论我国《行政诉讼法》中权力规则的构成及其完善

谭赛

摘 要：《行政诉讼法》中权力规则是指以文字为载体，指向程序法律活动，表达立法者对公权力主体从事职务行为时的立法期待与立法期许。一切权力都有被滥用的风险，在《行政诉讼法》中审判权、检察权以及行政权等各种权力错综复杂，需要权力规则对这些权力活动进行有效约束；但目前我国《行政诉讼法》中的权力规则存在着规则总体数量少、义务性内容少以及部分规则内容过于简单等问题亟待解决与完善，因此提出提高对权力规则整体的重视程度、立法时充分考虑到行政诉讼的特点以及对权力规则的立法内容进行完善的相关建议。

关键词：权力规则；程序法；行政诉讼

中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）08 — 0098 — 04

在现代民主法治社会，权力行使一直奉行“法无授权即禁止”原则，而权利行使则奉行“法无禁止即自由”原则，原则的不同导致权力与权利的运行模式存在着差异，权力规则和权利规则需针对它们的特征进行具有区别性的设置，才能得以“对症下药”。目前我国《行政诉讼法》的实施效果并不尽如意，一定程度上是因为针对行政诉讼中权力活动的规范不够完善，将《行政诉讼法》中的所有权力规则进行汇总，集中研究它们的存在状态和分布情况从而发现不足，有助于将权力关进更为科学的“制度笼子”，具有现实意义。

一、《行政诉讼法》中权力规则的界定

（一）权力规则的提出

什么是规则？根据《现代汉语词典》，规则是指“规定出来供大家共同遵守的制度或章程”。规则对社会活动起到指引与导向作用，是人们行为活动的标准与尺度，其中法律规则①即立法者为人们所设立的行为指南。从规制对象的不同属性出发，法律规则可分为权力规则与权利规则：权力规则是指规范和组织国家权力，完成关于国家机构、特定主体的授权和责任设定；权利规则是指所有赋予权利主体③权利和义务的规则。本文所指的权力规则、权利规则与我们通常意义上的授权性规则不同，是所有指向权力主体、权利主体的规则统称，既包括对权力、权利的授予也包括对职责、义务的设定。

之所以对权力规则与权利规则进行分类，是因为权力与权利在运行模式上存在区别，根据卢梭的社会契约理论，社会与国家是人们建立契约的结果，公权力来源于民众间对自身权利的一种让渡，必须服务于民众，因此在现代民主法治中从事权力活动一直奉行的是“法无授权即禁止”原则，公权力主体从事的每一项活动都必须得到明确的授权，不得从事法律为授权行使的行为活动，否则将被视为“越权”行为从而面临被认定为无效；权利行使则奉行“法无禁止即自由”原则，在这条原则的指导下权利主体可以根据自己的意愿自由开展活动，除非法律明文禁止或约束。因此，权力规则和权利规则需要针对权力和权利的不同特征进行具有针对性的设置，在权力规则的设定上应当谨慎且严密，必须要采取“控权”思想以防止出现权力被滥用或者亵渎，而在权利的设置上应该较为宽松，只要保证权利人在行使自身权利时不会侵害他人合法权益及公共利益，就无须过多加以约束。近年来，“把权力关进制度的笼子里”已经成为了社会共识，把权力规则进行汇总，集中研究权力规则的存在状态和分布从而发现目前存在的不足，有助于为权力打造更合适的“制度笼子”，以更好地服务于社会民众。

