社区治理：构建自治法治德治融合体系

李幸祥

摘要：新时代上海如何开展社区治理成为重要课题，自治、法治、德治相融合无疑是正确的方向。上海社区治理面临人口结构呈现多元化、城市管理出现新难题、基层矛盾趋于多样化、居民自治缺乏积极性等问题。考虑到传统治理模式难以适应社区治理的新形势，社区治理体系和治理能力亟须现代化的内在要求，以及上海社区治理的实践有助于构建自治法治德治融合体系，建议从加强党对社区治理工作的领导、积极转变基层政府职能、全面落实社区自治权利、不断拓宽法治路径、发挥德治的支撑作用等方面，进一步完善社区自治、法治、德治融合体系。

关键词：社区治理；自治；法治；德治

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.06.006

随着中国特色社会主义建设进入新时代，上海社区治理如何开展成为一个重要课题。党的十九大报告指出，健全自治、法治、德治相结合的鄉村治理体系。这是首次在党的重要报告中将自治、法治、德治相结合应用到乡村治理体系之中，同时也适用于中国基层社会治理模式。[1]笔者注意到，十九大之前的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用，弘扬公序良俗，促进法治、德治、自治有机融合。[2]与该意见相比，党的十九大报告将“自治”从列于“法治”“德治”之后，变为列于第一位，由此可见，自治在基层社会治理中的重要性得以凸显。自治、法治、德治相融合，无疑是新时代上海社区治理的方向。

一、新时代上海社区治理面临的主要问题

（一）人口结构呈现多元化

社区是人口的承载之地，社区治理首先面对的便是人口结构问题。人口结构发生变化，社区治理措施也应相应变化。上海作为国际大都市，在人口结构上，除了户籍居民外，还包括大量的外省市来沪人员（即外来人员）和外籍人员。据《2017上海统计年鉴》显示，截至2016年底，上海全市常住人口2 419.70万人，其中外来人口980.20万人；在沪外国常住人口17.57万人。

人口结构的多元化，对社区治理提出了新的课题。例如，非户籍人口如何参与社区自治，特别是有些外来人口集聚的社区，非户籍人口在数量上已经超过户籍人口。显然，社区治理如果狭隘地局限于本地户籍居民，将会使社区治理的覆盖面非常有限，从而降低社区治理的实效。另外，随着上海城市更新，市中心户籍人口向郊区疏导，出现了大量人户分离（即实际居住地与户籍地相分离）的现象。这也是社区治理中需要正视的问题。如果社区治理未将人户分离因素考虑在内，显然也会出现漏洞。

（二）城市管理出现新难题

上海作为超大城市，在城市管理方面出现了不少新的难题，其中不少与社区治理密切相关。例如，物业管理方面，不时出现业主之间因意见不一致导致业主委员会难以成立的情况，或者业主因对物业服务不满拒绝缴纳物业服务费而产生矛盾；住宅区消防治理方面，业主、业主委员会、物业服务企业和居委会之间，因对各自的权利义务认识不同，导致消防安全隐患难以解决；治理群租方面，有的业主缺乏法治意识，在利益驱动下，默认甚至纵容群租，对公共利益置若罔闻；整治违法建筑方面，无论是住房面积紧张的老旧小区，还是高档的别墅小区，一定程度上都存在违法建设现象。这些问题，都是社区治理中难以回避的问题。

（三）基层矛盾趋于多样化

与人口结构多元化和城市管理新难题相伴随的，是社区内的各类矛盾变得多样化。例如，既有居民个体之间的矛盾，也有群体之间的矛盾；既有居民之间因相邻关系引起的矛盾，也有居民与业主委员会、物业服务企业之间因物业服务引起的矛盾。加上人口结构的多元化，有的矛盾同时隐含了户籍居民与外来人口的矛盾，此类矛盾，有的是因为地域歧视所引起，有的是因为文化背景不同而产生。另外，伴随着城市更新，在旧区改造过程中也出现不少纠纷，有的是因为房屋征收补偿款没有达到预期值产生不满，有的是因为家庭内部对征收补偿款分配不均产生争议。基层矛盾趋于多样化，对社区治理提出了更高要求。

