江西省高速公路建设管理体制四项改革经验

赵建华，陈伟，杨文广

（1.江西省高速公路投资集团有限责任公司上饶管理中心，江西 上饶 330025；2.深圳高速工程顾问有限公司，广东 深圳 518000）

一、改革背景

20世纪80年代以来，我国高速公路建设在不断探索和借鉴国外经验的基础上，逐步形成了以项目法人责任制、工程监理制、招标投标制和合同管理制“四项制度”为核心的建设管理体制。截至2018年末，我国高速公路里程达14万公里，公路建设取得了长足发展和巨大成就。但是，随着新时代我国经济建设供给侧改革不断深化，PPP、EPC等多种建设模式不断盛行，事业单位改制和行政体制改革持续推动，公路建设面临法人界定不明确、监理定位不明晰、建设管理模式待改进等一系列问题，亟需体制层面的改革和新的探索实践。

2015年以来，在交通运输部指导下，江西省分别在都九、上万、宁安三个高速公路上试点了自管模式、改进传统模式、代建+监理模式三种创新建设管理模式，并系统性地改革实践了公路建设四项制度。

二、改革经验

（一）落实项目法人责任制

项目法人是项目建设管理主体责任的承担者，是项目建设管理的核心，是工程监理制、招标投标制、合同管理制的基础，直接影响项目建设“五大”目标的实现，应毫不动摇坚持项目法人责任制。落实项目法人制应侧重项目建设管理机构的建设，深入强化项目法人的管理能力与管理创新。项目建设管理机构是项目建设管理的最终落实者，应进一步明确项目建设管理机构仅作为项目法人的代表，负责项目建设管理工作。

（二）改革工程监理制

一是理清传统监理工作的改进内容。明确监理的新定位，明晰监理与项目建设管理机构、施工单位等的职责界面；要进一步明确监理工作职责和工作内容，将监理工作的主要形式从旁站改为巡视，以质量、安全为管理重点，加强程序控制、工序验收和抽检评定，强化对隐蔽工程和关键部位的监理。二是引导监理企业的转型发展。应结合代建+监理一体化、房建工程设计+监理一体化等建设管理模式，对监理转型代建企业、全过程咨询单位提供机会和借鉴样本，根据市场需求提供高层次、多样化的管理咨询服务；强化监理个人的执业信用管理，着重提高监理人员的综合能力、专业技术水平和职业道德水平，健全监理人员的激励机制，维护监理人员的合理待遇。三是积极将信息化技术运用于监理工作。信息化技术应用到工程监管后，监理人员的工作强度大大降低，监理工作的程序变得简单化，管理者能够通过信息平台，准确了解施工现场的具体情况。

（三）完善招标投标制

电子招投标有助于实现招标“公平公正公开”。推行电子化招投标，充分发挥现代信息技术手段的独特优势，能有效实现招投标工作一大保密（即投标人信息保密）、二项公开（即投标人业绩人员等信息网上公开、最高投标限价及清单子目单价公开）、三个自动（即投标文件业绩等信息自动调用、投标文件自动评审、评标专家自动抽取）、四大随机（即随机分配所投子类别、随机抽取所投标段、随机抽取评标办法、随机抽取相关参数）。“电子招投标+信用结果应用”能初步形成“择优选择”机制。全面推行电子招投标能有效净化市场环境，招投标市场更加透明、高效，参与度、活跃度也明显提升，是“择优”选择的基础。通过“同级得分，信用优先”等做法，可有效防止恶意低价抢标，促进企业信用的提升，有利于实现“择优”的目的。

（四）强化合同管理制

强化合同管理制可以通过完善合同管理体系和强化合同履约实现。在完善合同管理体系建设方面，应通过理顺政府合同监管职能，明确建设项目的政府主管部门是合同管理的监管方；要落实合同管理的各级主体及权责，进一步明晰项目法人是合同管理的主要责任方和主体地位，将一般设计变更、工程量清单和项目投标限价等非重点审批权限下放至项目法人手中。在强化合同履约执行方面，应注重完善信用评价规则，不断细化合同违约扣分标准，加大合同违约的处罚力度，提高信用评价和信用积分应用的市场调控地位，以此促进合同履约、监督和管理产生良好成效；在完善信用评价规则的基础上，还应加大合同违约查处力度，运用违约处罚、约见法人、投标限制等手段，提高违约方的违约成本，强化各方的合同履约意识。

三、存在问题

（一）项目法人责任制难以实行

交通运输部《若干意见》提出了项目建设管理法人的概念，但从目前执行情况看，存在以下困难和问题：一是设置项目建设管理法人的法律依据不足，特别是企业作为出资人的项目；二是将项目出资人和项目建设管理法人分列，两者之间职责界面难以划分，也使落实项目法人责任制存在困难，在执行中容易产生误解，即认为代建单位即为项目建设管理法人，或者认为项目建设管理机构即为项目建设管理法人；三是在国家减少行政许可、资格认定的大趋势下，开展项目建设管理法人资格认定或管理能力审核存在困难。

（二）工程监理制改革存在困难

一是监理人员的配置和费用合理确定的问题。按照监理规范7500万元/年投资配置一位监理工程师，在小项目而工程内容专业化却多样的情况下，如何配置监理人员；监理政府指导价取消后，如何确定合理的监理费用；部分项目招标选择了检测监理（第三方检测单位），如何确定施工监理与检测监理费用比例。二是引导监理企业转型发展问题。政府运用政策指导等方式，促进监理企业向全过程咨询公司、代建管理服务公司转型升级发展，会导致盲目转型问题。

（三）招投标制存在问题

一是打击招投标活动中的违法活动，以及存在的查证难等问题。二是公路工程项目电子化招标暂无相关法律法规和政策支持，在扩大推行和规范推行上存在一定难度。

（四）合同管理制不够完善

一是解决审计结果、合同约定、司法鉴定等判定标准不统一引起的工程价款争议问题。二是进一步完善信用评价体系。当前信用评价体系不完善，信息收集难度高，信息重复利用率低，无法与预期的诚信体系相适应。

四、相关建议

（一）明确项目法人的责任与地位

进一步明确项目法人的主体责任与地位，强化项目法人建设管理能力，重点加强对项目建设管理机构的标准化建设。交通运输主管部门应重点规定项目建设管理机构的设立、组织结构、人员配置、能力要求，明确项目建设管理机构与项目法人单位的权责界面，完善项目建设管理机构的考核评价机制。

（二）实行工程监理制的改革

深入研究公路项目监理人员配置与费用合理确定问题，改变目前监理费计算主要以监理人员数量为单一依据的方式，监理合同细化为清单子目，使监理服务费用分摊更合理、更精准。同时，建议监理企业转型升级先要科学确定发展目标和转型升级方向，根据自身实际情况和潜在能力合理确定市场定位和可行的实现路径。

（三）完善招投标制度和程序设计

为保障公路工程电子化招标的有效推行，交通运输主管部门应当加强顶层设计，做好相关招投标制度和程序设计，打造公路工程国家级电子招标交易平台。

（四）建立信用评价制度

建立项目经理、技术负责人等主要人员信用评价制度，建议交通信息平台信息与全国信用信息平台共享，实现全国范围内企业、个人综合信用信息共享，健全守信激励和失信惩戒机制，构建“一处失信，处处受限”的信用体系，以诚信带动履约。