东北央地融合发展研究*

一、问题的提出

东北地区为我国重要的老工业基地之一，历史上为国家的工业化的发展提供了重要支撑，近年来，国家比较重视我国东北老工业基地的振兴工作。2003年国务院发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，正式开启了东北老工业基地振兴建设工作的篇章，意见中包括许多关于厂办大集体改革、国有企业的破产重组、中央企业分离办社会的政策建议。在实施了相关的改革措施后，我国东北地区的振兴工作取得了一定的阶段性成果，经济发展状况有所好转，工业发展增速也有所回升。国务院又在2009年提出《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，要求在东北地区深化改革，建议要做到在稳定之前改革带来的显著性收获的同时，尽快制定并实施其他的措施，以便缓解当前我国东北地区仍然存在的体制机制上的各种矛盾。2015年12月30日，在中共中央政治局的会议上通过《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》，意见指出，我国东北老工业基地建设的下一步工作。提出要求，到2020年，我国东北地区应当在紧要的领域、关键的改革方面获得新的进展，在体制机制改革、转变经济发展方式方面获取重大成果，维持经济的中高速增长状态，并同时达到全面建设小康社会的理想目标。

自东北国企改革以来，我国东北老工业基地的振兴取得了突破性进展，新一轮东北振兴中，进一步深化国企改革是新一轮东北振兴市场化改革的核心，其重点非地方国企而是驻地央企。首轮东北振兴，地方国企改革已初见成效。2003～2016年，辽、吉、黑地方国企资产总额占全国份额分别由3.8%、2%、2.7%大幅下降为2.2%、0.5%、1.2%。同期对比，广东占比小幅下降，而江苏、浙江不降反升，由2003年5.7%、4.5%提高到2016年8.6%、5.5%(见图1)。

图1 六省地方国有企业资产总额占全国地方国企资产总额比重资料来源：财政部、国家税务总局。

当前驻地央企是东北国有经济的主体，是进一步深化国企改革的重点。2016，辽宁有1 751家中央企业，产值占辽宁工业产值的40%。吉林工业企业主营业务收入的90%属于驻吉央企。2013年，东北辽吉黑三省的央企总数为3 183家，总资产达4.5万亿，投资对促进当地经济增长起到了关键性作用。在2003～2013年，中央企业在辽、吉、黑三省的固定资产中的投入近2万亿元，巨大的投资促进了东北经济在首轮振兴中的快速增长。但面临世界经济深度调整，国内经济“三期叠加”，东北经济自身处于资源衰退、结构衰退和体制衰退期，前期靠投资拉动经济增长掩盖的体制性、机制性矛盾日益凸显。在东北经济发展受阻已经影响全局的情况下，东北央企能否通过自身改革创新及央地融合发展发挥带动作用，对于东北振兴具有关键的作用。

中央于2014年发布《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》中，正式建议要通过激励央企与地方经济交融发展，拉动东北地区的经济转型和社会进步。所谓央地融合发展，既是指驻地央企与地方国企、民企的融合发展，也是指与地方政府、经济社会的共同发展，以此形成共同繁荣和良性互动。新一轮东北振兴，央企于东北经济发展而言，不仅要从“量”更应从“质”的角度，充分发挥其对东北经济发展的带动作用。

