农村宅基地退出中农民权益保障路径探讨

王海鹏　周德

摘 要：农村宅基地有偿退出是一项利国利民的好事，宅基地退出机制的建立和完善，可以有效盘活农民手中的宅基地资产，实现农民土地权益的同时对加快城乡融合发展和实现乡村振兴战略具有重要意义。然而，当前我国宅基地退出制度实施过程中仍然面临着法律法规不够完善、宅基地权能残缺影响退出、退出补偿难以体现未来价值、农户权益难以保障等诸多困境。必须按照渐进式改革思路， 通过健全退出规定、规范退出管理、健全补偿制度、强化配套制度、加强退地利用等措施和机制进行具体而有效的规范完善。

关键词：农村宅基地；宅基地退出；农民权益保障

中图分类号：D422.7 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）08 — 0094 — 04

我国现行的农村宅基地管理制度，是在农村地区实行的保障农民基本居住权的福利制度，更是一项维护社会稳定发展的基本土地制度。但在实际生活中，农村宅基地不合理利用问题已经引发了社会的普遍关注。宅基地退出机制的建立和完善，可以有效盘活农民手中的宅基地资产，实现农民土地权益。在十九大报告中，习近平明确指出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。在十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议上，习近平又强调，宅基地制度改革不得以买卖宅基地为出发点，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件。2018年的中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。这些政策文件为农村宅基地的有偿退出奠定了基础，同时也为城乡资源更充分配置、实现融合发展创造了条件，对加快城乡融合发展和实现乡村振兴战略具有重要意義。随着市场经济体制的建立和完善，我国农村宅基地的物权属性不断得到体现，农民对宅基地的权利意识也不断增强。建立宅基地有偿退出机制是实现农民土地财产权的迫切需求。

一、宅基地退出过程中农民应享有的权益

宅基地退出是指政府或者企业通过对农民旧有住房进行拆除、宅基地进行复垦并给予农民住房、社保或者现金等补偿以减少农村建设用地规模、增加耕地面积的行为。主要由政府主导通过行政手段推动给予农民住房补偿的宅基地退出。〔1〕农村宅基地有偿退出是一项利国利民的好事，不仅可以在不增加建设用地总量的前提下缓解发展用地矛盾，而且有利于推进城市化、农业现代化以及增加农民收入、促进农民市民化。近几年，随着进城务工人员的增多，越来越多的农民希望在城市定居，农民变卖、退出闲置宅基地的意愿也越来越强烈。农民作为公民，而且宅基地退出涉及到住房和宅基地等重要的财产，农民本身必须平等地享有公民权，享有政治、经济、教育、医疗等各种权益，因此农民权益是一个综合性概念，概括起来主要包括经济权益、社会权益和保障权益等。据此，农民在宅基地退出过程中享有的权益首先是农民宅基地退出的意愿被尊重，人身自由、人格尊严不受侵犯，农民的房屋和宅基地获得补偿等方面的经济权利；其次是社会权利，即农民获得与城市居民同等的发展权利，节余建设用地指标和相关增值收益应由农民和农民集体获得；农民还应该享有即在宅基地退出过程中农民的知情权、参与权和决策权等方面的政治权益。

二、我国宅基地退出中农民权益保障的现实困境

随着农业生产机械化程度的提高，大量农村闲置劳动力进入城市务工，有些农户甚至举家迁往城镇生活，但是农村人口的转移并未带来农村居住用地的缩减〔2〕。农村人口非农化产生的“人走屋空”及宅基地“建新不拆旧”等现象，导致农村居住用地不断外扩，而原有宅基地却被闲置〔3〕。大量闲置的农村宅基地造成了农村土地资源的浪费，这就迫切需要建立和完善宅基地退出机制，且在退出中保障农民合法权益。然而现实中由于种种原因阻碍了宅基地退出的进程。

