国家治理视域下层级权威与专业权威的冲突与协调——基于官僚制的视角

文 （..浙江大学，浙江杭州 30058）

内容提要：在官僚组织运作过程中，层级权威与专业权威两种治理权威很难完美融合。目前谈论官僚制的替代问题还过于武断。官僚制仍是处理大规模行政任务，实现国家治理目标的不可或缺的组织形式。关键是国家必须有能力发现具有专业权威的关键行动者，并明了在哪些情形下，专业权威会较易脱离层级权威的控制，层级权威会忽视或贬抑专业权威，进而如何正确引导权威的走向。

一、国家治理与官僚制

国家治理的根本目标是寻求政权稳定与治理效率的统一。但与其他国家相比，我国的突出特点是一统体制与庞大的治理规模同时并存。这决定了中央政府必须依赖多层级的地方政府来治理民众，且上令下行的层级权威对于实现一统体制的国家治理目标具有至关重要的作用。而庞大治理规模所导致的地方差异性又需要充分发挥地方政府的专业性与自主性，以提高治理效率。但地方政府在履行代理任务时有可能为了自身利益，偏离中央政府的意图，损害民众的利益，引发“统治风险”。因此，在维护政权稳定与提高治理效率间存在着难以避免的冲突，这是我国国家治理需要面对的一个根本性问题。

对此，学界展开了广泛的研究，“行政发包制”（周黎安，2014）、“中央治官，地方治民”（曹正汉，2011）、“帝国的治理逻辑”（周雪光，2014）是其中较有启发性和代表性的理论解释，三者都同时考虑了“中央政府关心的效率目标和政权稳定目标”［1］，但主要是从如何确立中央集权与地方分权的治理机制层面来回应此问题，对于为何会产生此种冲突的原因论述略显不足。本文以韦伯的官僚制①本文的官僚制组织仅指我国广义的政府部门，尽管我国政府部门的特征并不完全符合韦伯笔下的“官僚制”，但严格的职责分工、等级制度、权责对等、基于职位资格的人员选拔与培训、档案管理等要素接近于“官僚制”的基本特征。为切入点，试图从层级权威与专业权威两种治理权威的不同运作逻辑来解释国家治理效率与政权稳定之间的冲突问题，并进一步探究了两种权威冲突的深层次根源，进而提出相应协调思路，以期在一定程度上丰富已有国家治理理论。

二、作为官僚制合法性基础的法理型权威

作为国家代理人的官僚制组织在我国社会生活各领域的治理中发挥着越来越重要的作用，而权威是其存续与运作的基础。权威（支配）②需要指出，此处原文韦伯用的是“支配”一词，但随后他又将“权威”一词加括号放在支配一词之后，表示支配与权威两个词语是可以互换的。是“就某些具体命令（或全部命令）得到既定人员群体服从的概率”［2］，这种服从是人们基于认同对命令的一种自愿服从，而非是利益权衡中的诱导服从或权力威慑下的强制服从。从单纯的习惯到纯粹的正当性信仰，不同的认同模式决定了不同的权威（支配）类型。

任何权威（支配）体系“都会试图建立并培育人们对其正当性的信仰”［3］。这个正当性信仰即是其合法性。尽管仍存在一定的路径依赖，但不可否认的是，自改革开放以来，我国国家治理方式逐步从总体支配向技术治理转型（渠敬东，2010），国家治理的合法性基础也逐步从卡里斯玛权威向法理型权威转变。

与传统型权威和卡里斯玛型权威不同的是，法理型权威的正当性建立在理性基础之上，即组织成员或被支配成员对命令的服从是基于“对已制定的规则之合法性的信仰，以及对享有权威根据这些规则发号施令者之权利（合法权威）的信仰。”［4］而这个规则是指“在工具理性或价值理性或两者兼备的基础上，经协商或强制而确立的，至少是要求组织成员服从的任何既定的合法规范。”［5］尽管这种服从的对象会扩大到行使职务权威的人们那里，但也仅在职务权威的范围内才具有形式上的合法性，即“只有在理性地确定了秩序赋予该权威人物的管辖权的界限时，成员才有服从的义务。”［6］因而，组织成员服从的对象是法定的非人格秩序，管理者的权威也仅来源于职位所赋予的法定权利，而非权威人物个人。

因此，从根本上来讲，法理型权威所指涉的是“成文规范是所有行为的依据，决策行为更多依据规则，而非就事论事，任何不合规则的例外都必须寻求正式的裁决，有时甚至寻求新的规则。”［7］因而，规则而非“家长”变幻莫测的指令或过去的经验成为官僚制组织每一个行动必须遵循的准则，规则的相对稳定性在一定程度上保持了组织的稳定性与持续性。