二、文献综述

自2003年建立中央和地方两级国资管理体制以来，中央企业和地方国企间利益机制协调和产权配置问题，引起了学者广泛的关注。这一领域的代表性研究是郑晓玲(2010)在“分级所有”新国有资本管理体制的框架下，分析了国有资产收益分配权。从央企与地方政府之间的国有资产收益的划分问题出发，通过建立斯塔克伯格博弈模型，对央企与地方政府之间的分割系数进行博弈分析。认为中央与地方政府间国资收益分配的合理化一定程度上影响了国企的发展，甚至对于整个财政体制的公平性和高效运行产生影响，一直以来，国企改革的主力军是地方国企，面对地方国企间客观存在的差异性，如何改革地方国企、解决历史遗留问题，是社会各界关注的焦点问题。李欣(2015)认为地方国企改革要坚持实施政策倾斜、财政支持的相配合的路径，一些地方国有企业的历史遗留问题，对地方国资国企改革有重要的影响，应当纳入当前的法规和社会保障制度体制下，依据分类推进和与试点相结合的策略进行改革。由于各地方国企在发展方式和质量方面差异显著，形成了相对独特的企业发展状态。而尽管在同一地域内，也由于归属的行业状态和经营策略的差异，呈现特殊的发展态势，所以，如果单纯应用“一刀切”的方式进行的改革模式必然与地方国企的改革实际相脱离。王正宇(2015)认为，地方国有企业的整体改革目标是做大做强。这是地方国有企业改革的出发点与归宿。同时，必须坚持“一企一策”进行的原则。地方国企之间的实际差异显著，国企改革要紧密联系当地、各企业的实际情况进行，坚持建立先行试点，尽快行动，要有紧迫感。

随着改革的不断深入，中央和地方两级国资间的利益分配等体制机制矛盾逐渐突出。刘科，曹斐(2016)分析了在乌审镇当地石化、中石油两个央企进行天然气开采合作的情况，认为由于当前本地的财税体制、政策的利益分配机制存在不合理之处，造成地方税收收入与大规模开采活动产生矛盾，地方政府税收收入增速与财政支出比例不协调，陷入了地方财政收支困难的怪圈。

对于国企占比较高的东三省而言，中央企业与地方发展间的矛盾更为突出，甚至已经成为阻碍东北经济发展的症结。和军，张紫薇(2017)认为目前东北体制机制存在的一个主要问题是东北央企占比较大、占用了过多资源，同时央地融合不足、央企的带动效应较小，传统计划思维固化，维持了传统的低效体制机制。认为中央应出台实施细则，助力央地企业重组，实现军民融合发展。支持东北部总部展开试点工作，建立中央企业和地方工业园区实验区建设、中央企业和地方政府创新等地方企业合作双赢机制。对此，如何深化国企改革，促进央地融合发展以实现新一轮东北振兴，成为当前学者和政府部门探寻的主要议题。代表性研究有，胡书东(2016)认为央企应当在振兴东北老工业基地的战略中起到重要的表率作用，同时在国企改革中形成模范效应。抓住装备、机械、化工等先进制造业的工业转型升级方向，加快突破体制机制改革、技术创新方面的障碍。对于东北地区的煤炭、金属冶金等领域的行业的央企要在供给侧结构性改革中做到提升有效供给。东北央企还应当加强与地方国企、民营企业的分工协作，与本地其它企业分工协作时尊重市场运行规律，不能阻碍正常的分工协作，违背市场规律，打破中央企业和地方企业形成的科学合理的产业链是不可取的。李宏畅(2017)认为在当前的总体经济环境下，应当全面协调中央和地方之间的财政关系，合理解决央地融合的问题，协调央地发展过程中的利益冲突问题，通过创新央地合作体制机制，才能实现互利共赢，从而推动辽宁老工业基地的振兴与发展。

综上所述，随着国企国资改革的不断深入，中央与地方两级国企和国资间矛盾日益凸显，甚至已经成为当前东北经济问题中最不可忽视的制约因素，当前东北地区国企改革已经进入实质性改革的深水区，主要的任务就是促进央地间融合发展。但央地融合发展时间较短，在此领域还未形成系统性的研究，对此，本文特以新一轮东北振兴为背景，系统梳理国企改革与央地融合发展的进程、指出制约东三省央地融合发展的关键问题以及分析央地融合发展对于实现东北振兴的重要意义，进而提出如何有效实现央地融合发展的政策建议。

