组织绩效评估的“相对第三方”模式探讨—— 基于政府绩效管理试点的案例

□ 白 皓

在推进治理体系和能力现代化的背景下，第三方评估成为政府推动行政体制改革、创新管理方式、构建多元治理结构、改善组织绩效的一种有效方式。为了更好地督促决策部署的落实，进一步加强外部监督，2014年国务院提出开展了第三方评估。此后，科技、教育、民政等领域纷纷探索引入第三方评估。近几年，农业部、民政部等中央部委，北京、浙江、广东等地方启动了第三方评估，进行了积极探索。第三方评估进入中国以来，以“独立、客观”的定位进入政府和社会的视野。目前，在研究领域，已有不少学者从影响因素、评估主体、评估模式、评估机制、实施效果等方面进行分析探讨，但以实证分析为基础的深入剖析仍比较匮乏。在实践领域，虽然我国一些地方和部门开展了先行先试，但效果不一，存在体制依赖、能力不足、适用性不强、信度效度不足等明显局限。总体看，如何让第三方评估呈现更好的实施效果，兼顾独立性、专业性，尚未形成较为成熟的实践经验。本文以政府绩效管理试点作为案例开展研究，分析政府组织绩效第三方评估的特点及路径等，并提出了“相对第三方”的概念及模式，以期对推进组织绩效评估有所启示借鉴。

一、研究述评

组织绩效评估，特别是公共部门的组织绩效评估，被称为“世界性难题”。由于公共部门组织绩效评估面对的是充满不确定性与目标模糊的公共治理环境，且实际评估考核中存在内外部多种利益相关者[1]，因此，如何更加合理、科学、准确地评估公共部门产出的组织绩效，是公共管理领域关注的重要课题。通常，以评估主体来划分，公共部门组织绩效评估分为内部评估组织模式和外部评估组织模式两大类[2]。内部评估中，第一方评估即“自评”，第二方评估一般指上级组织对下级的评价，这是较长时间内公共组织开展绩效评估最常见的两种形式。内部评估对于公共组织内部落实工作，确保责任，提高效率，具有重要作用，但忽视了来自外部的评价、认可、支持，易导致行为价值错位[3]。

外部评估即第三方评估，是伴随着政府管理方式的改革发展、公民意识的提升、政府信息公开度加大出现的评估方式。特别是近年来，随着行政管理体制改革的推进，基于治理体系和治理能力现代化的要求，第三方作为治理体系的重要组成部分，参与到公共组织评价考核的探索中，解决了传统评估考核中既当“裁判员”又当“运动员”的问题[4]，弥补了政府自评的缺陷，建立了一种有效的外部制衡机制[5]，成为加强政府问责、形成强有力监督的有效方式[6]。纵观这些年来典型的第三方评估实践案例，开展政府委托模式的武汉、厦门等地，满足了外部评估的专业性、合法性需求，增强了公共部门评估的真实性。又如，开展独立第三方模式的兰州、广东，由高校独立开展评估，从体制和运作上确保了评价活动的独立性，发挥民间智库的作用，为公民参与社会治理提供制度化路径[7]。

在充分肯定第三方评估的正效用的同时，检视评估实践，仍存在不少局限和困境。第三方作为评估主体，本身也存在一些限制，出现了“体制依赖”发育不良、能力不足等问题[8]。同时，目前开展的评估模式均存在不同程度的适用性问题，委托高校和公司评估在现实中不易推行，评估活动存在巨大的资源压力，社会代表、民众参与的模式专业性、权威性不足，缺乏制度化参与机制[9]。此外，由于面临着产出难以量化、政府多重政策目标等公共性困扰，管理目标复杂，标准多维[10]，第三方评估结果易于受到评估主体主观偏好的影响，存在信息不对称的“暗箱”，降低了结果的有效性和权威性。