（四）居民自治缺乏积极性

居民自治是社区治理的重要内容。然而，由于长期存在的重视集体、忽视个体的文化传统，居民个体参与自治的积极性并不高，特别是年轻一代居民，参与社区事务的热情不容乐观。比较典型的现象为，居委会换届投票时，不少居民区参与投票的基本上是中老年人，年轻一代并不热衷；住宅小区就物业管理事项需要投票表决时，不少业主或者弃权或者随意勾选。不少人认为，社区治理是政府和居委会的事情，作为社区居民，并没有多少需要参与的事情，对参与社区治理持消极态度的居民不在少数。

二、构建社区自治法治德治融合体系的必要性与可行性

（一）传统社区治理模式难以适应社区治理的新形势

传统的社区治理模式是单一化的治理模式，主要依靠行政管制，没有意识到居民自治的重要性，对法治措施和德治措施的运用也非常有限。例如，在行政管制主导的模式下，居委会成为事实上的“二政府”，基层政府、居委会缺乏服务意识，在社区事务的处理中，往往忽视社区居民的真实需求，结果导致社区公共服务供给不足，居民社会参与不足，使得居民与基层政府、居委会之间出现“隐形鸿沟”。基层政府、居委会觉得自己劳心劳力，社区居民却觉得没获得多少服务。同时，由于法治措施的缺乏，社区出现群租、违法搭建等违法现象时，无法得到有效遏制；由于德治措施缺乏，社区居民之间关系冷漠，邻里之间守望相助成为空谈。因此，如果不对传统治理模式进行改革，自治、法治、德治相融合只会成为奢望，必然难以适应社区治理的新形势和新要求。

（二）社区治理体系和治理能力现代化的内在要求

伴随着国家治理体系和治理能力现代化，社区治理体系和治理能力现代化成为必然要求。问题是，如何实现社区治理现代化和治理能力现代化？既然传统的治理模式难以适应社区治理的新形势，那么现代化的社区治理模式又应当是怎样的模式？从自治、法治、德治三个维度多管齐下，不断完善社区治理体系，提高社区治理能力，无疑是可行的路径。现代化的社区治理体系，离不开作为主体的社区居民的参与，这也是社区治理与一般行政管理的区别所在，社区自治理应成为一项重要举措。社区自治并非意味着可以不需要党的领导和政府的管理，相反，党的领导和政府的管理仍然必不可少，相应的法治措施也应当加强，从而促使社区事务在法治轨道上运行。在自治和法治的基础上，如能进一步推行德治措施，无疑将锦上添花，使社区治理体系和治理能力现代化的内涵更加丰富。

（三）社区治理的实践有助于构建自治法治德治融合体系

上海社区治理的实践为构建社区自治、法治、德治融合体系提供了实践基础，增加了融合的可行性。2014年12月31日，中共上海市委、上海市人民政府发布《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》（沪委发〔2014〕14号），中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅发布《关于深化街道体制改革的实施意见》（沪委办发〔2014〕42号）、《关于完善居民区治理体系加强基层建设的实施意见》（沪委办发〔2014〕43号）、《关于完善村级治理体系加强基层建设的实施意见》（沪委办发〔2014〕44号）、《关于组织引导社会力量参与社区治理的实施意见》（沪委办发〔2014〕45号）、《关于深化拓展网格化管理提升城市综合管理效能的实施意见》（沪委办发〔2014〕46号）、《上海市社区工作者管理办法（试行）》（沪委办发〔2014〕47号）等文件。這一系列文件，俗称“1+6”文件，对社区治理作出了新的部署。实施三年多来，上海社区治理形成了许多经验，为构建社区自治法治德治融合体系奠定了基础。