（一）宅基地退出法律法规不够完善

农村宅基地退出，涉及到农民旧房屋拆迁、补偿安置、新区建设及宅基地退出后的农地整理、复垦等多个环节。我国目前并没有一部有关农村宅基地管理内容的专项立法。尽管十八届三中全会已指出农村土地制度的改革方向，中央也出台若干改革政策，但未形成系统的指导意见也没有配套的具体措施。实践中对于农村宅基地的管理工作，主要依靠分散在《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》等法律中的相关规范性条文进行调整，且只集中在宅基地的分配和管理方面，宅基地流转及退出的法律规范缺失。虽然各省市已陆续出台一些宅基地退出管理方案，但都处于探索阶段没有明确的制度举措。与立法较为完善的城市房地产管理法相比，我国农村宅基地管理立法具有明显的滞后性，存在大量法律制度真空，其内容也比较粗浅〔4〕，效力层次相对较低。宅基地使用权收回是农村宅基地退出的方式之一，虽然我国《土地管理法》确定了宅基地收回制度，也明确了宅基地收回的适用情形。但是，有关宅基地收回程序及收回后的农民补偿问题却无具体规定。宅基地管理制度中的收回制度基本没有起到任何作用，再加上宅基地置换、复垦等配套政策的缺失，农村宅基地退出制度平台的构建就显得更加困难。

（二）宅基地权能残缺影响退出

宅基地所有权主体不明，宅基地所有权权能被弱化。我国农村宅基地所有权和使用权相分离，宅基地所有权归农村集体组织所有，农民只享有使用宅基地的权利，但是“农村集体组织”并未明确是“村”一级还是“组”一级，宅基地所有权主体不明。同时，一些村干部自作主张的行使宅基地所有权人的权利，带入亲属关系及个人感情，借行政权力干预农村宅基地的分配和管理，不仅影响到农村土地资源的合理利用，更有可能破坏农村社会的和谐稳定。宅基地产权主体不明确，不利于农村集体组织行使完整的宅基地所有权。

宅基地用益物权不完整，宅基地收益权权能难以实现。虽然我国农村宅基地具有社会福利性，但这并不影响宅基地使用权作为农民的私有财产而存在，况且宅基地使用权本身即具有经济功能。但是我国当前农村宅基地管理禁止宅基地使用权的自由流转，使得宅基地退出受到阻碍，宅基地的收益权无法实现。我国法律明确规定农村宅基地使用权是一种用益物权，却只规定“宅基地使用权人享有占有和使用宅基地的权利”，并未对宅基地收益权做出规定。农民对宅基地用益物权的权能不完整，使农民在宅基地退出及置换过程中，只能获得宅基地及其房屋损失的直接补偿，而很难参与到宅基地退出产生的土地增值收益分配当中。

（三）退地补偿标准低、方式单一难以满足退地农民需求

我国当前宅基地退出的补偿方式主要是通过货币和房屋。对于货币补偿，较为常见的做法是以宅基地上的所建房屋为补偿主体，但是除房屋以外的其他附属建筑却不列入补偿范围之内。对于宅基地则依据农村征地准则进行补偿，补偿标准偏低，农民的住房财产权得不到保障；进行房屋补偿时，多采取旧的宅基地置换规定面积的房屋或以低价购买新区安置房的方式，但是各地宅基地置换房屋的比例不同，有些试点安置区的户型设计不合理或选择较少，不能为退地农民提供良好的居住条件。而且很多地方政府参考土地征收的补偿标准进行补偿，可对于宅基地退出后产生的宅基地发展权收益，却很少甚至没有分享给农民。这使得农民退出宅基地之后的生活无法得到长期保障，在实质上剥夺了农民分享城市化和发展改革红利的权利〔5〕。

