不断加快。自2005年以来，美国著名的职业信息网站O*NET的数据库平均每半年进行一次更新，每次都会对约100种职业信息进行修改和补充，并增添新的职业种类。O*NET对每种职业涉及的职业活动、职业技能要求、职业发展前景等都会进行详细的分析描述，这些都为职业培训、职业教育、职业鉴定等活动提供了方向指导和标准参照。

二是加强非专业知识、技能与能力、素质和人格素养培养。O*NET对职业的描述除了强调某一职业所必需的专业知识、技能要求外，还特别强调通用职业能力的重要性，如方法知识、能力素质、人格素养等，这也充分反映了现代社会职业对劳动者素质全面的要求，及对劳动者可持续职业能力培养的关键所在。

三是动态调整职业教育课程体系。美国劳动部的标准职业分类比较粗，很多细类的专业没有进行进一步细分。O*NET网站在美国标准职业分类基础上，对职业分类进行了深度挖掘，根据经济社会生产实际，进一步划分出相近职业方向的细类专业，同时结合新技术发展趋势，开发许多新兴职业，为职业教育开发与专业调整提供了重要的参考。在此基础上开发的职业教育课程体系，能够很好地适应新技术发展对人才的需求，也可以使培养出的人才更好地与国际接轨。

（二）充分发挥政府的推动作用

从各国的经验看，确保政府的主体地位，可促进政府对各影响因素实施更全面的顶层控制，敦促相关政策法规的制定和实施、完善科学素质提升工作的机制、科学合理安排经费投入、引导加强人力、物力等资源的配置。

一是完善相关法规制度。考虑到公民科学素质建设中的利益的复杂性与根本性，有必要对不同主体在公民科学素质建设中的权利和义务加以具体、明晰，这就必然需要构建相应的法律体系及相应的法律制度安排，以有效形成一种长效的、具有约束力和执行力的法律保障机制。很多国家将公民素质行动纳入官方政策或有关法规，如美国1991年的《国家素质法案》、1998年《成人教育和家庭素质法案》、1998年《出色阅读法案》、2001年《素质家庭法案》；英国的《1988年教育改革法》；日本《科学技术基本法》等。

二是创新管理制度，保障纲要实施各项目标任务的落实。发达国家通常都会设立专门负责科学素质行动的规划、协调和评估等工作的官方机构。如发起“2061计划”的美国科学促进会，英国推行公众理解科学运动的“公众理解科学委员会”，“加拿大国家素质秘书处”，以及各国主导科学素质提升活动的教育、科技、行政和咨询等部门。

三是完善相关配套政策。公民科学素质培养的公益性决定了政府推动的主导地位，这就需要政府通过制定和完善相关科普配套政策，进而营造有利于科技传播的社会环境，来推动科普事业的快速发展。为此，很多国家和地区都出台了相应的行动计划。如美国著名的“2061计划”，英国的《国家技能发展战略》，印度实施的《国家素质行动计划》等等，通过一系列的战略规划或计划，引导政府和民众一步一步推动科学素质提升各项工作开展。

四是制定一系列规范全民学习和教育的标准。如美国《国家科学教育标准》的制定，加拿大制定的《知识至关重要：加拿大人的技能与学习》等，为全民科学知识和技能学习提供了很好的标杆。

（三）构建全社会广泛参与的工作格局

各国的最佳实践证明，必须要形成政府引导、全社会共同参与的公民科学素质建设的社会化、大联合、大协作工作格局，是各国顺利开展科学传播工作的关键所在。

一是建立广泛的合作网络，并保持切实有效的联系。通过或紧密型或松散型的、基于不同层次、不同维度的工作，将来自政府部门和非政府部门的科研机构、社会组织、企业等公共的或私营的伙伴凝聚在一起。这其中，政府部门应更多发挥引导和搭台的作用，通过牵头、指导性参与以及政策导向等措施，使不同知识和专业团体实现接触和交往，找到各种具有建设性的对话方式，促进科学传播工作协同增效。而社会组织以及私营部门等，则重在提供管理、智力和组织方面各类支持以及利用技术和创新的机会，帮助科学传播工作实现落地。以此为基础的公共科学传播多元化伙伴关系，既保证了不同的能力和资源形成合力，围绕同一个目标推进，又可以使工作实施具有较大灵活性，充分发挥合作网络中不同角色的优势和能力。

二是充分发挥科研机构、科研院所的作用。在发达国家，科学家和科研机构大多数都积极地参加科普工作。政府制定相关政策，使科学家等科普人才在做好本职工作之外，有充足的时间和精力投身于科普事业中，如进行直播，在线与公众交流；为青少年开设科普课堂；鼓励科研机构特别是大学参与各种科普活动，学习欧美国家经验，设立自己的博物馆、科技馆，定期对公众开放，提供相关人员进行讲解，组织免费的科普讲座。