三、进一步完善社区自治法治德治融合体系的对策建议

社区自治、法治、德治，各有侧重，各有所长，在社区治理中，三者应当互相融合，形成合力。自治、法治与德治，在社区治理中，一体两翼，并行不悖，既相互独立，又紧密联系，共同构成了社区治理的有机整体。只有以法治保障自治，以德治支撑自治，在自治中体现法治，信守德治，用德治促进法治，在法治中体现德治，最终才能实现社区的善治。[3]笔者认为，可以从以下五方面对上海社区自治法治德治融合体系进行完善：

（一）加强党对社区治理工作的领导

党的十九大报告强调，坚持党对一切工作的领导。社区治理作为国家治理体系的重要组成部分，无疑应当坚持党的领导，即社区自治、法治、德治融合体系应当在党的领导下实现。新时代上海社区治理工作，应当加强党的领导，这是完善社区自治、法治、德治融合体系的重要保障。加强党的领导，在社区层面，具体可以通过发挥街道党工委、社区党委、居民区党总支等基层党组织的政治引领作用，确保社区治理在党的领导下有序运行。[4]

（二）积极转变基层政府职能

街道办事处作为区政府的派出机关，在基层社会治理中发挥了重要作用。在服务型政府建设过程中，街道办事处在履行公共事务管理职能的同时，更应当在社区治理方面发挥公共服务职能，为社区提供更多、更优质的公共服务。过去，街道办事处往往将自身职能定位于行政管理，有的还将招商引资等发展经济的职能作为工作重点，对公共服务的提供不够重视。事实上，街道办事处通过积极转变政府职能，为社区提供公共服务，可以为社区治理创造更好的环境。例如，通过政府购买服务的方式为社区配备法律顾问，定期开展法律宣传，为社区居民提供法律咨询服务，从而提高社区居民的法治意识。又如，通过在居民区建立微型消防站，提高社区开展防火巡查、扑救初起火灾的能力。[5]在积极转变政府职能的同时，街道办事处在推进社区自治、法治、德治融合体系建设的过程中，应当积极发挥社区自治办公室的作用。[6]社区自治办公室作为街道办事处内设的专门机构，应当在推进社区自治方面积极作为，做到名实相符，切不可以自治之名，行管制之实。

（三）全面落实社区自治权利

社区自治、法治、德治融合体系的构建，应当以自治为根本，全面落实社区自治权利，从而激发社区居民参与社区建设的内生动力。具体而言，可以从以下几方面进行完善：

1.落实居委会自治权

居委会作为基层自治组织，不同于行政机关，但长期以来，居委会被视作基层政府的延伸，街道办事处和有关部门往往将行政事务下派给居委会承担，导致居委会自治功能弱化。为落实居委会自治权，切实给居委会减负，2015年12月28日，中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅印发《关于规范管理本市居委会和村委会协助行政事务的指导意见》（沪委办发〔2015〕48号），通过对其附件《居村委会协助行政事务参考清单（2016版）》的梳理，笔者发现，居委会依法承担37项协助行政事务，其中涉及社区公共服务11项、社区公共管理14项、社区公共安全8项、群众权益保障4项。

按照制度设计的初衷，不属于清单范围的行政事务，各部门和单位不得转嫁给居委会。[7]因此，街道办事处和有关部门应当严格执行前述指导意见，对居委会协助行政事务实行清单式管理，确保居委会自治权的落实。对于违规要求居委会承担的行政事务，居委会有权予以拒绝。街道办事处、有关部门和居委会都应当对居委会协助行政事务清单有清晰的认识，确保执行中不走样。

2.创新自治权行使方式

社区治理需要引导社区居民积极参与，仅靠政府单干的模式显然行不通。实践中存在社区居民缺乏参与社区事务积极性的问题，某种程度上与自治权行使方式僵化有较大关系。为切实提高居民参与社区事务的积极性，有必要不断创新自治权的行使方式。同时，要考虑社区人口结构特点，吸引外来人员和外籍人员参与社区自治。例如，通过制定居民公约、业主公约，对住宅小区内的事务进行自治管理。居民公约、业主公约虽然不同于法律规范，没有强制执行力，但作为居民、业主共同意愿的体现，在社区治理中可以发挥积极作用。比如，通过对物业管理、消防管理等有关事项的约定，可以促使居民、业主积极参与物业管理和消防管理，也有助于预防群租、违法建设等行为的发生，从而提高社区治理水平。实践中，自治权的行使方式完全可以多样化。例如，在上海市徐汇区湖南街道，为解决弄堂管理问题，弄堂居民成立了“弄管会”，由弄堂居民代表选举出3名～9名热心居民代表，自我管理弄堂保安、保洁、绿化等问题，并在此基础上成立了“弄管协会”，使整个社区的弄堂管理面貌有较大改观。