三、国企改革与央地融合历程

2003年，党的十六大召开以后，我国的国企改革进入纵深推进阶段。这一阶段，国有资产监管体制改革取得重大突破。改革的主要任务是国有资产监督管理委员会对国有企业进行管理和监督。《企业国有资产法》正式建立起有效的国有资产出资人制度，从而解决了国有资产在长期存在的所有者缺位问题，为避免国有资产的流失问题提供了法律保障。这一方面的创新缓解了国有经济管理部门的监管效率较低的状况。国务院于2015年提出《关于深化国有企业改革的指导意见》，对国有企业进行了系统的划分。提出了不同类型的国有企业应当有特殊的国资监管体制。混改方案、公司治理方案、股权制改革模式等。近年来，国家逐渐将央地改革作为国企改革的重点工作，央地融合改革成果丰硕，激发了国有企业的经济活力，也拉动了相应地区的经济发展。但部分地区因为特殊的机制体制问题，央地融合依然存在障碍，应当予以重视。对于一些东部沿海发达省份而言，央地融合工作近年来取得了突破性成就。广东省在2016年2月与央企的合作洽谈会上，与约80家中央企业达成的合作项目达438项，投资总量约达3.35万亿元，它涉及交通运输、服务业、能源和资源利用、城市基础设施等许多领域。2016年12月，江苏省和中央企业签订了78个协作项目，投融资总数约5 300亿元。2017年4月10日，国家新控股(上海)有限公司、上海建设集团股份有限公司和上海创创资产管理有限公司在这一领域签署了全面战略合作协议。上海“央地融合，一体化发展”的混合改革基金同时建立。三方企业在上海的虹口区开展合作，利用当地的航运业及金融业等优势行业的良好基础，努力利用产业资本的功能，助力当地的城市功能的完善。同时，寻求整体产业链与资本相融合的路径，促进企业的转型与升级，从而提升企业的核心竞争能力。

对于一些经济相对落后的省份，或者是目前处于转型需求比较强烈阶段的地区，央企与地方政府的合作更加深入到当地的特色产业和特殊行业中，逐渐开始利用不同地区的比较优势来实现互利共赢。恰是看到了整合的巨大潜力，2015年3月，辽宁省抚顺市政府与抚顺石化签署了关于园区协调发展的相关协议，两方同意共同努力建设工业园区，同享公共资源，共同开展创新科技研究。近些年来，我国贵州省正在努力投入人力、物力、财力进行国家大数据综合试验区建设，现阶段已经在拥有坚实的大数据技术优势，因此，央企在该方面与贵州的合作正在逐渐开展，这也将从一定程度推进贵州省大数据产业的发展进步。海南省于2016年7月在推进热带海洋经济方面与央企开展了相关合作。同年9月，黑龙江省举行央地合作互赢的相关交流会议，签署项目的中有29个产业转型升级项目，总签约额大概有1105.8亿元，约占总体的80%以上。这些项目不同于先前签署的项目。首先，很多项目是共同资助，共同建设和共同寻求发展的，例如PPP项目。其次，很多项目属于高科技创新或者新兴产业项目。同时很多项目是寻求对传统的产业优化升级，黑龙江省依靠丰富的自然资源，如石油、天然气、煤炭资源等，推进相关资源产品的深加工，延长了相关的产业链。央企与黑龙江的携手，将有力促进东北老工业基地的振兴与发展与产业转型升级。更多央地合作活动正在辽宁展开。中国华能集团将投资超出60亿元，促进华能大连电厂二期工程重点项目的建造。

同时，资本合作活动成果显著。主要体现在PPP模式受到各地的欢迎，这种模式缓解了地方的因需求旺盛而导致的财政短缺现象，PPP模式不仅促进了当地的发展，也使企业找到了发挥自己能力的机会。2016年更多的央企进入地方PPP市场，开展民间资本合作。合作领域包括交通运输业、基础设施建设、高新技术、城市公用事业建设行业等多个领域。中国交建的PPP投资地域遍布全国，格局分布特点是沿海和沿江地区规模庞大、中西部地区数量多。资本合作活动也反映在中央企业与地方国有企业和民营企业的合作中。2016年10月，中海油、广东金实能源、江门汽运公司三方签署协议，共同协作建立了中海油能源有限公司。这是江门市第一个由央企、地方国企、民营企业合作进行的项目，有利于三方发挥自身的优势，从事优质清洁能源服务行业。

