智慧城市引领下的中国特大城市公共服务承载力研究

丁煦诗

摘要：城市是人类文明的缩影。随着我国城市化进程的不断推进，城市化在为城市居民带来便捷生活和公共服务的同时，也衍生出许多城市问题。依据公共物品有效供给理论和城市综合承载力理论，主要采用层次分析法对智慧城市引领下的特大城市公共服务承载力进行定量研究。基于科学的城市公共服务承载力评价指标体系，对我国以北上广深为代表的典型特大城市进行分析，从而找出加强和改善特大城市公共服务承载力的科学方案，有助于实现相关区域城市群和经济社会的协调发展。

关键词：公共服务承载力；评价指标体系；特大城市；智慧城市

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.06.004

一、问题的提出

（一）研究背景

对于人类文明而言，城市既是一个生活区域，也是一个载体，承载了人类的社会、文化、政治、科技等各项文明活动。在发达国家中，城市承载了90%以上的国家人口，并且创造了国内95%的GDP。改革开放后，我国经济获得空前发展，城市化不断深入，至今已有一半以上的人口迁移至城市地区，我国85%的GDP为城市所创造。截至2017年末，中国城镇化率达到了58.52%，城市基础设施显著改善，城市公共服务水平明显提高，城市功能不断完善。

城市公共服务的供给是城市发展的重要方面，也是政府和民众十分关切的问题。如何有效地为特大城市提供优质的城市公共服务，是提高城市公共服务承载力的关键所在。然而，国内外学者针对城市公共服务承载力的研究力度和深度都比较欠缺。基于此，对我国四座典型特大城市——北京、上海、广州和深圳的城市公共服务承载力的情况进行深入分析和探讨，以期加强对特大城市公共服务承载力的认识和理解，从而为智慧城市引领下的公共服务提供制定相关对策和方案，合理城市规划，促进城市经济、社会、政治等文明的进一步发展。

（二）国内外相关研究概况

1. 城市公共服务

对于人类文明发展历程而言，公共服务问题始终贯穿于人类的文明活动中。从首次提出公共服务的概念开始，公共服务便上升至政府战略管理层面，成为直接关系民生民情、公共利益的重要课题。现阶段，公共服务的理念已经被世界各国所接受，并成为各国城市管理和发展必须要面临的重要问题。城市公共服务的研究有以下几个方面的特点：

（1）在城市公共服务供给出发点方面，主要强调政府提供公共服务应当以人为本，最大限度地满足广大市民日益增长的公共服务需求。

（2）針对城市公共服务供给的对象，一些学者也给予了足够的重视，进行了比较广泛的研究与讨论。流动人口作为城市新居民，如何均等有效地获得城市提供的各项公共服务，成为政府提供公共服务时的重要内容，这也是实现城市公共服务有效供给的题中应有之义。

（3）对于城市公共服务有效供给的途径，很多学者从各级政府财政转移支付方面进行了分析与讨论，明确各级政府的职责范围，创新政府管理，减少行政层级，逐步实现政府间公共服务职责划分的制度化、法制化，是保证公共服务有效提供与分配的有力措施。

2.城市综合承载力

关于城市综合承载力的研究，许多学者从不同方面提出了自己的观点。很多学者在研究后逐渐意识到城市可持续发展很大程度上取决于城市承载力，同时将承载力的概念应用于城市系统。城市综合承载力的研究主要特点有：

（1）对城市综合承载力的研究，现阶段还局限于宏观层面，研究成果有限，对于城市综合承载力在城市可持续发展中扮演的关键角色的研究，以城市制度设计或城市区域协调发展为载体的研究较多。

（2）在综合承载力的影响因素方面，对自然资源领域的研究较为集中，例如土地资源、水资源等。但是，从宏观的角度来看，广义的资源应包括自然资源、经济资源和社会资源等。现阶段世界沟通交流的密切度，更加凸显了经济资源和社会资源的重要性，从理论上拓展其空间外延成为大势所趋。