（二）《行政诉讼法》中权力规则的定义

根据实体法和程序法的不同性质，权力规则在实体法和程序法中起着不同的作用，在实体法中，权力规则主要为权力主体设定权力和职责，而在程序法中，权力规则主要对权力主体的权力活动的进行规制。国家通过实体权力规则授予国家机关及其工作人员权力，但权力又必须依靠相关活动才能得以实现，如审判权与审判活动，审判权只有在进行审判活动过程中才能得以實现，否则审判权就是“一纸空文”。但活动不能随意开展，依旧以审判活动为例，必须要有且为良性的审判权规则在主体、时间、行为方式等方面对法院的审判权活动进行规制，否则即使审判权通过审判活动得以实现，也可能因为没有借助科学的方法而无法产生公正服众的判决结果。《行政诉讼法》就是典型的程序法，在行政诉讼过程中，存在着法院、检察院以及行政机关等多个权力主体，运行着审判权、法律监督权、行政权等多种类型的权力，从而也就会产生多项权力活动需要被权力规则进行约束，据此，在结合权力规则的含义以及程序法作用基础上将《行政诉讼法》中的权力规则定义为：以文字为载体，指向行政诉讼及其相关活动，表达立法者对法院、检察院以及行政机关从事与职务相关活动时的立法期待与立法期许。

二、权力规则在《行政诉讼法》中的类型及其功能

前文提到，在行政诉讼过程中，存在着法院、检察院以及行政机关等多个权力主体，运行着审判权、法律监督权、行政权等多种类型的权力，因此，根据约束对象的不同，在《行政诉讼法》中权力规则可以分为审判权规则、检察权规则以及行政权规则，基于权力设置的目的以及权力活动的目标不同，不同的规则也承担着其相应的独特功能：

（一）审判权规则

审判权规则，是指立法者对法院在行政诉讼中从事相关职务活动的立法期待与特许。例如《行政诉讼法》第六十八条：“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。”历史实践经验使人们越来越深刻的认识到，尽管人们渴望公平与正义，但这一目标并不会在经历审判后自然而然的实现，因此，科学设计审判权规则来保障诉讼活动的顺利开展，从而达到最终结果的公平与正义十分重要。一方面，审判权规则对法院的审判活动进行科学地指引，使得法院作为庭审节奏的控制者能够科学的把控整个行政诉讼程序的发展节奏，从而引导原被告双方遵照程序规则分别开展诉讼活动，从而更好地发现案件的真实，掌握作出公正判决的客观依据；另一方面，法官作为个体，在作出判断时难免会带有一定的主观性，审判权规则规定法官行使职权的具体行为方式，如对开庭方式、审理期限等，能够尽可能地减少法官主观因素对案件的影响，从程序上保障案件的公正判决。

相比起民事诉讼，除解决双方纠纷这一目标外，法院还有一项职能——对被行政机关行使职权的行为进行合法性监督，以权力制约权力，对被滥用以及亵渎的行政权力进行矫正，从而保障、恢复受到侵害的权利。因此部分审判权规则专为法院提供了对行政机关进行监督的方式与手段，法院借助这些方式与手段对行政权力进行制约从而发挥监督职能，如《行政诉讼法》第七十七条第一款：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”

（二）检察权规则

检察权规则，是指立法者对检察机关在针对行政诉讼实施的法律监督活动的立法期待与特许。如《行政诉讼法》第九十三条第三款：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”作为行使法律监督权的专门机关，检察院代表国家和社会，对部分国家机关违反法律的行为进行监督并督促其予以纠正。〔1〕其中，对于法院以及审判人员违反诉讼程序的行为，检察院可以通过提出抗诉以及检察建议的方式，督促其加以纠正违法行为，称之为“诉讼监督”，对于部分行政机关所存在的违法行政或者行政不作为情况，根据2017年新修改的《行政诉讼法》，检察机关可以通过提起公益诉讼的方式督促其予以纠正，称之为“行政监督”。检察权规则对上述活动的开展进行规范，为检察机关的法律监督提供了途径与方式，以实现检察权对审判权以及行政权的监督。