（四）配套保障制度不健全

缺乏相应的配套制度是阻碍宅基地退出的因素之一。农村宅基地退出并不是简单的土地整理、复垦和房屋置换，而是一个完整的城镇化建设系统，其中还包括农民退地以后的户籍、就业、社会保险等多个方面。在宅基地退出过程中，大量农村劳动力向城镇转移，住房安置不再是农民退地以后保障机制的唯一核心。由于住房、户籍等配套保障制度的缺失，農村社保与城镇社保制度不能有效的衔接和转化，新进城镇农民无法享受到与城市居民相同的社会福利保障，住房安置、个人就业、子女教育等问题都得不到解决。农民不能安心退出宅基地，即使在进城以后仍对宅基地有很大依赖性，希望留住宅基地以备将来的不时之需。若无完善的配套保障制度，闲置宅基地的顺利退出将更加难以实现。

（五）农户参与热情不高

2010年，国务院发展研究中心对6232名农民工进行问卷调查。调查数据显示：近67%的农民希望保留老家宅基地，以备将来使用；近20%的人希望以换取城镇住房、户口等方式，有偿退出宅基地〔5〕。由此可见，现阶段我国农民对农村宅基地仍存在一定依赖性。对农民而言，宅基地不仅是一种土地资源和家庭资产，更多的是对其基本生活的保障，是“避风港”和“保命田”。所以，部分农民不愿退出农村宅基地，主要还是担心退地以后无法就业，以及生活没有保障。建立和完善宅基地退出后的户籍、就业、养老等社会保障制度，已成为影响农民宅基地退出的重要因素。

三、农村宅基地有偿退出中实现农民权益的对策建议

农村宅基地退出机制的建立和完善，必须以保障和实现农民合法权益为基本前提。通过政策规定，引导农民主动退出现有宅基地或放弃宅基地申请权，保证农民“自愿”、“有偿”的退出农村宅基地，改变城镇化进程中农村人口减少而宅基地面积增加的不对称性，实现国家对农村土地资源集约高效利用的政策目标。

（一）赋予农村宅基地完整权能

明确农村宅基地产权主体，赋予农民完整的宅基地权能，是宅基地有偿退出机制构建的基础。首先，明确农村宅基地所有权主体。宅基地产权模糊，使宅基地所有权人无法独立行使对宅基地的处分权，宅基地的审批、流转及收回都受到行政权力的影响。产权作为市场经济的核心，产权越明晰，市场活力就越大。根据我国法律规定，不动产物权的变动以登记为生效要件。因此，当前的首要任务就是加快建立农村宅基地产权登记制度。一方面，从法律上进一步明确宅基地所有权主体为“本村”集体经济组织，以解决宅基地产权主体不明等问题，保证村集体对宅基地处分权的行使；另一方面，对合法取得、面积合标、手续齐全的宅基地进行产权登记，统一发放具有法律效力的产权证书。持证农民可依法参与到土地市场当中，进行宅基地流转及有偿退出等活动，保障农民的宅基地使用权。

其次，赋予农民宅基地收益权和处分权。农民享有的宅基地使用权包含占有权、使用权、收益权及处分权，其中最主要的权能是宅基地收益权和处分权。农民对宅基地使用权的处分权能，是实现宅基地使用权经济价值和农民土地权益的重要表现。但是由于宅基地本身的特殊性，农民在处分宅基地使用权时应当明确如下规则：宅基地使用权的转让对象、程序等必须符合法律规定的转让条件；宅基地使用权不可单独处分；不得改变宅基地使用权的住房建设用途〔6〕。农民退出自有宅基地以后，在对其宅基地及房屋的直接损失进行补偿的同时，还应对其受损的宅基地权益进行补偿。