3.推进居务公开

居务公开是推进社区自治的重要路径，通过居务公开，可以确保居民全面了解居委会的运作情况，也有助于居民自治权的行使。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确要求，建立健全居务监督委员会，推进居务公开和民主管理。《上海市居民委员会工作条例》则对居务公开的事项范围和公开形式作了明确规定。根据《上海市居民委员会工作条例》第十七条的规定，居务公开的事项包括居民会议讨论决定的事项及其实施情况，听证会、协调会、评议会的有关情况，社区协商成果的落实情况，居民委员会工作经费使用情况，政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况，以及涉及全体居民利益、居民普遍关心的其他事项；居务公开的形式包括设置固定的居务公开栏以及通过会议、社区信息平台公开等。

4.鼓励社会力量参与社区共治

党的十九大报告指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”社会力量参与社区共治，对于促进社区自治可以起到积极作用。今后，对于与社区治理和群众日常生活密切相关，能够提供专业化、社会化、差异化服务的社区生活服务类、社区公益慈善类、社区文体活动类、社区专业调处类等社会组织，应当积极扶持。同时，优化社区协商共治平台，广泛吸纳社会各方代表进入社区代表会议；拓展共治内容，把社区发展规划、社区实事项目、社区公共管理、社区公共服务、社区公共安全、社区公共文化等社区公共事务纳入共治内容。[8]

（四）不断拓宽法治路径

社区自治和法治需要互相融合，协同推进。例如，从法治角度而言，居委会需要遵循职权法定原则，同时从自治角度而言，厘清居委会协助行政事务事项清单，实质上也是保障其自治权。需要强调的是，法治是社區治理的保障，在落实社区自治权的同时，必须拓宽社区治理的法治路径，充分运用法治思维和法治方式推进社区治理现代化。具体建议措施如下：

1.加强相关法律法规的宣传贯彻落实

与社区治理相关的法律法规可谓不少，例如，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《物业管理条例》《上海市街道办事处条例》《上海市居民委员会工作条例》《上海市住宅物业管理规定》《上海市住宅物业消防安全管理办法》等法律法规，都与社区治理息息相关。法治不是空洞的口号，而是与具体的法律法规直接相关。推进社区法治进程，应当将上述法律法规的宣传贯彻落实作为第一要务。

2.配备社区法律顾问

从转变基层政府职能的角度而言，基层政府可以通过购买服务的方式，为社区配备法律顾问，这也是拓宽社区法治路径的有效方式。当前，各级政府都在积极推行政府法律顾问制度，对社区而言，配备法律顾问是可资借鉴的一种方式。社区法律顾问既可以为居委会依法履行职能提供法律意见，也可以定期为社区居民提供法律咨询，协助开展法治宣传，从而提高社区法治化水平。

3.完善基层纠纷处理机制

社区是居民日常生活的重心所在地，也是基层纠纷的汇聚地。无论是居民之间因相邻关系引发的纠纷，还是居民与业主委员会、物业服务企业之间因物业管理引发的纠纷，以及居民参与民主政治过程中因选举权和被选举权引发的纠纷，都应当在法治轨道内运用法治思维和法治方式解决。对于如何完善基层纠纷处理机制，“枫桥经验”为我们提供了一种可行的模式，“依靠群众，化解基层社会矛盾”是其基层社会治理的重要经验。可以说，“枫桥经验”是我国基层社会治理领域的一面长盛不衰的旗帜，而且与时俱进，在推进社区治理法治化进程中，完全应该将“枫桥经验”发扬光大。鉴于社区基层纠纷当事人一般为社区居民或有关单位，其以社区为纽带而发生联系，人民调解不失为一种有效的纠纷处理机制。实践中，除了发挥居委会下设的人民调解委员会的作用，上海有的街道以政府购买服务的方式，设立调解工作室，化解基层矛盾。例如，浦东新区陆家嘴街道于2012年成立了陆家嘴社区民本调解工作室（性质为民办非企业单位），协同推进区域矛盾的化解。