四、制约东三省央地融合的关键问题

目前，驻东三省央企与地方发展呈现加速融合态势，但在管理体制、产业发展、利益分配等体制机制设计上仍存在不可忽视的问题，从而对东三省央地融合形成制约。

(一)“条块”管理体制差异

央企由国资委领导，由总部央企和驻地央企组成。央企体系内采取总部央企集中式、垂直式管理和决策体制。而地方政府则以中央政府的总战略为指导自主决策发展规划、主导地方经济发展。驻地央企和地方政府的管理决策体制隶属于不同层级，制定发展目标和规划的激励机制必然存在差异，客观上决定了驻地央企与地方经济发展的内在关联度不强，培育地方经济发展动力不足，制约央地融合。

具体而言，在发展目标上，驻地央企没有决策权，其发展目标和战略规划由央企集团总部依国资委规划和集团整体情况而定。这一方面导致驻地央企与地方发展目标融合性差；另一方面地方很难与驻地央企展开战略合作。如辽宁希望与葫芦岛中船重工展开合作，地方承接通用船舶部分构建，但最终合作项目最终搁浅，其中体制、目标差异形成的障碍是重要因素。

从资源配置角度看，驻地央企是央企集团一部分，无论在生产经营的供、产、销环节还是人、财、物的生产要素管理上，都采用统一管理和决策体制。这就导致即使地方存在质优价廉的配套产品，驻地央企的原料采购和产品供销也必须服从总部规划。这种牺牲效率服务全局的制度安排，导致驻地央企对培育地方市场和就近配套延伸的内在动力不足。人才培养建设上更显如此，驻地央企领导受上级委派，通常在地方任职几年后，调回央企总部担任要职。这种晋升路径也决定了驻地央企领导很难从地方经济发展视角对驻地央企进行较长远的发展规划，完全服从上级的生产经营决策是领导层最稳妥理性的选择。

(二)产业发展融合差

一方面，央企资本雄厚，经过多年发展不断向上下游产业延伸，在各生产领域已形成较为完备的配套体系，缺乏与各地配套生产经营的内在动力和市场需求，导致驻地央企对地方产业发展带动性不足，很难以驻地央企为核心构建地方特色产业园，更难助力地方产业结构转型和升级。

另一方面，东三省地方企业也存在承接央企配套生产能力不足的问题。东三省民营经济发展起步晚，相关政策支持不足，民营企业无论在资金基础、经营管理，产品生产和技术吸收上存在较大劣势，承接能力不足阻碍了驻地央企带动东三省产业结构转型和升级。

(三)利益机制不合理

自2003年实施“统一所有，分级代表”的国有资产管理体制以来，完善央企在中央与地方、各省间利益分配机制是深化国资管理体制改革的核心。央企隶属国务院国资委管理，生产经营在各地开展，对此涉及利益分配的主体较为复杂，概括而言包括以下几类：央企、中央政府、生产经营地政府、生产经营地居民以及使用产品地居民(见图2)。

图2 驻地央企生产经营利益机制

从税费补偿机制来看，分税制明确区分了中央与地方财政收支。中央企业所得税分给中央政府，地方行政事业所得税归为地方政府。地方政府拥有国有资产收益管制权。但按照企业利润不用上缴的思维惯性，和上位法中对暂停企业税后利润上缴的规定，国企税后利润收缴以及中央与地方间资产收益划分仍不明确。资源税是完全归属于地方政府的财政收入，虽然2016年7月1日起开始施行资源税改革，提高了资源税征税率，但因其占税收总额比重较小，很难大幅改善中央和地方的利益分配格局。这种将政府财政收入上移的税费补偿机制，将本应弥补地方生产的收入让渡给了中央政府。

