新时代中国科技人才政策的变迁与展望*

□ 鞠 伟 周小虎

随着全球新一轮科技变革和产业升级加速演进，中国加快实施人才强国战略。创新驱动本质上是人才驱动。党的十九大报告强调，建设现代化经济体系，要培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队，为创新发展提供人才和智力支撑。在此背景下，科技人才政策的内涵不断发生变化，政策的研究面临着新的形势。

一、 理论探讨

“范式”最早由托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书中所提出，用来描述一种为研究者广泛认同的制度，包括理论体系、方法、假设或是思维方式、原则等。彼得·霍尔借鉴库恩的范式概念提出了政策范式的理论。他认为，政策范式代表着政策行动的框架，政策制定者习惯于在一个由各种理念和规范组成的框架中工作，这个框架不仅指明政策目标以及用以实现目标的工具类别，而且它的影响力常被认为是理所当然的[1]，往往决定了政策制定者和执行者如何界定政策问题、设计政策目标、选择政策工具和利用政策资源[2]。政策范式具有一定的稳定性，但会随着人类社会生产力的发展，政治、经济和社会制度的变迁而发生变化[3]。以政策范式作为单一解释变量可以将公共政策划分为三大范式：统治型政策范式、参与型政策范式和治理型政策范式。后者介于政府统治型范式和参与型范式之间，兼具二者的特征。在这种政策范式下，政府虽掌握最终的政策决策权，但不排斥社会公众的政策参与，在双向的良性互动并达成广泛共识的基础上，制定最终的政策[3]。

随着科技进步和重大、颠覆式创新的不断涌现，全球创新范式不断变革与升级。创新范式的转变，促使世界主要国家不断探索新的创新政策。纵观理论发展和人类历史实践，创新政策的发展经历了从“创新政策1.0”“2.0”到“3.0”的演进历程，不同发展阶段的创新政策在内涵和范围方面既有联系，又有差别。[4]尽管学界尚未对创新政策达成统一的定义[5]，但都认为作为推进科学技术创新活动而采取一系列公共政策的总和，人才的创新政策在其中居于重要位置。创新政策“3.0”强调跨区域、跨领域、跨部门、跨组织的综合协同，并将创新置于每一项政策领域的核心，以解决技术—经济范式变革问题所带来的问题，因而对政策的制定、实施与评价会提出新的、更高的要求[6]。

二、科技人才政策的演进历程

科技人才政策是指国家机关、政党及相关机构在一定时期内采取的涉及科技人才队伍培养、引进、使用和管理等活动的一系列法令、措施、办法、条例的总称，既包括专门针对科技人才的政策，也包括科技体制改革、高等教育等政策中涉及科技人才的政策。[7]改革开放以来，科技人才政策始终围绕经济社会发展需求，聚焦国家重大战略，历经恢复与重建期、调整建立期、改革成型期、创新突破期四个阶段，综合运用人才规划、意见、实施方案、重大（专项）人才计划、人才管理改革实验区等政策工具，政策理念日趋成熟、数量不断增加、内容不断丰富、体系逐步健全、政策效应显著提升，折射出国家对经济、科技、教育、人才之间辩证关系的认识发展历程。

（一）第一阶段：科技人才政策恢复与重建期（1978—1992年）

1978年“全国科学大会”上提出“科学技术是生产力”“知识分子是工人阶级的一部分”“四个现代化建设的关键是科学技术现代化”等论断，成为当时恢复、制定各项人才政策的依据。

一是政策的恢复与建立。十一届三中全会后，知识分子工人阶级的属性重新得到社会认可，国家恢复了高考制度、建立科技奖励制度、学位制度、知识产权制度，调整了留学生管理政策，实施职称评审制度等，科技人才政策在拨乱反正的基础上向着正确的方向转变。

二是着手开展科技体制改革。体制改革是重要的政策工具。随着1984年实行经济体制改革之后，国家先后下发了《关于科学技术体制改革的决定》（1985年）和《关于进一步推进科技体制改革的若干决定》（1987年），中国开始放宽放活科技人员管理政策，鼓励科技人才将研究与生产相结合，朝着服务经济改革的方向发展。