（三）行政权规则

行政权规则，是指立法者对行政机关在行政诉讼及其相关阶段中运用行政权从事活动的立法期待與特许。如《行政诉讼法》第七十一条：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”一方面，与民事诉讼中原被告双方进行争辩对抗以发现真实不同，行政机关基于其所拥有的资源优势地位，需要在诉讼活动中自证其行政行为的合法性，使行政行为通过法院的合法性审查，否则将面临行政行为被更改或者撤销的法律后果，比起民事诉讼，行政诉讼中的被告要面临更多基于其行政机关地位而产生的“挑战”。因此行政机关需要一套方式与方法向法院证明自己行为的合法性，这套方式由行政权规则进行提供，行政机关将依据行政权规则的指引，在诉讼过程中完成答辩、举证、辩论等活动，以证明自己的行为合法。另一方面，诉讼过程中有可能发生行政机关利用自身国家机关的地位干预审判权活动的情形，如阻碍诉讼进程、不配合法院指挥等，此时行政权规则所组成的“规则网”——程序此时便起到了“隔音空间”的作用，使得行政机关本身的社会属性被模糊，以防止行政机关为自身利益而扰乱活动秩序。如《行政诉讼法》第三条第二款：“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”使行政机关服从审判权的指挥。这里还需要提到的是，《行政诉讼法》中约束行政权主体的除上述规则外，还存在着部分同时约束原告与被告的规则，例如：《行政诉讼法》第九十四条：“当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。”笔者在此将这类规则称为共同规则，这类规则的设定往往是双方共同参与诉讼活动的秩序需求，并无特殊的针对性意义，因此这种共同规则暂不列入本文的讨论范围。

三、《行政诉讼法》中权力规则的构成与不足

规则一般是针对特定活动而设立的行为准则，在法律文件中一般都具体表现为构成法律文件内容的“法律条文与款项”，法律规则是法律条文的意义，而法律条文是表达法律规则的语句，两者是内容与形式的关系。〔2〕笔者为了便于统计，在此将两者视为同等关系。除统计规则数量以外，为了更全面地分析规则的分布问题，笔者对各权利规则中的授权性词汇以及义务性词汇①也分别进行了统计，情况如下：

2015年《行政诉讼法》程序规则分布数量统计

根据统计，②我国行政诉讼法条文共103条，将涉及公布机关、公布与生效日期等内容排除后，共有99条程序规则，相比《民事诉讼法》以及《刑事诉讼法》，立法长度严重不足。其中权力规则在《行政诉讼法》中共82条，数量是权利规则的3.5倍之多，可以看出《行政诉讼法》主要运用权力规则对公权力主体的活动进行规制，而对权利主体诉讼活动的干预较少，这与控制公权力，保障私权利的立法主旨相符。而权力规则中又以义务性词汇偏多，这基本符合程序法以义务为本体的特征。

在99条程序规则中，审判权规则最多，共计71条。从前文表格中可以看出我国《行政诉讼法》审判权规则中义务性词汇为40个，这代表平均每条权力程序仅出现了0.56个义务性词汇；笔者曾统计在民事诉讼中，审判权规则共221条，共出现义务性词汇173个，意味着平均每条权力规则都出现0.78个义务性词汇，由此可见《行政诉讼法》中审判权中义务性内容过少且并不是因为法条总数过少的原因，而是因为程序设计的不足，义务性规则不足代表着程序对权力行为的约束性不足，因此必须要加强对审判活动的控制。而行政权规则以及检察权规则数量分别为11条以及4条，仅占权力规则的13.4%和4.9%，远远无法满足实际需要，这样极度空白的程序设计将会导致行政机关以及检察机关“无法可依”，对于前者，可能会造成因约束过少无法有效限制行政权，导致行政机关有影响诉讼过程以及结果的空间，对于后者，可能会因为没有具体的操作方式，而无法积极主动地开展检察监督活动，不利于检察监督权的顺利运行。

除此之外，《行政诉讼法》中还存在着部分权力规则内容过于简洁的问题，如《行政诉讼法》第86条：“人民法院审理上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理。” 这条规则没有为审判者提供标准以及准则，只能完全由法官根据自由心证进行判断，很有可能导致本应开庭审理的案件被书面审理，不利于案件事实的查明，不符合审判权设立的目的。再如《行政诉讼法》第25条第4款仅规定了检察机关有权提起公益诉讼，但却没有对相应的行为方式规则：检察机关如何向行政机关提出建议？诉前程序与诉讼程序如何衔接？检察机关的诉讼地位是什么？提起公诉的标准是什么？是否具备调查取证的能力？案件的举证责任如何分配？制度供给严重不足出现断层，将导致检察机关在提起行政公益诉讼时无所适从，影响检察机关法律监督权的实现。