从价格机制看，央企属于大企业集团，作为统一生产经营核算整体，非市场化的生产安排导致利益分配不公。企业集团压低初级产品价格，为进一步加工生产创造利润，造成初级产品生产地利润向下游产品产地转移。除企业内部的价格不合理外，资源开发、加工业价格形成机制同样不合理。目前我国资源类初级产品由政府定价，但其定价未考虑资源品开采和生产中长期的隐性成本，如资源耗竭和环境污染成本。驻东北央企多集中于资源开采行业，长期过度开发加重了东三省资源困境，环境污染造成了社会治理成本增加，不利于开展循环经济、建设和谐宜居的社会生活环境。短期看，不合理的价格机制导致东三省居民承担更多的社会治理成本，损失的利益流入产品使用地。长远看，价格机制的扭曲不利于东三省转变经济发展方式，走循环、可持续、绿色的新型工业化道路。

(四)特殊政策导致负外部性

无论是生产经营的客观要求，还是给予央企的特殊政策都存在一定的负外部性，阻碍地方经济和社会发展。

央企的历史定位决定其承担提供部分社会公共服务和吸纳当地就业的职能。因此，在当地的中央企业的生产经营中，各级政府做出不同程度的政策支持，如油气生产企业和临时用地、管道专用线的建设，免征城市土地使用税。在竞争性领域的非市场化政策倾斜，导致央企与地方企业间竞争不公平，不利于调动东三省民营经济活力，不利于形成以市场为主体配置资源的机制。

涉及军工航天等领域的央企，出于国家安全和生产经营需要，地方政府必须给予特殊的政策支持，不可避免的影响了地方经济建设。如地处沈阳市皇姑区的沈飞集团，由于飞机起飞降落的需要，对于集团周围建筑高度有一定限制，严重影响了皇姑区旧城改造、招商引资；除此之外沈飞集团的生产经营规模大，占据了地方大量的生产资源，但税收收入大部分上交中央，严重影响了地方政府财政收入。

剥离企业办社会职能，为企业减负，是培育国企市场竞争力和推进政府职能转型的重要举措。但在分离央企办社会、移交“三供一业”改革中，地方政府作为改革的直接承接者，却无力负担巨额的改革成本。

(五)中央宏观政策与地方实际实施存在矛盾

国企改革中国家的中央政策与地方具体实行存在着较大的分歧。目前的分级监管体制在一定程度上加剧了这种矛盾。中央与地方之间因为在国企改革过程中的政策推行上的力度不同，国家主要出于大局考虑，而地方有自己的实际情况，往往中央的宏观政策不能与本地的实际情况相契合，对于实施细节的模糊规定也造成了地方对于政策实施方面无章可循，再加上地方权力的有限，和部分官员对责任担当具有抵触心理，无法灵活依照宏观政策制定真正适合本地的改革政策，也无法将政策更好地依据本地情况进行具体的落实。

(六)东北地方国企的历史遗留问题阻碍了改革的进程

东北长期受计划经济的影响，地方国企与市场经济相脱离，地方国企的长期承担的社会责任与目前市场化改革的导向存在着一定冲突，地方国企效率低下，难以办好的观点在部分官员干部脑中根深蒂固，甚至觉得地方没有必要搞国企，或者重视地方国企的发展。因此地方国企因此被卖光和改光的现象十分常见，对地方国企发展的不重视性和部分改制的不科学性更加限制了地方国企的发展。东北地区改革工作的重点和难点是历史遗留问题。

五、央地融合对东北振兴的重要意义

(一)促进经济可持续发展

与其他地区相比，中国东北的中央企业特点是数量大、范围广、规模大、投资大，在重点行业具有绝对的资源。在东北存在城市是企业，企业是城市的现象。大庆“打喷嚏”，黑龙江就“感冒”；一汽“打喷嚏”，吉林就“发烧”。已在东三省的驻地央企的发经营展情况很大程度决定了东北经济状况，推动央地融合，改善驻地央企经营绩效，能直接缓解东北经济困境。