由于路径依赖，这一阶段的科技人才政策摆脱不了“计划”思维束缚，且单一的政策制定主体单纯依靠行政手段和指令性计划，导致科技人才政策创新不够、激励不足。

（二）第二阶段：科技人才政策调整建立期（1993—2002年）

随着中国社会主义市场经济体制改革目标的确立和科教兴国战略的提出，人才重要性开始凸现，科技人才政策出现新的形势。

一是科技人才政策步入规范发展阶段。先后颁布了《中华人民共和国科学技术进步法》（1993年）《深化科技体制改革实施要点》（1994年）《关于加速科学技术进步的决定》（1995年）三项重要的科技体制改革文件，科技人才管理开始有法可依，科技人才政策的制定也有章可循，科技人才队伍建设开始步入依法（章）办事的新阶段。

二是科技人才政策实施对象转向加强高层次人才队伍建设，并形成分层次、多渠道培养优秀人才的工作体系。1995年全国科技大会提出“科教兴国”战略，围绕培养和选拔高层次科技人才目标，国家先后设立院士制度，建设高校创新体系，启动“211工程”“985工程”，并以多种形式吸引留学人才回国。

三是面向市场需求调整人才政策。《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》（1999年）等政策的颁布，引导技术开发类研究机构实现企业化转制，鼓励科研人员从事科技成果商品化、产业化工作，不断调动科技人才的积极性、主动性。

这一阶段在探索科技发展规律和市场经济运行规律的基础上，科技人才政策的管理思路、管理手段发生了转变，具备了一些适应社会主义市场经济发展的新型特征，科技人才政策体系框架初步搭建。

（三）第三阶段：科技人才政策的改革成型期（2003—2012年）

基于知识经济时代全球科技人才激烈竞争的实际，中国对人才发展规律的认识有了重大突破，将“人才工作”上升到“强国战略”高度。在以“人才发展规划”为主要政策工具的指引下，人才政策进入了全面展开、整体推进的新阶段。

一是注重科技人才资源开发的顶层设计和规划。《中共中央、国务院进一步加强人才工作的决定》（2003年）确立了人才强国战略和“党管人才”的原则；2010年、2011年分别颁布了《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《人才规划纲要》）《国家中长期科技人才发展规划（2010—2020年）》（以下简称《科技人才规划纲要》），对科技人才发展目标规定的更明确，人才队伍建设任务更具体，人才管理体制机制改革措施更具针对性。

二是建设“创新型国家”、培养“创新型科技人才”成为各项科技人才政策的宗旨和导向。根据2006年党中央、国务院发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》要求，中组部等相关部门分别牵头组织开展海外高层次人才引进计划、“2011计划”“百千万人才工程”国家级人选选拔，相关部委围绕纲要先后发布了99条配套政策，共同推进高层次人才的引进与培养。

三是“人才管理改革试验区”的先行先试。根据《人才规划纲要》精神，2010年，北京中关村、广州南沙、深圳前海、珠海横琴四个人才管理改革试验区成立。这一创新性的制度安排促进了人才与政、企、学、资等市场主体的有机融合，加快了科技人才发展体制机制的深入改革。

（四）第四阶段：科技人才政策的创新突破期（2013年至今）

党的十八大以来，人才资源开发放在科技创新最优先的位置。这一阶段科技人才政策以人才发展体制机制深化改革为实施关键；在人才治理方式上强调在“遵循社会主义市场经济规律和人才成长规律”上下功夫；在政策目标上，着力解决人才结构性矛盾，建设一支规模宏大、结构优化的创新型科技人才队伍。

一是强调科技人才工作的新定位、新要求和新作为。党的十九大立足中国特色社会主义进入新时代的新要求，提出人才是“赢得国际竞争主动的战略资源”，要实施更加开放、有效的人才政策，构建具有全球竞争力的人才发展制度体系，推进国家各个战略的实施，用人才“第一资源”，驾驭创新“第一动力”，实现发展“第一要务”。