四、关于完善我国《行政诉讼法》中权力规则的相关思考

权力是否能够合理行使密切关联着权利的实现。从前文分析上看，《行政诉讼法》中的权力规则在结构以及运用上都存在着诸多问题，亟待进行解决，必须要从观念上以及实際立法技术上进行完善，才能使得权力活动的开展富有秩序且利于实体目标的实现。

（一）提高对权力规则整体的重视程度

我国法学领域对权力规则的专门性研究过少。大部分情况下是因为我国长

期以来对法律现象开展研究的实体化、抽象化视角，导致对待各类法律现象进行分析时，总是立足于实体的、富有价值意义的概念判断作为逻辑思维的起点和链接环节。〔3〕因此在发现实践中存在问题时，大多都将疏漏归结于制度问题，而缺少对于程序规则本身的考虑。因此必须提高对权力规则的重视程度，将权力规则作为一个整体对待，转换一直着眼于制度本身的视角加大对权力规则的研究与立法思考，增强权力规则本身的规则质量，提高程序性，加大对义务性规则的设置。当然，转换视角也并不意味着要完全脱离制度本身，而是应当在对权力规则进行整体把握的基础上，在将权力规则与具体的制度相结合，从总体上对公权力活动进行把控，对具体制度进行优化。

（二）立法时应当充分考虑到行政诉讼的特点

《行政诉讼法》在立法长度上过于短小，很大一部分原因在于我国在行政诉讼领域立法时间较晚，因此在进行立法时直接规定：“本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”但这显然是程序设计者没有充分考虑到行政诉讼特点的做法，行政诉讼中行政机关的地位导致了行政诉讼中必定要设置针对行政权活动的规则，以防止行政权大肆扩张侵犯到原告的诉讼权利，权力规则针对权力活动进行管束，为行政诉讼活动建立隔音空间，使得所有加入到诉讼中的主体都不再具有其他的社会属性或者社会地位，或者说这些都将在这一程序中被忽略，无法左右程序的过程和程序结束后的实体性后果。〔4〕 这是程序规则的独有作用，因此在行政诉讼过程中，尤其在权力规则的设置上应当要考虑到行政主体身份的特别性。

（三）对权力规则的立法进行完善

1.对部分权力规则的内容进行细化

我国《行政诉讼法》中部分规则原则性较强，但是可操作性却较低，在程序操作上留下了大量模糊空间，导致程序主体在操作过程中“无所适从”，尤其是在审判权规则中，过于原则的审判权规则使得法院只能从自由心证的角度对案件进行审理，法官业务水平的不一，案件复杂难易程度的差别，都将导致案件结果失去可预测性，不利于诉讼活动的秩序开展，如《行政诉讼法》第25条第4款仅规定了检察机关有权提起公益诉讼，但在具体活动中，却没有对相应的行为方式规则等等。除此之外，还将导致程序主体在程序上享受大量自由，权力面临被滥用以及亵渎。因此，对这些规则应当进行适当地细化，使得诉讼活动更加具有可预测性，使得诉讼活动更加稳定，诉讼结果更具有公平公正性。

2.明确违反相关权力规则的法律后果

在部分权力规则中，并没有明确规定违反规则的法律后果，这样一来权力主体即使违背了法律规则，也不用承担责任，权力规则的约束效果也将大打折扣，因此必须要明确违反权力规则的法律后果，才能够使得程序参与者为了避免承担法律责任而积极自觉遵守规则，使得权力规则发挥出相应的作用。如将行政机关违背法庭秩序、干扰阻碍诉讼进程的情况定期向大众进行通报和公示，以迫使行政机关依法遵守权力规则。

〔参 考 文 献〕

〔1〕陈瑞华.论检察机关的法律职能〔J〕.政法论丛，2018，（01）.

〔2〕雷磊.法律规则的逻辑结构.法学研究〔J〕.2013，（01）.

〔3〕黄捷.论审判行为的程序化和科学化〔J〕.政法论丛，2018，（08）.

〔4〕黄捷，刘晓广，杨立云.法律程序关系论〔M〕.长沙：湖南师范大学出版社，2009.

〔责任编辑：张 港〕