4.实行大数据管理

通过大数据分析，可以对社区实有人口和实有房屋等情况等进行分析，预判问题所在，提出有针对性的措施，实施精准管理。上海市政府在2016年9月便提出，推动大数据与网上政务大厅、社区公共服务平台等的融合应用，创新政务服务模式、提升公共服务水平。[9]2018年4月，上海市大数据中心成立，将有利于构建全市数据资源共享体系，实现跨层级、跨部门、跨系统、跨业务的数据共享和交换。上海市大数据中心的成立，可以为社区治理实行大数据管理提供更好的保障。

（五）发挥德治的支撑作用

党的十九大报告强调，坚持依法治国和以德治国相结合。德治不仅在国家治理体系中发挥重要作用，在社区治理中同样可以发挥积极作用。为了更好地发挥德治在社区治理中的支撑作用，可以从以下几方面进行努力：

1.培育和践行社会主义核心价值观

社会主义核心价值观既体现了现代法治精神，也体现了中华传统美德，培育和践行社会主义核心价值观，不仅可以促使整个社会风清气正，也可以促使社区治理中的德治水平迈上新台阶。社会主义核心价值观具有丰富的内涵，基层政府和居委会应当在社区大力弘扬社会主义核心价值观，将其作为一项重要的工作来推行，而不是简单地喊口号、挂横幅，必须有实打实的具体措施。例如，将培育和践行社会主义核心价值观纳入年度工作计划，定期邀请专家进行宣讲，评选先进模范人物进行褒奖，等等。

2.探索设立社区道德评判委员会

在社区治理中，刚性的法治措施可以有效保障社区的有序运行，与此同时，柔性的道德评判就像润滑剂，可以使社区运行更加顺畅。设立社区道德评判委员会，吸引社区内德高望重的人士担任道德评判委员会成员，对社区内违反道德的行为进行评判，从道德上进行谴责，从而引导社区居民向上向善。同时，在出现群租、违法建筑搭建等违法行为的苗头时，道德评判委员会也可以主动进行评判，指出这类行为不仅违法，也违反社会公德，促使违法行为当事人主动纠正违法行为。

3.不断提高社区居民文明素养

社区治理中的不少问题，与居民文明素养密切相关。某种程度上而言，居民的文明素养，直接体现了社区的文明素质。因此，基层政府和居委会应当通过各种措施引导社区居民提高文明素养。例如，大力宣传居民公约，引导居民自觉遵守；组织社区工作者、社区志愿者发放道德规范、文明礼仪、市民文明公约等宣传材料，劝导不文明行为；开展社区文化建设，建设学习型社区，让居民在社区中学习，在学习中进步，不断提升文明素养。

参考文献：

黄浩明.建立自治法治德治的基层社会治理模式[J].行政管理改革，2018（3）：39-44.

中共中央国务院.关于加强和完善城乡社区治理的意见[Z].2017-06-12.

夏红莉.新时代构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的思考[J].大连干部学刊，2018（1）：48-52.

中共上海市委上海市人民政府.关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见[Z].2014-12-31.

公安部消防局.社区微型消防站建设标准（试行）[Z]. 2015-11-11.

中共上海市委上海市人民政府.关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见[Z].2014-12-31.

中共上海市委办公厅上海市人民政府办公厅.关于规范管理本市居委会和村委会协助行政事务的指导意见[Z].2015-12-28.

中共上海市委办公厅上海市人民政府办公厅.关于组织引导社会力量参与社区治理的实施意见[Z].2014-12-31.

上海市人民政府.上海市大数据发展实施意见[Z]. 2016-09-15.

责任编辑：王 缙