美国动物卫生保护制度框架浅析

王媛媛，孙淑芳，万玉秀，李卫华，姜 雯，魏 荣，黄保续

（中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

动物卫生保护水平，事关畜牧业健康发展和人类健康福祉。美国畜牧业发达，为提升其动物卫生保护水平，《美国法典（U.S.Code）》第7卷（农业卷）第109章《动物卫生保护法》（简称《保护法》）明确了一系列动物卫生保护制度[1]，涉及动物疫病的预防、应急处置、控制消灭等基本制度，以及为提升动物疫病防治能力所需的技术、人才、设施、财政、流通监管等保障制度，对我国兽医立法具有积极的借鉴意义。

1 立法宗旨

《保护法》第8301条阐述了立法宗旨：“加强动物疫病的预防、检测、控制和根除，保护动物健康，人民健康福祉，维护畜牧业及相关行业经济利益，保护生态环境，促进美国动物及其产品跨州贸易和对外贸易。”由此可知，美国《保护法》旨在通过防控动物疫病，实现5个方面的目的，即保护动物健康，维护人民健康福祉，促进畜牧经济发展，维护贸易安全，保护生态环境。

2 基本制度

《保护法》授权美国农业部（长）和相关部门建立以下相关制度。

2.1 动物疫病预防

2.1.1 严格进境管理 《保护法》第8303条规定了动物及产品的入境管理制度：一是禁止或限制措施。禁止或限制：可能造成动物疫病传播的动物、物品、运输工具等入境，不干净、非人道、可造成动物疫病传播的运输工具使用，以及闯入美国的动物进一步活动。二是移除或销毁措施。移除或销毁：可能造成动物疫病传播的进口动物、物品、运输工具，以及非法入境的动物（及后代）、物品、运输工具。三是严格入境隔离措施。规范入境动物隔离饲养要求，确保入境动物无疫。鉴于入境动物及其产品对防控动物疫病的重要性，以及相关农产品在美国国际贸易中的重要地位，美国《联邦动物卫生法典》（CFR第9卷第91～92部分）按照《保护法》提出的原则性要求，详细规定了动物及其产品进境要求。

2.1.2 应对生物恐怖 《保护法》第8320条规定：“美国农业部进一步扩展动植物卫生监督局（APHIS）工作，建立和改进由于恐怖活动或自然原因导致动物疫病暴发的应对策略和技术，防止动物病原传入美国的恐怖活动。据此，美国建立动物运输追溯系统，提供包括在入境和海关等候装运期间的运输情况，并与食品安全监督局（FSIS）数据对接，增强国际来源地检疫能力，提高入境和海关口岸监测水平。建立包括APHIS、州动物卫生委员会、畜禽卫生管理机构以及执业兽医之间的合作机制，加强政府、协会和利益相关个人共同预防、应对动物疫病暴发能力。”面对日趋复杂的针对特定基因制造生物恐怖的新形势，美国攻防结合。一是放开潜在生物武器的研究；二是建立了由国防部、运输部、农业部组成的多部门联合防御机制。其中，农业部APHIS、FSIS和农业研究局（ARS）不断强化疫情监测、追溯、交流合作，提高应对动物疫病暴发以及生物恐怖处理的信息化水平。

2.2 突发疫情的应急处置

《保护法》第8316条规定：“当美国境内出现威胁畜禽安全的突发疫病时，农业部可从其他预算或资金中划拨一定金额至农业部门，以阻止、控制、消灭或预防畜禽疫病扩散。”

APHIS设有储备和突发事件协调中心（NPIC）具体负责应急管理。为确保风险动物和物品不外流，美国在做好应急所需人财物储备及调动基础上，对动物扑杀和无害化处理实施各级政府共同参与机制，确保应急措施有效执行。即：下一级政府无法有效处理时，可请求上一级政府协助，最高可至联邦政府。