需要强调的是，法理型权威同时也意味着“调整官职行为的规则可以是技术性规则或规范。在这两种情况下，对它们的运用要达到完全的理性化，那么专业性的训练就必不可少。”［8］因此，有资格被委以官职的人员均需要接受适当的专业训练，并证明自身具有合格的专业技术素养。从这里可以看出，法理性权威内在地包含着基于职位的层级权威与基于专业技能的专业权威两种形式，只是在韦伯那里，这二者是协调与统一的。

三、官僚制组织运作中法理型权威的分化：独立于层级权威的专业权威

（一）专业权威的出现及其对层级权威的挑战

韦伯认为，法理性权威构成了官僚制的合法性基础，而“官僚制行政意味着从根本上以知识进行支配”［9］，且“只有被证明是具有一定技术性素养的人员，才能成为有组织群体的行政班子成员，也只有这样的人才有资格被委以官职。”［10］因此，他的模式隐含的前提是，“个人在等级中的地位是与技术知识水平一致的。”［11］但“帕森斯和古尔德纳认为，韦伯分析权威时混淆了两个不同的概念。一方面，在讨论官僚制行政等级结构时，认为权威来自‘占有合法设立的职位’；另一方面，在讨论招募和晋升的准则时，却强调权威的基础是‘技术专长’。”［12］这就意味着法理型权威具有两种不同的来源，一方面来自于合法设立的职位，一方面又来自于具有技术专长的人。韦伯潜在地认为二者是协调统一的，没有看到其分化与冲突的一面，从而为官僚制组织理论的巨大争议及国家治理中效率与稳定间的冲突埋下了伏笔。

为更清晰地阐述该问题，笔者将纯粹来自“职位”的权威称之为“层级权威”，而将纯粹来自专业技术或技能的人及共同体的权威称之为“专业权威”。在现实的政府部门中，这两种权威并不一定绝然分离，而是有一定交叉重合，例如，部门领导也是可能是其部门所涉事务领域的专业权威。

但在高度专业化分工的今天，官僚制组织中的能力与职权间的差距随着时间的推移日益明显。因为官僚制组织中的知识不仅来源于抽象的技术知识，更来源于从实际工作经验中发展起来的“实践知识”。“官僚组织，或利用官僚组织的支配者，又可能以处理政治事务所累积的经验和知识，来增强其权力。他们通过其职位的运作可了解许多事件的真相，并且得以接近许多只对他们开放的资料。”［13］且“任何官僚制都在追求的这种职业内部人的优势，都会通过对它的信息和意图的保密手段而进一步扩大。”［14］这就导致权力向上集中，但是能力却下移的现象。虽然上级仍然拥有决策一切的权力，但由于科学技术的进步，他已经越来越缺乏做出所有决策的能力。［15］即使在韦伯时代，他也不得不承认，“‘政治主宰者会发现’，与训练有素的官员相比，自己总是处在面对专家时的那种半瓶子醋的地位上。”［16］这便是国家治理中一统体制与有效治理之冲突的深层次根源，即官僚体制除了层级权威之外，还有另一套基于专业权威的运作逻辑，二者具有明显的不同。

（二）专业权威与层级权威的不同运作逻辑

正如光谱的两端，专业权威与层级权威表现出明显的不同（见表1）。

首先，从权威的来源来看，“与非专业型权威比较，专业型权威需要更高程度的技术能力。虽然会有例外，通常专业文凭需要接受更广泛的正式教育。”［17］另外，如前所述，专业权威还来源于与个人特征相连，与具体工作相关，与情境相结合的经验性知识与信息，即实践知识，这些知识与信息是不在这个岗位上的领导难以精确掌握的。工作人员通过占有这些经验与信息，对政策的可行性及如何执行政策具有一定话语权，从而获得权威。

第二，从权威的运行原则来看，“专业工作者受与科层管理不同的伦理规范制约，因为其目的在于保护危难中的当事人利益。科层权威，与专业型权威相反，几乎完全基于个人在组织中的正式职位。”［18］从本质上来讲，前者在运行过程中，将更多地遵循专业标准或职业伦理。相应地，受专业权威支配的专业工作者，其行动也更倾向于“价值理性式”［19］行动，较多地由其专业信仰所决定。而层级权威则是典型的根据“目的理性式”原则而运行的权威。官僚制组织中每个层级、每个职位皆是根据目的-手段链而设计，每个职位上的工作人员皆根据组织分配给其的目标选择最合适完成组织目标的手段行事而非专业信仰。