二是以问题为导向，深化人才发展体制机制改革。围绕拔尖人才稀缺、人才创新创造活力不足等突出问题，2016年，中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），着手突破人才发展工作中长期存在的难点问题。在科技人才队伍培养与引进方面，突出“高精尖缺”导向和通过重大工程对人才的培养，并强调“聚天下英才而用之”；在人才评价方面强调学术评价、市场评价和社会评价相结合，不断提升人才评价的科学性和针对性；人才激励方面，将科技成果的使用权、处置权、收益权下放给单位和科研团队，建立体现增加知识价值的收入分配与激励机制。

三是人才创新生态环境建设被提到重要位置。鼓励人才创新创业的生态环境，既需要健全、严格的知识产权保护，公平的商业规则和创新的科技成果转化机制，也需要诚实守信、敢为天下先的社会环境。《国家创新驱动发展战略纲要》将“培育创新友好的社会环境”作为6个方面的保障措施之一，《“十三五”国家科技人才发展规划》把营造激励科技人才创新创业的良好生态，创造符合人才成长规律的环境作为重点任务之一。

三、科技人才政策的演进特征

新常态下，体制机制创新成为科技人才政策的关键词，全面深化改革成为重点，生态环境建设被置于更高更重要的位置，市场和社会导向取代了行政导向。新时代的科技人才政策从设计理念、政策目标、政策工具、政策着力点、政策执行等各个方面，均呈现出向创新型科技人才政策体系转变的鲜明特征。近40年的科技人才政策变迁（见表1）具有下列特征：

（一）人才政策理念不断开放和成熟

从“知识分子是工人阶级的一部分”，到“现代化建设的骨干力量”，再到“社会的精英、国家的栋梁、人民的骄傲”；从“政治上一视同仁”，到“充分信任、放手使用”，到“聚天下英才而用之”；从“尊重知识，尊重人才”，到“人才资源是第一资源”，到“人才是战略资源”等，理论的不断成熟反映出中国对人才这一要素重要性认识的不断深化和人才政策设计理念的开放和进步。

表1 科技人才政策的范式变迁

（二）更强调顶层设计和统筹协调

强调顶层统筹，注重多部门协同参与、多种政策工具综合运用、多种措施协调配合，成为新时代科技人才政策整体设计特征。如《意见》以中共中央名义颁布，《方案》由中组部、财政部、科技部等40多个部门联合组织实施。同时，针对多头管理、政出多门等突出问题，强调综合协调、监督保障、大众参与等职能，综合运用经济、产业政策和财政、金融、税收多种工具手段协调推动各类科技人才政策的实施。

（三）政策的着力点不断发生变化

随着创新活动日趋多样、多变，创新主体更加多元和个性化，为提升政策对人才作用的效率，政府功能逐渐从要素投入驱动转化为市场推动和服务推动；政策导向从“优惠激励”开始转向人才主体内生动力的培养；政策目标更强调实现政策价值与人才个人价值、社会价值的有机统一；政策组合更加注重创新生态系统的建设；政策手段则开始转向发挥市场机制作用、弥补行政手段不足的功能型视角。

（四）政策科学化、规范化水平不断提高

随着对政府与市场关系认识的不断深化，政策变迁的总的趋势是从计划导向走向市场导向，推动政策的科学化、规划化水平不断提升。十八届三中全会以来，“发挥政府在统筹协调、完善服务、优化环境中的主导作用和市场配置人才资源的决定性作用”逐渐成为科技人才政策和各项科技人才工作的主导思想。与此同时，一些改革举措强调试点先行、由点及面，鼓励支持基层探索创新。

四、 中国科技人才政策存在的问题

党的十八大以来中国科技人才政策的建设取得了显著的成效，但从更广义的创新政策视角来看，还存在诸多与创新发展要求不相适应的地方，科技人才政策体系有待健全、相应的法律法规有待建立、政策协调配套有待加强和政策执行方式有待创新。具体表现为：

（一）政策体系有待健全

在创新政策领域，罗思韦尔（Rothwell）和齐格维尔德（Ziegveld）将政策工具划分为供给型、需求型和环境型三类。供给型和需求型的政策工具对科技人才事业的发展具有直接的推动作用，而环境型政策工具为间接的影响作用。当前，这3种政策工具的使用范围存在明显差异：应用最多的环境型政策占政策工具整体的71.04%，其次，供给型政策工具为23.77%，而需求型政策工具仅占5.19%。[8]因此，未来需要扩大需求性政策，进一步健全政策体系。