2.3 国内流行病的控制消灭

《保护法》第8308条规定：“美国动物疫病控制措施主要包括检测、控制、消灭。动物疫病控制以联邦、州、行业合作方式，重点对屠宰场、饲养场或其他动物密集区的动物进行采血和诊断。资金保障方面，联邦政府完全承担各参与方开展的低致病性疫病检测、控制、根除工作成本费用，还对销毁的动物、物品和运输工具进行赔偿。但因违反动物疫病控制、根除协议等要求进行移动、处置或导致感染、暴露于动物疫病的情况，销毁不予赔偿”。

美国统筹考虑人力、财力、诊断技术和防治水平，陆续提出了结核、布病、伪狂犬病、口蹄疫、禽流感、慢性消耗病等10余种动物疫病的检测、控制、消灭计划（CFR第9卷第49～56、94部分）；要求建立由卫生部、食品药品管理局、疾病预防与控制中心以及农业部共同协调的人兽共患病监测机制（《保护法》第8319条）；农业部与有资质的实体签署检测、控制、消灭水生动物疫病的合作协议，实施国家水生动物卫生计划（《保护法》第8322条）。

《保护法》第8306条规定：“若农业部认为该州不能有效控制或根除动物疫病，则由农业部介入，对动物、物品、设施、运输工具采取扣留、没收等行政措施，禁止或限制动物州内、跨州移动，并要求管理相对人进行治疗、销毁（含预防性扑杀）、无害化处理”。

此外，《保护法》第8304条还规定了无疫认证计划，以促进出口贸易：“农业部对动物、物品进行认证，内容包括分类、质量、数量、条件、加工、处理、储存等”。如 “旋毛虫自愿认证计划”，极大便利了猪肉产品出口。为提高其产品国际竞争力，CFR（第9卷第91～92部分）详细规定了出口卫生证明要求，以及运输设施工具的清洗消毒、出口前隔离检疫等制度。

3 保障制度

为了保障动物疫病预防、应急处置、控制消灭制度落到实处，《动物卫生保护法》还对动物疫病防控工作所需的人才队伍、实验室网络、财政保障、流通监管、监督执法等保障措施进行了专门规定：

3.1 明确管理相对人的责任

《保护法》第8303、8306、8311条，明确了管理相对人的责任，如支付检疫费用，开展消毒、隔离、治疗、销毁、无害化处理等工作（表1）。

表1 管理相对人的责任

3.2 建立动物调运和检疫监管制度

《保护法》第8305条规定：“禁止或限制可造成动物疫病传入、扩散的动物、物品、运输工具跨州调运，要求跨州调运的运输工具必须符合相关要求”。依据该法授权，美国农业部制定了一系列规范动物跨州调运的制度措施，汇编入CFR（第9卷第70～89部分），具体规定了跨州调运中的隔离检疫、限制调运、动物标识等基本要求，并对外来病、重点控制病种、普通流行病进行分类管理[2]。

《保护法》第8306、8307条还规定，要对进口或跨州贸易的商品实施检疫监管：一是要检查进入美国市场的动物（及其后代）、物品、运输工具，评估其是否携带、感染或暴露于任何动物疫病；二是要检查相关动物（及其后代）、物品或运输工具是否（按要求）实施了进口或运输后隔离/防护。开展检查的方式包括无令状和持令状两种：无令状情况下，可对运输中的进口和跨州动物、物品进行相关检查；持令状情况下，对有充分理由怀疑违反本法规定的动物、物品、设施、运输工具，可持各地各级法官签发的令状进入经营场所内开展检查。对发现的问题，农业部长可采取拘留、没收等行政措施，也可要求管理相对人对动物、物品、设施、运输工具采取隔离、治疗、销毁、无害化处理或其他补救处理。