央企所属行业集中在具有社会服务性的自然垄断行业，投资规模大且周期长，新增投资能够直接拉动地方经济增长和有效解决地方就业压力。为此，各地政府均努力开创条件积极争取驻地央企到地方投资，即使民营经济发展迅速的广东、江苏等东部省份亦如此。据统计，驻地央企对各省历年投资数额排在前几位的都是东部省份。积极开展与驻地央企的项目合作，争取其在东三省的新增投资有助于快速缓解东北经济增速下行压力，确保经济可持续增长。

(二)推动国企混改

改革开放以来，东三省市场经济体制转型迟缓，计划经济思维和制度安排根深蒂固，民营经济发展缓慢、市场活力差是新一轮东北经济减速的最大症结。推动驻地央企与东北地方企业交叉持股、融合发展，既能有效推动央企混改，提升国企经营效率和改善经济业绩，又能放宽民营企业的市场准入领域，有效激发地方经济活力，加快东三省市场化改革进程，形成有效率的市场机制，从根本上激发东北经济活力，实现东北振兴。

(三)带动产业转型升级

当前，东三省整体呈现“二三一”的产业格局，第二产业发展仍集中于产业链低端环节，呈现产品附加值低且能耗大的粗放型发展特点。产业结构转型升级是东北振兴的关键。央企投资规模大，具有产业带动性和资本引导性。东三省应结合自身发展优势和产业发展规划，以现有驻地央企为中心，围绕其上下游产业以及配套产业构建特色产业园，引导国内外投资流向，共同助推东三省产业结构转型和升级。2016年9月，黑龙江省举行央地合作互赢的相关交流会议，签署项目的有29个产业转型升级项目，总签约额大概有1 105.8亿元，约占总体的80%以上，以此带动黑龙江省实现产业结构升级。

(四)培育企业创新力

新一轮东北振兴，创新是新动能、新引擎。与广东、江苏等省份对比，东北地方企业创新投入有效性不足，技术市场交易成本大，创新成果转化难，阻碍东北企业创新力提升。驻东北央企经过多年研发积累，在人才、技术资源等方面具有优势，尤其是军企技术水平整体领先于地方企业，充分发挥驻地央企技术优势，推动央地间基础科研资源共享和科研人才流动，能最大化科技投入产出，有效培育地方企业科技创新能力，实现创新驱动。

(五)推动政府职能转变

为了发展中国特色社会主义市场经济，激发经济内在活力，必须要做到给国有企业减轻负担，转换政府职能、建设服务型的政府。与其他区域相比，东三省政府职能转型缓慢，“大政府，小市场”加大了东三省经济活动的交易成本；如果政府在公共服务方面的管理缺失，容易导致经济的衰退和社会性矛盾的产生于相关状况的恶化。驻地央企与当地经济协同发展，有利于深化国企改革，解决国企历史遗留问题，进而从国有经济管理事务中抽身出来提供更多公共服务，加快政府职能转型，建设“小政府，大市场”的制度环境。

(六)促进基础设施均等化

新中国成立以来，央企在我国公路、铁路、管网通信等基础设施建设上发挥了不可磨灭的作用。东三省内部经济发展存在较大的区域不平衡和城乡失衡，部分地区基础设施建设相对落后，严重制约了当地经济的发展，影响了人民群众的基本生活。在新一轮东北振兴中，应加大与驻地央企合作，广泛开展基础设施PPP合作模式，推动落后地区建设开发，促进基础设施均等化。

六、促进东北央地融合的对策

新一轮东北振兴，应充分发挥驻地央企对地方经济的带动力和辐射力，推进产业结构优化升级，打造优势产业链条，深化国企改革，以此推动政府职能转型，转变经济发展方式，实现经济社会协调发展。