（二）法律法规有待补充

当前，中国在人才建设方面虽已形成政策体系，但在人才立法方面存在数量不够、层次不高、操作性差等问题。这既与实施“依法治国”“人才优先发展”的国家战略不匹配，更会产生国家人才安全问题。同时，由于缺乏高层次人才基本法的规范和引导，人才政策不可避免地会产生政策缺失、政策雷同，甚至政策冲突等问题，这也阻碍了人才政策的规范化和科学化进程。

（三）综合协调有待加强

由于缺乏纵向统筹与横向协调，使现阶段人才政策合力不强，效力不明显。中国现有的国家级人才计划2项、部委级人才（引才）计划11项、地方性人才计划上百项，这些人才专项计划的实施对吸引和培养高层次人才发挥了积极作用。一方面，政出多门、职能分散、内容重复、经常变化让政策对象尤其是创新创业自然人目不暇接；另一方面，人才政策“跨界”“牵一发动全身”的特点，也由于中央、地方及不同部门之间协调机制的不完善，而影响政策目标的稳定预期。

（四）人才管理模式有待加快转变

中国科技人才政策体系虽渐有特色和优势，但最大的制约在于市场机制作用发挥不够，根源在于政府与市场的关系不顺。长期以来，一元化的、自上而下的政府人才管理模式抑制了人才个体、市场和其他社会组织作用的发挥，管理模式与政策设计的不协调，导致政策难以达到预期效应。在创新日新月异、利益相关者行为交互作用的环境下，决策主体要从单一向多元转变，决策过程要从封闭走向开放，管理模式要由管理走向多元治理。

五、新时代下中国科技人才政策实施重点

（一）建立、健全完善的市场机制

纵观世界主要发达国家，创新发展之路并非事先计划和设计出来的，而是市场选择和政府引导共同作用的结果。同样，全球创新政策实践也表明，政策变迁有着强烈的内在历史逻辑，制度环境往往决定了变迁的成功与否。未来中国科技人才工作要处理好创新系统中市场与政府两大关系，遵循社会主义市场经济规律和人才成长规律，建立、健全完善的市场机制，从而破除制约人才创新创业的体制机制障碍。这是促进科技人才政策范式成功变迁，形成具有国际竞争力制度优势的前提和保证。

（二）完善科技人才相关法律、政策体系

依赖健全的法律法规是发达国家吸引、培养和留住高层次科技人才的成功经验。深入实施人才优先发展战略，应加快制定具有中国特色、符合相关利益关系的人才法律法规，以人才发展法为基本法，加快人才流动、人才安全、人力资源市场建设等方面的立法进程，形成用法律保护人才、聚集人才、激励创新的良好法治环境。同时，要健全政策体系，在涉及创新成果转化交易市场、人才高端服务业、海外人才机构管理等需求型的政策应从方向性、思路性的内容加快落地为可操作的实施细则和措施。

（三）提升科技人才发展治理水平

提升人才发展治理水平，一是要改变现阶段由政府主导的一元化人才管理体制，建立政府、企业、社会机构和用人单位等多元主体参与人才开发的联合机制。二是要保障和落实用人单位自主权，明确政府制定政策、整合力量、营造环境、监督服务的主要功能定位，通过政府部门的放权让利，发挥用人主体的主导作用。三是健全市场化、社会化的人才服务体系，积极引进、培育高水平的人才中介服务机构，使市场在人才资源配置中真正发挥决定性作用，提高服务质量和效率。

（四）提高政策施行的实效性

首先，充分发挥政策效力，既需要各种政策工具、治理手段的综合运用，更需要执行层面的主体加强政策宣传，创新工作思维和勇于担当。其次，要加强统筹协调。政策制定、实施、评估的全过程都要注重跨部门的协调和吸收用人主体、公众、专业机构等的参与，发挥不同市场主体的合力，减少政策效率不足的现象。最后，要强化政策实施后的评估工作。引入第三方机构，收集政策对象与公众反馈意见，建立信息定期报送和政策动态评估机制，不断提高政策施行的实效性。