综上，已有研究可以概括为城市公共服务的提供与城市综合承载力两个主要方面，每个方面都有各自更为具体的关注点。其中，城市资源承载力、城市环境承载力等得到了较为系统的研究，然而，城市基础设施承载力、城市安全承载力以及城市公共服务承载力的研究较少受到关注，特别是对公共服务承载力的研究非常薄弱。公共服务供给对城市发展规模和质量具有重要的影响。然而，具体针对城市公共服务承载力的研究还存在不足之处。因此，对城市公共服务承载力进行研究与评定，对城市经济社会的可持续发展，具有重要而深远的意义。

（三）研究内容与研究方法

本文通过设计合理的特大城市公共服务承载力评价体系，对特大城市公共服务承载力进行分析，在智慧城市建设指导思想下，提出增强特大城市公共服务承载力的建议，促进特大城市及其周边区域的合理健康可持续发展。除采用文献分析法、定性分析等常规研究方法外，还采用层次分析法进行定量分析。

二、智慧城市引领下的特大城市公共服务承载力评价实证研究

（一）特大城市公共服务承载力评价指标体系构建

城市公共服务承载力主要包括承载体、承载对象和外部调控这三大要素。承载体，即城市公共服务的规模、数量和范围，是城市公共服务承压能力的重要因素；又由于公共服务的对象是城市居民，因此，在城市公共服务承压能力的讨论中，公共服务的公众感知度也是一个重要因素。承载对象是指城市中的主要经济社会活动及其产生的环境影响，这些因素对城市公共服务的运行所施加的压力是城市公共服务承载力的另一影响因素。除要考虑公共服务的受压状况和承压能力外，评价城市公共服务承载力也应考虑制度、政策、社会环境等外部调控因素对承载力的影响。

依据以上分析，综合诸多内外部因素的影响，研究特大城市公共服务承载力需要从承压力、施压力和调控力三个方面进行讨论。承载体的承压力、承载对象的施压力以及制度、政策、社会环境等外部因素的调控力都会对城市公共服务承载力有一定程度的影响。

综合考虑城市的整体系统性和城市公共服务承载力的内涵，将城市公共服务承载力分为承压力、施压力和调控力三个部分，构建相关指标体系（表1）。

（二）特大城市公共服务承载力层次分析

根据多方查找收集到的各类资料和数据，对北京、上海、广州、深圳等四个中国最具有代表性的特大城市的公共服务承载力情况进行研究分析。数据来源分别是：2005年～2015年的四个特大城市的统计年鉴，《中国卫生统计年鉴》《城市建设统计年鉴》，国家统计局、教育部网站，卫生部、住建委、民政部、环保部、财政部，全国房地产数据库，各市交通发展年报，高德地图中国主要城市交通分析报告，各市环境统计公报，各市国民经济和社会发展统计公报等资料与数据。进行计算之前，对所有收集数据进行标准化处理，以实现数据的无量纲化。对涉及到价格的数据以及大规模投资的数据，统一以起始比较年份（2005年）为基期进行计算与对比。

在特大城市公共服务承载力评价的指标体系中，许多指标相互关联，甚至相互包含，因而在评判时所起的作用也不一样。采用层次分析法对特大城市公共服务承载力指标体系各项指标进行权重赋值。笔者邀请7位专家对各个因子的重要程度进行打分，再取每个元素得分的平均分作为该因子最终得分。根据层次分析法原理，通过问卷和访谈形式征询有关专家学者的意见，构造出承压力、施压力、调控力各部分各层判断矩阵，进而分别计算特大城市公共服务的承压力、施压力、调控力三个部分的指标权重值，最终得到特大城市公共服务承载力评价体系各指标权重（表2、续表2）。

（三）特大城市公共服务承载力现状分析

公共服务承载力水平对城市人口和经济社会活动具有较大的影响。优质的公共服务对人口和各类产业经济活动具有更强的吸引力。反之，当公共服务需求不能得到充分满足，则会导致人口的流出和环境质量的下降。