基于对问题的反思，一些研究开始更多地参与到评估实践中，形成了理论与实际紧密结合的新思考。尽管如此，第三方评估实践的研究仍有待深入，需要更细致、更深入地剖析思考。

二、案例分析

（一）开展第三方评估的内外部条件

2011年，监察部印发了《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》，明确了原国土资源部作为机关绩效管理的试点单位，启动了绩效管理工作。以改善行政管理、提高组织效能为目标，是对组织内部的组织性目标实现状况的管理，关注组织内部运行和履职尽责的情况。

第三方评估纳入组织绩效管理的理念在2014年被提上日程，2015年以文件的形式明确下来，成为部属各部门各单位开展绩效管理工作的指导性规范，开展绩效评估的内外部条件初步具备。

一是外部条件。第三方评估悄然兴起。从西方国家实践经验看，第三方评估已历经几十年发展，因其独立性、专业性、权威性、客观性等，成为国外政府绩效评估的重要形式。从我国政府实践看，2014年国务院启动了重大专项政策的第三方评估，成为政府大规模开展第三方评估的标志性事件，相当于政府公开“晒单”，接受第三方“体检”，被评价为听到了“真声音”，发现了“真问题”， 取得了扎实的效果。国务院常务会议强调，各部门要强化对政策落实情况的督查考核，注重引入社会力量开展第三方评估，接受各方监督，不能“自拉自唱”。在此之前已经有兰州模式、武汉模式、广东试验、厦门模式等第三方评估和外部监督的探索尝试，为进一步改革提供了有益参考借鉴。

二是内部条件。从领导体制到工作机制，原国土资源部自上而下建立了绩效评估的领导机构和办事机构，覆盖所有部门和单位，形成了全员参与、全过程管理的工作范式。从制度规范到指标标准，建立了以部绩效管理办法为核心的制度体系，把绩效评估考核的内容、范围、程序、方法融入到日常管理中，建立了定量与定性相结合、共性和个性相结合的指标体系。从管理理念到绩效文化，强化了“年初看目标、年中看执行、年底看结果”的工作流程，全面发挥绩效管理的导向、激励、约束作用，形成了“人人看绩效”“事事评绩效”的绩效管理氛围。此外，原国土资源部选择了试点单位进行先期探索，开展了部分地方国土资源主管部门的社会满意度测评、特聘社会监督员满意度测评等，为进一步在更大范围内开展第三方评估奠定了实践基础。

（二）相对第三方评估的基本要素

1.评估主体：独立性+专业化

在评估主体的选择上，原国土资源部不拘囿于传统的“独立第三方”或“委托第三方”，打破了要么内部运行，要么外部第三方评价的“非此即彼”模式，遵循了“内外结合，上下结合，专业分工”的原则，组建了绩效管理第三方评估专家库，覆盖十大专业领域。评估专家既具有专业理论背景、又具备实践经验。专家库人员的构成，包括了部属单位和部门的行业专家、管理专家及相关领域的专家型人才，省级国土资源主管部门的有关负责人，以及部分系统外有关高校和科研机构的绩效管理专家。

在实际评估考核中，按照回避原则，在保证结构基本均衡的前提下，每年从第三方评估专家库中随机选取适量人员组成评估组开展工作，力图保证评估专家相对于评估对象的独立性和客观性。考虑到系统内专家比系统外专家更了解日常业务工作，评估以系统内专家为主，避免“外行评内行”。这既克服了内部评价不真实表达，又可避免外部评价“雾里看花”的缺陷。这里的“第三方”既具备独立客观的外部评估主体的特征，又具有内部知情的专业背景，兼顾了内部评估和外部评估的优势，因此，可称之为“相对第三方”。

2.评估方式：统一组织+独立评估

原国土资源部绩效管理工作领导小组办公室（以下简称部绩效办）负责统一协调整个评估流程，严格按照评估办法和细则，组织开展但不参与具体评估工作。专家评估组按照“统一组织、独立评判、客观专业、公平公正”的原则，每年对绩效目标的设定和完成情况进行“背对背”评估。评估组对照统一标准对绩效进行客观评价，形成评估意见，包括综合评价、存在问题、改进建议等。