三是创新社区科普模式。社区科普是在学校正规科学教育以外，作为学校科技教育的补充和继续，通过大众传媒、讲座、宣传等多种方式传播科学知识，提高公民科学素质的社会教育活动。它属于非正规的普及性的科学教育活动，没有强制性，但在学习型社会的构建中却是科技教育的基础，承担着终生教育的支柱性任务。

（四）优化科普投入结构

一是拓宽经费筹集渠道，采用多元资助模式。从其他国家的经验看，必须注重政府科普投入的引导作用。目前，许多国家的政府科普拨款计划普遍采取的是“费用分担”的原则，即对所支持的科普项目，政府只提供部分经费，其余经费由执行机构从企业、民间基金会等其它社会渠道获取。政府的科普经费主要起到吸取民间力量支持科普的催化剂作用，这样才能够使政府相对有限的科普经费可以推动整个国家科普事业的发展。如美国联邦政府在全美的科普工作中就重视有效发挥自身的杠杆作用，国家科学基金会是参与科普最多的，设有专门科普基金。

二是加强科研计划中的科普相关内容。美国国家航空航天局（NASA）就在它的某些大型计划，如“发现”号行星科学航天计划的“项目机会预告”中，要求项目申请者在申请项目时必须同时提出一项开展相关科普活动的计划。英国医学研究委员会和自然环境研究委员会在它们关于资金授予的相关条款中明确提到对于大学研究人员参与科学传播的期望。相关条款还明确指出基金的评审过程中将包括评估研究人员对科学传播活动的贡献。

三是加强科普奖励。为了加大科普奖励，发达国家采取了形式多元化、受众群体广泛的科普奖励，设置专业性强的、针对性高的科普奖励用于鼓励更多、更好的科技人员在科普事业中奉献力量。如英国设立了“皇家学会科普图书奖”来奖励优秀的科普作品，设立“迈克尔·法拉第奖”鼓励科学家促进科普教育。此外，还有美国国家科学基金会公共服务奖、印度国家科普奖等，激励公众进行科学传播活动。

（五）提高科普活动吸引力

一是依托科普平台，加强活动的广度与深度。从国外科普活动情况看，他们传播科普、组织科普活动都提倡“公众对科学技术的认识理解”，具有文化性，没有功利性，并从舆论研究、采用研究、素养研究和态度研究这些方面出发，为科普工作创造一种文化氛围，为国民科学素养的形成提供肥沃的土壤。很多传统的科普活动，如各国科学节、科学周、科学日的举办，为科学素质行动发挥了重要作用，日益成为公众在正规教育以外，提升科学素质的重要途径。

二是注重科普过程中民众的参与和互动。各国科学素质建设在2000年以后有一个突出特征，就是其推行目标与本国的整体发展战略相关联，其推行方式更加强调科学家与公众之间的双向交流互动。如加拿大政府在制定21世纪初期的科技发展规划和政策时，十分重视科学技术发展与社会文化的互动。2003年，英国制定的《国家技能发展战略》，以及随后的“公众理解科学”运动向“科学家理解公众”转向均是很好的例子。

三是充分利用互联网与新媒体，探索多元化科普产品。各国在推行各类科学素质建设时非常注意传媒的配合，最为普通的就是网站、广播、电视频道、电话热线，而且几乎所有的科学素质建设行动都有自己专门的战略规划、调查研究、论文报告等出版。更为重要的是，一些国家在不断摸索中，还形成了自己特有的专题品牌，不断扩大科学素质建设的社会效应。如全美发行量第三的《纽约时报》一直开设的“科学副刊”、自然探索频道、国家地理杂志；英国的“了解科学”电视系列片、BBC科普记录片；日本讲谈社从60年代起就出版的著名科普丛书“蓝背书”等，在社会上引发科学素质建设的热潮。

四是围绕热点时事和公众高度关注的问题开展科普活动。发达国家的科普重点普遍放在社会大众关注的热点问题上，这种科普方式较常规科普活动更能引起公众的共鸣。以欧盟为例，通过“欧洲晴雨表”，定期调查公众观点，了解公众科学认知情况，让公众切身参与到科学发展中。

（六）夯实科普工作基础

一是加强科学素质行动的基础建设。各国在推行科学素质建设的过程中都非常注重基础设施的建设，如对博物馆、科技馆、海洋馆、动物园等科教场馆的建设。并且通过提供各种政策优惠与激励措施来保障科普实施工作的资金投入与人才储备。如从1985年至1999年间，美国国家科学基金会就资助“2061计划”总计投入450万美元。