（二）稳定实现退地农民利益

建立公平的宅基地退出利益分配机制是保障集体土地资产，保证农户的利益不受损，使其能够稳定实现预期的退地收益。在宅基地退出中，要平衡各主体间的利益关系，兼顾国家、集体和农民三者间的利益关系，宅基地退出后的土地收益分配，应该结合实际情况采用不同分配比例及时纠正不合理的分配方式，保障宅基地使用权人土地权益的实现，确保土地资源利益的全民共享。宅基地退出使农民失去宅基地使用权和房屋所有权，并未影响到村集体的宅基地所有权，所以退地收益中的大部分应归农民享有；而村集体组织作为宅基地的使用权人，肩负着发展农业生产、建设农村基础设施、保障农村社会福利的重要任务，理应留取一定比例的土地收益用于农村发展。应根据不同地区的社会和经济发展水平，因地制宜，采取不同的利益分配方式，最大限度的维护农民权益，以实现社会公平正义。

（三）建立有偿退出机制

无论在城市还是农村，房屋都是家庭资产的主要组成部分。尤其是在农村地区，有些家庭为了盖房倾尽其所有存款。在绝大多数农民的观念里，宅基地是自己及家庭的永久性个人财产。因此，由继承、赠与方式而占有多处宅基地的家庭普遍存在。宅基地使用权是用益物权，从法律层面讲，宅基地退出是将农民享有的宅基地使用权交还于宅基地所有权人，实现宅基地所有权和使用权的统一，宅基地使用权的用益物权性至此消失。当前农村宅基地管理实行强制收回和无偿退出政策，农民在宅基地退出以后不但没有退地补贴，连住房损失也得不到相应赔偿。加之农村宅基地的无偿无期限使用，农民退地以后的生活成本将大幅度提高，农民缺少退地的内在动力。只有建立农村宅基地有偿退出机制，完善宅基地退出所需的配套管理制度，实现农民宅基地财产权利，农民才会自愿退出闲置宅基地。

宅基地有偿退出，就是对农民宅基地使用权及地上房屋所有权的等价补偿，其中包括对宅基地及房屋直接损失的补偿和宅基地发展权的土地增值收益补偿。应当以农民自愿为原则、政府主导为前提、市场运行为手段的土地管理机制。以激活农村土地财产，实现土地资源高效配置为目的，是当前我国宅基地退出政策及试点工作推行的指导思想，也是我国现阶段探索宅基地退出制度改革的主要方式。针对当前农民在城市定居而农村宅基地无法有效退出的现实问题，各地政府应当以退地农民的现实利益和长远生计作为有偿退出工作的出发点，建立农村宅基地有偿退出机制，鼓励符合退出条件的农民主动退出宅基地。第一，严格宅基地退出主体，明确设定宅基地退出条件。区分放弃宅基地申请权、退出全部闲置宅基地及退出部分闲置宅基地等多种情况。参照相关规定进行区别补偿。第二，建立退出宅基地整理制度，提高农村宅基地有效利用率。对于大量退出的农村宅基地，在保障农村建设用地需求的前提下，对退出土地整体规划分区管理，将相对集中且土质条件较好的地区复垦为农耕用地或进行其他方式的土地开发。

（四）建立退出激励机制

宅基地退出“激励机制”的建立，主要是通过宅基地有偿退出、宅基地房屋置换及相应的补偿和配套措施，使农民退出现有宅基地后所获得的经济利益及享受的社会福利，大于或不少于持有农村宅基地时的各类福利，从而引导农民主动退出现有宅基地或放弃宅基地申请。

首先，明确宅基地退出过程中各参与主体的地位。制定合理的宅基地退出收益分配机制，兼顾国家、集体、个人三方面利益。完善土地增值收益分配制度，适度提高农民在宅基地增值收益中的分配比例，实现退地农民的应得利益。

其次，积极落实宅基地有偿退出机制。对主动放弃宅基地申请或退出现有宅基地的农民进行合理补偿，其中包括房屋补偿、货币补偿、土地收益分配等方式，确保对退地农民的补偿到位。一方面，应组织基层管理部门充分了解农民的退地意愿及影响退出意愿的因素，对农民提出的且可以合理解决的问题，应及时予以解决，并给予相应的资金或房屋补偿，保证农村宅基地退出工作的整体效率。另一方面，当地政府部门要充分考虑退地农民的生活习惯、家乡情感等，根据退出农户的基本情况，设计差异化的补偿方式及生活安排。