为最大限度地减少评估过程的主观化和随意性，保障评估质量和效率，搭建第三方评估信息系统，评估电子化操作，实现了评估专家全程独立、匿名、规范化操作。

3.评估效果

经过几年的实践，引入第三方评估以来，评估效果集中体现在四个方面：

一是评估的客观公正性获得认同。引入第三方评估，相较于传统的自评、上级评下级或互评等方式，评估过程更加透明、评估标准更加明确、技术平台更加规范。对于评估对象而言，更加公平、可信、客观。

二是有助于目标任务的完成。在目标设定和年度评估两个关键节点引入第三方评估，相当于进行了“事前诊断”和“事后验收”，确保了绩效目标设定从严把关，从而可对年度任务不折不扣落实，克服了传统评估方式的避重就轻、形式化等问题，倒逼责任落实。

三是关注绩效改进。组织绩效评估目的不是一较高低，更重要的是发现问题、改进工作。第三方评估形成量化分数的同时，指出问题，为各单位提供切实可行的改进意见，同时将绩效评价结果作为下一年绩效改进的依据，作为新一轮管理工作的基础。以2015年为例，评估组对40余家评估对象，形成了上百条指向性强的改进建议，最大限度地发挥了绩效管理的导向作用。

四是评估主体和评估对象形成了相互促进的良性互动。评估主体很大部分来自评估对象单位，但并不直接参与对本单位本部门甚至本类型单位的评估。但参与第三方评估工作的过程是发现问题、分析对比、找出对策的过程。以此为鉴，评估主体在此后的绩效管理中，能够更好地发现问题并指导本单位的绩效管理工作，促成了“评估考核—发现问题—改进提升—更好地参与评估考核”的良性循环。

三、“相对第三方”评估模式的构建

（一）发挥正效应的前提：对于三组平衡关系的考虑

之所以选择“相对第三方”，在实践中形成模式得以顺利运行并取得正效应，是基于对评估定位、评估目标、评估效果的三组关系的充分考虑。

1. 评估定位：价值理性和工具理性的平衡

绩效评价的不同模式，反映了不同价值追求。绩效管理作为西方新公共管理运动的产物，具有明显的管理主义特征，第三方评估作为绩效评估工具的创新也不例外。其所代表的工具理性、追求效率原则，象征着政府管理手段的创新和进步。但实际运行中，公共部门绩效评价存在结果偏离现实、为评价而评价、高绩效与低满意度并存等现象。虽然外部评估项目不断涌现，但评估结果经常自相矛盾，评估信度、效度受到威胁[11]。而政府管理工作本身具有公共价值的特性，政府组织绩效评估应该更加注重社会公平、公民导向、服务导向的价值理念。因此，如何把握好两者之间的平衡，让绩效评估特别是第三方评估合理地为政府管理所用，是首先要考虑的问题。原国土资源部案例表明，在开展评估活动之前，应首先衡量各种评估模式的利弊。该部选择了以自评为基础的外部评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，避免了唯“第三方论”。在制度设计上，体现了“围绕中心、服务大局”，关注目标任务的落实和效果，避免重形式、轻内容，体现价值理性。在第三方评估实务操作上，注重“务实管用、简便易行”，体现管理效率，兼顾工具理性。

2.评估目标：自我管理和倒逼管理的平衡

在我国引入第三方评估初期，存在一种观点：认为政府内部评估只是一种上级强化监控的工具[12]，评估都应采用“第三方评估”。在20世纪90年代，沈阳、珠海、南京等地开展的“万人评政府”，虽然呼应了民众参政、多元治理的需求，在一定程度起到了加强外部监督、倒逼政府履职的效果，但总体而言，由于评估能力差异、信息不对称、专业性不足等原因，外部倒逼在很大程度上还不足以形成改变绩效的持久动力，存在对科学管理中“控制”功能的忽视。实际上，国外绩效评估经验表明，政府“反馈控制”式自评符合组织发展规律，本质上是一种组织“自控”“内控”行为，扮演着“自我保健”功能，是必不可少的。本文案例中的绩效评估，目标在于推动党中央、国务院和部党组重大决策部署的贯彻落实，保障履职尽责，增强执行力。评估对象是部属各单位和内设机构，首先是一种内控式管理方式，出于自我检查、自我反馈的需要，源于一种内生动力。同时，基于公共责任的考虑，合理适当地引入第三方评估。