根据计算得出的特大城市公共服务承载力评价体系各指标权重可以看出，在所涉及到的教育、医疗、住房、社保、交通、环境等六个方面中，医疗、教育和住房所占的权重是最大的。

在承压力公共服务的规模与范围部分，医疗、教育、社保的指标影响权重都超过了0.07，属于所涉及指标中比较高的权重值，其中每万人小学教师数和每万人医疗卫生技术人员数达到或超过了0.15，说明小学基础教育和医疗卫生技术人员在特大城市公共服务系统中承压力最强。

在承压力公共服务的公众感知度部分，基本同样是医疗和教育问题最受城市居民关注，城市居民就诊所承担的醫疗费用与基础小学教育每所学校容纳的学生数，能够最大程度地影响城市居民对城市公共服务的承受程度。除以上两者之外，住房问题也受到了关注，住房均价也在一定程度上影响了居民对城市公共服务的评价与感受。

施压力部分，特大城市的常住人口密度，在很大程度上影响了城市本身对城市公共服务所带来的压力。这十分容易理解，常住人口密度越大，涉及人口越稠密，相应的对同一区域的各种公共服务设施的压力也就越大。

就城市公共服务系统对应的各个服务领域而言，给城市公共服务带来压力最大的同样是医疗和教育方面，每单位医疗机构接诊人次和每万人小学生数量，给特大城市公共服务系统带来了较大的压力。住房问题也同样不容忽视，房价收入比居高不下，是特大城市面临的突出问题，直接影响了特大城市公共服务系统的可持续发展。

政府从公共利益角度出发，对城市公共服务的提供进行以财政支出为主的支持与调控。从调控力指标体系的权重可以看出，人均义务教育支出和人均医疗卫生支出是政府财政调控力度最大的部分，能够在一定程度上缓解城市公共服务的供需矛盾。尽管如此，城市公共服务系统在医疗和教育方面所面临的压力依然是最大的，需要引起足够的重视。另外，对城市规划政策和投入产出比例所进行的调控，也在一定程度上改善了特大城市公共服务供给的矛盾。公共服务财政支出结构能否适应城市公共服务需求的增长与变化，是影响城市公共服务承载力的重要因素。

对特大城市公共服务的综合评价发现，公共服务系统的施压力大于承压力，说明特大城市公共服务的供给尚未满足需求。虽然城市政府在财政投入和政策扶持等方面进行了一定程度的介入，但特大城市公共服务供给的有效性依然不足。

对公共服务供给各个不同方面的分析可以发现，虽然医疗和教育方面的承压力较大，但这两个方面也正是城市居民最为关注的基本公共服务内容，医疗和教育的施压力也是最大的，并且施压力基本大于承压力。类似情况在住房服务和交通服务方面同样存在，社会保障服务和环境服务相对稍好，说明现有公共服务依然不能满足城市居民的基本生活需要。

三、智慧城市引领下的特大城市公共服务承载力提高对策

智慧城市实质是利用先进的信息技术，实现城市智慧式管理和运行，进而为城市中的人创造更美好的生活，促进城市的和谐、可持续成长。建设智慧城市在实现城市可持续发展、引领信息技术应用、提升城市综合竞争力等方面具有重要意义。公共服务优质均衡化供给，是衡量一个城市治理是否现代化的最为重要的，也是最为基础的标志。智慧城市建设，可大大提升公共服务部门的行政效率和决策水平，有助于推动城市就业、医疗卫生、交通运输、社会安全监管等城市居民最关心、最直接、最现实利益问题的解决，让广大人民群众享有更加优质均衡的公共服务。