（五）健全退出补偿标准及其制度保障

农民在自愿退出宅基地之前，最关心的就是退地后的补偿问题。退地补偿标准和制度保障是否满意，退地后的生活是否优于退地之前，直接决定着农民退地意愿的高低。退出补偿标准太低，不利于调动农民退地的积极性，标准太高可能导致政府经济难以负担。因此，应在充分了解农民退地意愿及补偿要求的基础上，结合当地政府的经济能力、补偿能力，制订科学的退出补偿标准和利益分配机制。在激发农民退地意愿的同时，有效避免农村社会不安定因素的产生。

（六）完善相关配套措施

在农村宅基地退出机制的推行过程中，重视解决退地农民最关心的住房、户籍、就业、教育、养老、医疗等问题，形成多方位、多角度、多层次的社会保障体系，解决退地农民的后顾之忧，增强农民宅基地退出意愿，鼓励农民放心退出宅基地。

首先，实行户籍保障。2014年，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求推进户籍管理制度改革，加快农业转移人口的城镇市民化。应将宅基地退出制度与户籍管理制度相连接，逐步取消农业户口与非农户口的二元制管理，实施城乡统一的户籍管理制度。同时，进一步放宽退地农民的进城落户条件，可推行“购房落户”、“就业落户”等政策。

其次，提供就业保障 。农民退出宅基地集中进入城镇生活，要解决的首要问题就是就业。大多数退地农民长期生活在农村，文化水平、劳动技能水平偏低。面对城市严峻的就业形势，政府必须为退地农民建立长期有效的就业机制，提供良好的就业环境。积极发展第二、第三产业，创造 出更多的就业机会，或要求部分占用土地的开发商、企业等提供单位内部的就业岗位，安置退地农户；鼓励农民自主就业，对微小企业的创业农民，可以减少税收或进行创业补贴，以农民创业带动农民就业；搭建退地农民就业服务平台，及时提供并更新企业招聘信息；组织农民参与专项技术培训，提高农民的自身竞争力，以便获得更多的就业机会和工作报酬，促使农民安心退出农村宅基地。

第三，完善养老保障。宅基地退出有可能使农民处于“种田无地、就业无岗”的尴尬局面，若不能提供较为完善的养老保险制度将会使退地农民面临巨大的养老压力。 要建立城乡统筹的社会保障体系，将进城务工农民纳入到城镇社会保障当中。同时，结合退地农民的自身特点、社保需求等，在原有的城镇社保制度基础上，建立国家保障与个人保障相结合的综合社会保障制度，着重加强退地农民最关心的养老保险、医疗保险等。在完善养老保障制度的过程中，还需重视退地农民子女的教育问题，提供政策倾斜或给予适当的教育补贴，解决适龄子女入学难、上学难等问题，保证新进城镇农民子女可以接受到较好的基础教育。

〔参 考 文 献〕

〔1〕汪凯翔，胡银根，等.公民权视角下宅基地退出中农民权益保障研究〔J〕.湖北农业科学，2016，（05）：1324-1328

〔2〕刘彦随.中国东部沿海地区乡村转型发展与新农村建设〔J〕.地理学报，2007，（06）：563-570.

〔3〕刘彦随，刘玉，翟荣.中国农村空心化的地理学研究与整治实践〔J〕.地理学报：2009，（10）：1193-1202.

〔4〕韩俊.中国农村土地问题调查〔M〕.上海：上海远东出版社，2009：306-307.

〔5〕张日波.宅基地退出的实践与改革展望—以浙江省为例〔J〕.北方经贸，2015，（11）：69-70.

〔6〕史卫民.农村发展与农民土地权益法律保障研究〔M〕.北京.中國社会科学出版社，2015，（02）：164-167.

〔责任编辑：张 港〕