3.评估效果：问责奖惩和改进提升的平衡

绩效评估作为一种问责机制，体现的是利益相关者对组织的期望和要求。第三方评估结果在我国政府的应用，较多采用“一评高低”“奖优罚劣”的形式，通过引导外部力量强化行政问责，使得评估对象产生问责压力。但绩效管理的另一导向是改进提升管理。通过评估，反馈问题，认真解决，推动政府自我改进提升，避免重评价而不重解决的形式主义。原国土资源部在开展第三方评估的过程中，据评估对象反馈，使第三方评估建议成为各部门各单位挖掘问题、对照改进的重要基础，不仅对整体工作形成总体评判，同时针对单个指标和工作，提出具体、明确、可操作的问题和建议。在开展评估的首年，就形成了百余条改进建议，为各单位改哪里、怎么改提供了明确指南。通过几年的绩效评估，提高了重点工作的完成率，涌现了一批创优创新成果。

（二）“相对第三方”的主要特征

相对第三方评估初步实现了价值理性和工具理性的平衡、自我管理和倒逼管理的平衡、问责奖惩和改进提升的平衡，并在实践中取得了积极成效。作为绩效评估活动的核心要素，评估主体设置的科学性在很大程度上直接关系到评估结果是否客观、公正、有效[13]。总结本文案例，可见“相对第三方”具有以下显著特征：

1.独立性。评估者能够独立实施自己的评估活动，不受政府或利益相关部门的干扰，客观地做出评判。评估具非附属性和非营利性特点

非附属性。评估组织机构，不是政府的附属机构或派出机构。评估虽在形式上由政府内设部门组织，但部绩效办（为具体统筹协调部绩效管理工作的常设机构）并不能干预第三方机构的评估活动，评估活动不受行政干扰。评估人员虽然来自各单位，但不属于部绩效办工作人员。

非营利性。评估组不是固定常设机构，评估活动由部绩效办统一提供保障，避免了相关评估对象或其他利益主体的干扰，评估活动不以营利为目的，避免了“设租”或“寻租”行为，降低评估风险和干扰因素。

2.专业化。评估专家均具备某个领域的专业背景，相应具有以知识和经验为基础的评判能力，保障了绩效评估取得专业性评估结果，最大限度地避免了“信息不对称”等问题发生。表现出了评估的组织性和多元化

组织性。评估组虽然不是常设机构，但作为一个因评估活动而产生的临时性组织机构，具有明确的目标和职能，具有严格的规范约束，第三方专家（评估成员）须遵照统一要求和标准。组织的严肃性、公正性、规范性制约评估专家的行为，使评估活动更加客观、理性和审慎。

多元化。相较于学术机构、公司、非营利机构、群众代表等开展的独立的第三方评估模式，“相对第三方”评估的主体包含了系统内和系统外的专家，人员构成是跨领域、多学科、多层次的，使多元评估主体的独立性、信息可及性、专业性、专业水准、问责性等优势得以集中体现[11]，避免了单一外部主体评估的缺陷。专业化水准的提高，增加了评估可信度和有效度，可更准确地发现问题，提出更具针对性的专业化建议，避免了“外行评内行”。

（三）相对第三方评估模式的构建

图1展示了相对第三方模式的构建及发挥作用的机制。绩效管理工作由绩效办搭建平台、组织实施，相对第三方作为评估主体由第三方专家库产生，通过第三方评估形成客观专业的评价，形成具体明确的问题和建议，指导各单位改进绩效管理。