智慧城市建设的长期战略目标是实现城市的可持续发展，城市公共服务的有效供给是其中的重要方面。要深入贯彻落实好国家新型智慧城市建设的发展和要求，坚持以智慧运用为导向，以智慧产业为基础，以市场需求为动力，统筹新型智慧城市发展布局，强化城市管理和服务体系智能化建设，积极推动新型智慧城市创新发展；突出以人为本，为民服务，深化交通、民生、医疗、养老、社保等领域智慧化运用；满足群众的差异化、个性化需求，为群众提供更加便利、高效、低成本的社会服务，有效提升综合承载能力和群众幸福感；发挥智慧城市建设创新作用，提高智慧城市引领下的城市公共服务质量和水平。

缓解特大城市公共服务供需矛盾，可以采取以下措施：

（一）智慧城市引导下的公共服务平台

提高特大城市公共服务承载力，需要深化信息技术在医疗、教育、交通、住房、社会保障等公共服务领域的应用；发展智慧社会事业体系，以智慧教育、智慧医疗服务等社会事业体系为重点，建设一批大容量的网络公共知识库，使居民通过电视、手机、互联网等途径共享社会事业的成果；加快建立智慧社会保障体系，尤其是人口管理系统和就业、社会保险、社会救助、养老等社会保障体系，让广大市民实实在在感受到智慧公共服务的成果与实惠。

（二）智慧城市引导下的智能化发展

智慧城市的建设要以服务和以人为本为出发点，力求提升人民生活的便捷度与舒适度，更好地服务民生。信息化是实现资源高效配置、经济快速发展、提高城镇化建设质量、提高人民生活水平的必经之路。因此，在提高城市公共服务承载力的建设中，开发利用社会信息资源，提供必要的信息服务，促进基础设施智能化和公共服务便捷化，是提升市民生活品质的重要举措。

探索真正以人为本的新型智慧城市建设，应以智能化技术为支撑，利用物联网、云计算、大数据、人工智能等多项信息技术来解决新型城镇化发展中的问题，发展智能电网、智慧照明、智能交通系统等智能基础设施建设，推进智慧医疗、智慧养老、智慧教育、智慧家居等项目，同时促进信息技术在政府管理、商业交易等领域的广泛应用，以全面提升城市化的内在品质。

（三）智慧城市引导下的顶层设计

智慧城市的整体解决方案并非是技术应用和设施的简单叠加，而是在一体化顶层设计指导下，充分考虑各层次、各领域要素的共建共享；为避免智慧城市中应用系统出现信息孤岛问题，需要促进系统间的数据共享与应用协同，这是智慧城市的推进方向。同智慧城市建设一样，提高特大城市公共服务承载力同样需要统揽全局、整体谋划，从系统方法论的角度考虑，避免条块分割，各自为政。在梳理现行相关国家标准和行业标准的基础上，参考国家智慧城市标准体系建设规划及经验，有目的、有计划、有步骤地建立起紧密联系、相互协调、层次分明、结构合理、相互支撑、满足应用需求的系列标准并贯彻实施，以全方位保障城市公共服务的高效、均衡供给。

（四）关注新型城镇化与信息化融合

智慧城市的本质在于信息化与城镇化的高度融合，是城镇信息化向更高阶段发展的表现。信息化是先进生产力的代表，为城镇建设提供了全新的思路和有效的手段；城镇化的发展也为信息化带来了良好的发展环境，成為社会信息化的依托。

新型城镇化建设应当重视发挥信息化在新型城镇化中的重要作用，推动社会信息资源多元发展，在新型城镇化建设中推进信息化建设，以信息化建设助力新型城镇化建设，二者相互融合相互促进。

城市公共服务的有效供给不仅是政府治理能力现代化的表现，更是城市的内在属性与人的发展、城市的发展、生态的发展等整体现代化的重要组成部分。要以智慧化为支点，了解城市、理解城市、分享城市，在增强城市公共服务承载力的基础上，推动整个城市和区域的综合协调发展，使城市形成一个连接各个主体在内的功能相互协作、成果相互共享的良性治理体系。

责任编辑：王世燕