二是加强科普人才培养和权益保护。在发达国家，非常重视科普相关学科专业建设。如美国哥伦比亚大学、英国伦敦大学等高校都设有相关专业来培养科普人才。许多发达国家都制定了《博物馆法》，要求政府在建设资金、活动经费、税收等方面对包括科学博物馆在内的教育及文化公益设施给予支持。

三是加强国际交流与合作。从发达国家的情况看，科普工作要积极探索国际交流合作，形成科普资源共享模式，这样不仅可以避免错误的科普信息，还可以最大限度地发挥自己的优势，并开发具有特色的科普资源。如美国、加拿大和墨西哥等国于1994年联合签署了《北美促进公众理解科技合作》，旨在促进科普领域的资源共享。

四、对策建议

城镇劳动者科学素质提升是一个系统而长期的工程，不是某一部门的事情，而是全社会的事情，不仅需要政府与科学家参与，更需要广大的受众群体参与，需要政府、科普团体、科研机构、科普工作者等等社会各方力量共同努力。为了更好地建设城镇劳动者科学素质，笔者认为需要从以下几点有所突破：

（一）构建分层分类的城镇劳动者科学素质建设体系

针对城镇劳动者中高层次人才、科技工作者、企业职工、包括农民工在内的外来务工人员等各阶层科学素质发展状况，提供差异化的科学素质建设内容。面向高层次人才，重点提供学术交流、成果转化、信息咨询等方面的服务以及其他延展性服务，加强科技成果的展示交流和普及应用等。面向科技工作者，要着眼于挖掘创新型人才的潜能素质，充分利用国内外学术资源，催生创意，延伸探索空间，使知识资本及价值得到最大体现。面向企业新进毕业生，重心应放在实现由知识向技能转化、由技能向创新力转化、由培养学习能力转向提升创新素质，提升研究与开发能力，激发自主创新的积极性。面向外来务工人员，重点提高职业技能水平和适应城市生活的能力。面向失业人员等弱势群体，重点提高他们的就业创业能力和适应职业变化的能力。

（二）强化城镇劳动者职业发展与就业指导教育

贯彻落实《“十三五”促进就业规划》，强化职业发展和就业指导教育，提升城镇劳动者就业创业能力。普遍开设职业发展与就业指导课程，建立专业化、全程化的就业指导教学体系，增强毕业生特别是高校毕业生自我评估能力、职业开发能力及择业能力，切实转变就业观念。加强就业指导教师培训和实践锻炼，创新教学方法，进一步提高教学效果。鼓励普通教育学校为在校生和未升学毕业生提供多种形式职业发展辅导，普通高中根据需要适当增加职业技术教育内容。鼓励职业院校和普通教育学校开展以职业道德、职业发展、就业准备、创业指导等为主要内容的就业教育和服务。强化劳动者素质提升能力，加快培育更高技能水平、更好专业素养和敬业精神、更强创新能力和创业精神的劳动者队伍。

（三）构建城镇劳动者终身职业教育体系

贯彻落实《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》将职业发展教育纳入城镇劳动者培训体系当中。面向经济社会发展和生产服务一线，培养高素质劳动者和技术技能人才并促进全体劳动者可持续职业发展的现代职业教育类型。借力我国构建国家资历框架这一契机，完善职业资历等级和标准，解决教育资历与职业资历衔接贯通的问题。增加非全日制职业教育在职业教育中的比重，发展工学交替、双元制、学徒制、半工半读、远程教育等各种灵活学习方式的职业教育，实现全日制职业教育和非全日制职业教育的统筹管理。开展学历职业教育和非学历职业教育，通过质量认证体系、学分积累和转换制度、学分银行和职业资格考试，进行非学历职业教育的学历认证。增强职业教育体系的开放性、多样性和灵活性，使劳动者可以在职业发展的不同阶段通过多次选择、多种方式灵活接受职业教育和培训，促进全体劳动者实现可持续的职业发展。

（四）鼓励企事业单位成为科普工作的重要阵地

鼓励有条件的企事业单位根据自身特点开辟专业科普场馆，着力加强对职工的科学方法、科学思想和科学精神等方面的科普教育。充分发挥企业科协、职工技协、研发中心等组织机构的作用，鼓励企业员工进行群众性技术创新和发明活动。建立企事业单位员工带薪学习制度，鼓励职工在职学习，加大有关科学知识内容的培训，合理规划职业教育发展，形成用人单位和员工共同投入职业培训的资金保障机制。通过技能比赛、岗位练兵、技术培训、名师带徒等多种形式，深入开展职业技能大练兵活动，为造就更多的知识型、创新型、复合型的高技能人才提供支持。采取多种方式缩短毕业生进入企业后的转型期，激发自主创新积极性，提升研究与开发能力。