这一模式关键在于以相对第三方作为评估主体。在评估活动中，评估专家能做出独立、专业的评判。在评估活动之外，成为推动各单位绩效管理的核心力量，把评估所反馈的问题和建议，运用到管理工作的调整完善中，促进整体绩效的改进提升。这种机制使相对第三方在评估活动中的内外身份和角色顺利转化，激发出评估主体和评估对象参与绩效管理、推动工作提质增效的正效应。

可见“相对第三方”评估模式既体现了第三方属性，也体现出被评估者的参与性，尊重利益相关者，是融第三方评估、内部评估于一体的综合评估模式。这一模式既符合科学管理的原则，又符合政治科学的混合性做法；既有效解决了评估结果为评估对象接受的问题，又有效解决了评估中“自说自话”的问题，实现了评估发起单位的评估目标[14]。

四、启示

虽然政府绩效第三方评估受到了高度关注，在提高行政效率、强化政治问责、推进行政改革和促进中国治理模式转变等方面有巨大潜力，但纯粹意义上的第三方评估只是政府绩效评估的一种方式。更科学地运用第三方评估并使其最大程度地发挥出正效应，应思考以下问题。

图1 “相对第三方”评估模式示意

一是理性看待第三方评估的作用。第三方评估具有不可忽视的作用，是创新政管理方式的重要举措[14]，是一个现代化的管理工具，但它并不是短时期内提高政府组织绩效、创新管理方式包治百病的“灵丹妙药”。关键是怎样用好这个工具，使其最大限度地发挥正效用。在运用第三方评估时，需要认真评判组织内外部评估条件是否具备，根据实际情况选择评估方式。同时应结合政府管理实际，合理分析利弊，权衡各类评估主体和模式的局限性，以避免评估沦为换汤不换药的控制工具或新的政绩工程。

二是减少对第三方评估孕育成长的制约，避免路径依赖。第三方评估本质上是一种治理理念的实践。发达国家第三方评估已经成为政府绩效评估的重要方式。政府在开展绩效评估时，应更新理念，顺势而为，进一步增强对第三方评估的认识，提升对第三方评估的认同度。一方面，不拘泥于自我评估的传统模式，避免“政府本位”价值取向；另一方面，要避免囿于第三方的固有模式，积极主动推进评估方式的改革创新，构建多元治理体系。

三是推动第三方评估向专业性转变。目前主流的第三方评估做法，多关注是否独立客观，这也是第三方评估的首要原则，但往往难以兼顾专业性，导致评估结果不能充分反映评估对象的实际情况，影响了评估的信度效度。而评估主体的专业性构成是保证评估专业性的关键。评估主体应将利益相关者和非相关者结合在一起，做到行家和专家相结合[15]，推动政府绩效评估第三方向专业性权威转变，使绩效评估进一步聚焦，诊断实情，而非仅仅采取宏观性、模糊性的整体评估[16]。特别是结合中国政府管理以内控管理、推进工作为首要目标的实际情况，对第三方主体的选择既要遵循普适性的原则，也要充分考虑到“专业性”“利益相关性”的原则。

四是激活结果运用机制，聚焦绩效改善。结果能否有效运用决定了整个评估工作的生命力，是连接评估与改进的关键一环。如果绩效评估只注重评估形式和评估结果的形成，不注重评估结果的应用，可能会造成评估结束后结果束之高阁的现象，导致整个评估活动失去应有的价值。以往的第三方评估存在重警示、重问责、重排名的倾向，常常不能直接推动政府管理工作的改进。而评估的意义不在于轰轰烈烈地搞评估，更在于扎扎实实地求改进，通过评估发现问题、提出建议，为评估对象提供更明确的指向。相对第三方评估进一步畅通了第三方信息的反馈回应通道，可促使评估对象自觉主动地把评估结果应用于管理实践中。