3.3 建立国家动物卫生实验室网络

《保护法》第8308条规定：“农业部与具备资质实验室签订合同、委托、合作协议或其他法律文件，开展以下合作：提供标准化技术支持，包括检测方法、标准物质、设备、实验室生物安全和生物安保、质量管理体系、联网电子报告和数据传输、应急准备评价等；提高新发或现有动物卫生生物安全威胁应对能力；建立、实施和提高兽医诊断实验室能力”。据此，美国建立了包括国家参考实验室、1～3级实验室、附属实验室和专业实验室组成的新型动物卫生实验室网络。目前，该网络由60家实验室组成，分布在美国各地[3]，有效提高了动物疫病发现能力。

3.4 实施兽医认证计划

《保护法》规定，对取得州执照的执业兽医进行系统培训，并经农业部认证后，可代表政府签发各种证书和进行口岸查验，从而弥补官方兽医的不足[4]。同时，该法第8309条还明确了撤销认证兽医资质的规定：“对违反本法规定的认证兽医，在听证后，农业部长可吊销或撤回该兽医的认证资质。特殊情况下，农业部长有理由认定该认证兽医违反本法相关规定，可当场吊销该兽医的认证资格，但需补充事后听证”。

3.5 监督执法

对违法行为，《保护法》第8313条规定了民事和刑事两种处罚措施：

民事处罚方面，对伪造、仿造或未经允许使用、变更、损坏、破坏证书、许可等文件的行为明确民事处罚限额：（1）对个人罚款总额最高5万美元，对首次违反且不以盈利为目的的个人，处以最高1 000美元罚款；（2）对案件中涉及的法人，根据是否存在故意违规，罚款分为最高50万美元（非故意）和100万美元（存在1项或多项故意）；（3）处以违法所得金额或对他人造成的损失金额的2倍罚款。具体执行中，根据违规的性质、环境、程度、严重性，结合违规者支付能力、对持续开展经营活动的影响、是否有违规前科等因素，综合判定具体处罚金额。此外，还可根据实际情况评估，对民事罚款作出让步、修改、减轻等处理。

刑事处罚方面，主要针对故意违反本法规定的行为：（1）故意违反本法规定或故意伪造、仿造或未经允许使用、变更、损坏、破坏证书、许可等文件的个人，处以罚款和/或1年内监禁。（2）故意违反本法规定，进口、入境、出口、移动任何动物、物品，用于分销或销售的，处以罚款和/或5年内监禁。

美国动物卫生监督执法机构设在APHIS下的调查执法处（IES）。IES内部分工协调，搜集证据后，对违法行为签发警告文书，由APHIS或农业部法务顾问办（OGC）向司法部提出民事或刑事处罚[5]。

3.6 明确经费保障制度

从《保护法》及其实践看，美国动物卫生工作经费主要来自财政拨款，并以管理相对人缴纳的费用作为补充，用于应对生物恐怖、动物卫生实验室、出口管理、动物疫病防控、应急处置、水生动物疫病防控等工作（表2）。

表2 美国动物疫病防控财政拨款情况

4 小结

总体来看，美国《保护法》有四个特点：

一是该法立法宗旨涉及保护动物健康、维护人民健康福祉、促进畜牧经济发展、维护贸易安全、保护生态环境等5个方面；适用范围较广，把生物反恐等工作纳入动物卫生保护的工作范畴。

二是该法只是对动物疫病预防、监测预警、应急处置、控制消灭、生物反恐等工作制度进行了框架性规定，并授权农业部长制定相关配套法规（具体见CFR第9卷）。

三是该法对实验室网络体系建设、兽医认证计划、动物调运监管制度以及相关工作经费等进行了较为系统的规定，为动物疫病防治提供强有力的资源保障。

四是该法明确了管理相对人的责任，如支付检疫费用，开展消毒、隔离、治疗、销毁、无害化处理等工作。同时，该法还规定，因违犯本法致使疫病发生的，销毁动物及其产品不予补偿，以促进生产经营者落实防疫主体责任。