（五）形成各部门共同参与机制

统筹协调各相关部门的关系，进行合理分工、加强合作，进一步落实相关科技政策法规，区分重点对象和人群，建立活动参与机制，主要针对科技工作者、产业工人、农民工、自由职业者和弱势劳动群体开展工作，建立科技工作者、农民工等劳动群体权益保障机制。推动科研机构、大学和高新技术企业的实验室、研发机构等科普设施对公众开放，促进科技成果的推广。搭建平台，为科技工作者和科普志愿者开展科普工作提供更为便利的条件。动员广大科技工作者积极参与科普工作，把弘扬科学精神、普及科学知识、倡导科学方法、传播科学思想作为自己义不容辞的社会责任。

（六）不断强化社会动员机制

深入实施城镇劳动者科学素质行动，积极动员引导多方力量参与科普工作，推动科普工作社会化工作格局的形成。开展院士科普行、博士科普行等活动，鼓励一线科研人员参与科学普及工作。加强国家科普能力建设，建立国家科普统计制度，开展科普监测工作，启动国家科普示范基地建设，确保城镇劳动者科学素质行动真正落到实处。加强工作协调，强化城镇劳动者科学素质行动社会动员机制，各级科学素质纲要成员单位要充分发挥各自工作优势，参与到全民科学素质纲要实施工作中，整合成员单位工作力量，组织开展城镇劳动者科学素质行动。

（七）加强政策支持和经费保障

优化城镇劳动者科学素质行动工作布局，把城镇劳动者素质提升工作摆在各相关部门工作的突出位置。政府要加大资金投入，创新科技投入方式，逐步提高教育、科普经费的增长速度，夯实城镇劳动者科学素质建设的基础。借鉴西方发达国家把国家投入的资金作为种子基金，出台优惠政策吸引各种社会力量出资赞助，吸纳大量的社会资金，形成多渠道的投入机制。吸引产业界投资于有市场前景的公民科学素质建设项目，按照商业化方式运作，解决资金投入不足和运行不灵的问题。推动技术与资本等要素的结合，加快发展创业投资，引导社会资金加大对科技创新的投入，引导资本市场和社会投资更加重视科技成果转化和产业化。

（八）建立城镇劳动者科学素质监测评估机制

建立全国城镇劳动者科学素质评估办法，加强对城镇劳动者素质行动目标任务落实情况的动态跟踪管理。建立地方科学素质监测评估机制，依据《中国公民科学素质基准》，确定各重点劳动群体的科学素质基准，设立重点人群监测指标体系，并将其纳入城市社会发展体系框架。建立关键任务检查和定期通报制度，建立城镇劳动者素质行动实施情况年度报告制度和会商制度，统筹解决难点重点问题，提出绩效改进的策略和办法。探索建立通过第三方对城镇劳动者素质行动实施效果进行监测评估的办法，探索授权、委托、项目资助或购买服务等多种第三方监测评估服务方式。发挥高校和科研院所等智库在城镇劳动者科学素质监测评估工作中的重要作用。

（九）提升城镇劳动者素质行动信息化水平

实施“互联网＋”城镇劳动者素质行动计划，加强基于大数据、云计算的互联网络科技传播网络的整合和建设。整合科技、教育、人力资源社会保障等业务数据库信息资源，搭建业务协同，兼顾政府、企业、高校等多方需求的全国性城镇劳动者科学素质行动基础数据汇集平台和资源共享应用平台。推动建立国际可比、口径一致、行业认可的各类城镇劳动者素质基准和统计办法。建立城镇劳动者科学素质监测和信息发布制度。重视加强研究开发网络科普的新技术和新形式，建成数字化科普信息资源库和共享交流平台。针对智能手机用户日益增多这一现象，适时开发内容新鲜有趣的科普APP下载应用客户端，拓展城镇劳动人口学习和交流科学技术的渠道。

（十）营造提升城镇劳动者科学素质的良好氛围

在全社会营造尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的浓厚氛围。挖掘开发社会教育渠道，进行专门的规划、组织和监督实施，将各类文化组织、社区组织、社会团体和企事业单位部门纳入科学教育系统。以城镇社区为依托，通过社区科普活动室、科普宣传栏、图书阅览室、科普大篷车等机构和设施，开展多种形式的科普宣传。鼓励学校、科研院所、企业、科技社团、科普场馆、科普教育基地和部队积极参与社区科普活动，形成社区科普工作合力。