(一)推动产权多元化改革

促进央地融合的根本，是从权属上构建具有共同利益的体制机制。推动产权多元化改革形成利益共同体是加快央地融合的治本之策。央地企业间交叉持股，既能扩大东三省民营企业的经营领域，激发民营经济活力；又有助于深化国有企业改革，建立现代经营管理制度，提升驻地央企经营效率。在具体实施过程中，以增量激活存量，在新增投资领域，引入多元化资本，在存量资产上，理顺权属关系，有目标分步骤渐进推进改革，稳步推动央地企业融合发展。

(二)创新经营管理体制

驻地央企高度集中的垂直管理体制，在生产运营上扭曲了市场配置资源的机制，阻碍驻地央企与地方开展合作共赢项目；在人员管理上，驻地央企的绩效考核机制与晋升路径助推领导层的行为不利于地方长期发展。因此，要推进中央企业决策管理机制的改革，建立垂直管理与属地管理相结合的制度，适度降低决策权，赋予中央企业更多的管理自治权；缩小经营核算单位，科学构建绩效考评机制，激发驻地央企根据地方发展优势开展项目合作的经营动力。

(三)改革财税补偿机制

现行的税收制度，决定了驻地央企对地方财政的贡献度较低，但实际的生产经营却占用了大量地方资源，客观上决定了驻地央企发展对地方经济造成的成本大于收益。东三省央企多集中于资源开采和初级产品加工领域，对于当地经济社会发展施加了巨大的隐性成本。因此，创新税收征管体制，建立以绿色经济为基础的税收征管和返还机制，加大对资源开采和环境破坏的专项补贴，以此平衡央企在地方生产经营中对当地经济造成的成本负担。

(四)建立产业配套发展格局

央企资本雄厚，自封闭式产业链发展，既制约了当地配套产业发展，实际上也限制了自身核心竞争力的培育。央企在东北投资主要集中在重工业领域，投资结构固化了东三省产业结构。因此，在吸引央企投资时，应结合东北经济的比较优势和地区产业发展规划，吸引具有产业结构转型和升级带动性的央地合作项目。以央企主导产业为核心，放开上下游产业，积极开展与地方企业配套生产，构建特色产业园区。同时，积极支持民营企业发展，加强民企配套生产能力，以此为契机优化产业结构，促进东三省产业转型升级。

(五)构建科技创新合作机制

在实现创新驱动经济增长的新一轮东北振兴中，东三省应充分利用驻地央企的创新平台，整合资源，节约创新成本，实现基础科研资源互利共享。在成果转化方面，要增强中央企业与科研院所的合作，加速产学研联动创新，培养合适创新发展的人才。实现创新成果的有效转化。同时，东三省借助央企创新发展经验，共同构建创新发展机制，真正实现创新驱动发展。

(六)推进政府职能转型

转变政府职能，构建公共服务型政府，为企业发展减负，体现在以下几方面。首先，东北各级政府要积极优化营商环境，为驻地央企和地方企业创立良好投资环境，优化政府服务；其次，各地政府主动对接驻地央企，积极推动央企厂办大集体和企业办社会职能改革，解决历史遗留问题，为央企发展减负。同时，在推进企业办公室社会职能改革的过程，中央要加大专项转移支付力度，另一方面，通过设立专项改革基金，补充资金来源。另一方面，引导社会资本进入，既有效缓解资金缺口，同时大力培育地方服务业发展，增强经济活力。

(七)构建央地融合工作协调机制

央地融合对于东北经济可持续发展具有特别重要的价值。目前，东北经济发展受阻已经关涉我国经济发展全局，而东北央企产值占比大、占用资源多、对当地企业发展带动作用较差的矛盾越来越突出。对此，应立足于东北振兴全局，从国家层面进行统筹规划，创立央地融合工作协调机制，必要的情况下建立央地融合发展试验区，给予特殊政策，大力进行体制机制创新，稳步推进、取得实效。