第三，从权威的行使方式来看，与层级权威强调命令-服从不同的是，专业权威的显著表现在于其自主性——一种对其工作的合法控制的状态。原因在于，专业工作涉及到复杂的专业知识与技能，非专业人士难以评估或规范它；其次，专业人员的职业素养使他可以在没有监督的情况下负责任地工作；最后，专业自身可以对少数不能胜任工作或是以不道德的方式履行职责的人员进行有效的监督。［20］因此，专业权威的自主性特征趋向于在充满信任与较少管制的环境下工作。而层级权威的控制倾向却总是需要对专家、下属进行严密的监督、审查，且这个过程总是充满了不信任。这导致二者之间在本质上存在难以调和的矛盾。但由于专业权威的特殊性，在涉及专业性较强的知识传播、医疗卫生、法律事务、科学研究等政府事务领域，层级权威仍然较难控制专业权威。弗莱德森通过比较美国、英国和苏联三个国家的医疗职业，发现由于医生对专业知识的掌控，“国家”（层级权威）仅能控制其经济政治上的自主性，却难以对其技术自主性施加影响［21］。

表1 摇专业权威与层级权威的不同运作逻辑

最后，从权威的合法性指向来看，由于专业技能及资质一般由同行或者专业共同体而不是科层制中的上司来认定，因此专业权威更多地指向组织外部合法性。而基于组织授权的层级权威则更多地指向组织内部合法性。

（三）层级权威与专业权威的冲突

正因为两种权威具有不同的内在逻辑，在官僚制组织运作过程中，两种权威很难完美融合在一起，要么专业权威或明或暗地消解层级权威，要么层级权威通过强权压制专业权威，使其被忽视掩盖而不能为组织目标做出贡献。

1.专业权威消解层级权威。在理想型意义上，层级权威是等级制原则在组织中的体现，它纯粹基于职位产生，在命令指挥链中服务于组织总体目标的实现。如果服从层级权威在一定程度上代表了组织目标的既定方向，那么当越来越多的专业人员在官僚制组织中工作时，“基于专业技能或伦理做出的判断可能不同于以成本与组织的管理要求为取向的管理判断”［22］。这个时候，每个专家、每个部门都致力于狭隘的专业判断，而非整个组织目标的实现，便会出现组织目标偏离或目标置换现象，导致组织失控。

特别值得注意的是，由于庞大的治理规模决定了国家需要依赖多层级地方政府对公共事务进行治理，因而我国官僚制中存在较长的层级链条。这就意味着专业权威对层级权威的消解具有一定相对性。即类似于目的-手段链的原理，如市级领导对于其下属的县级领导的权威属于层级权威，但面对其省级领导时，又可能因为他具有相对的在地化的实践优势而具有专业权威。因而，从理论上看，专业权威对层级权威的消解会从组织的底层不断向上蔓延，直至影响最顶层领导（党和国家领导人）对于组织的协调与控制。层级权威与专业权威的冲突最终演变为国家顶层领导如何控制官僚的问题。

如李普斯基提出的“街头官僚”理论认为，教师、警察、社会福利工作者等街头官僚由于长期处于工作一线，与公民接触最为紧密，因而他们积累了大量关于工作的经验与知识。再加上“街头官员的工作情景太复杂以至于无法使用规则，对问题的主观或人为的反应常常需要在现场做出应对，这样工作的周全性便提高了个别街头官员行为的合法性。”［23］因而公共政策实际上是由他们在掌控，而不是高级官员。进一步地，“李普斯基认为专业化不会是科层控制政府服务传递的满意替代。专业人员不仅期望得到公共行政部门难以提供的高收入，而且他们的服务常常指向高地位阶层。此外，医疗与法律服务的专业化可能使公共服务者既不向其上级也不向其顾客负责，显然，这不是公共政策执行的满意结果。”［24］在我国，也存在大量公共政策执行走样、失效现象，尽管已有研究从利益主体、政策缺陷、制度张力、科层结构等维度对此问题进行了详尽的阐释，但进一步深究就不难发现，政策执行能够“走样、失效”的前提在很大程度上正是因为基层官僚垄断了大量基于工作经验与信息的实践知识，从而拥有了政策执行的自由裁量权。

2.层级权威贬抑专业权威。与之相反的是，科层制中专业权威与层级权威冲突还有可能因为层级权威贬抑专业权威而影响组织效率的实现。“在现代社会中，管理者权威的原则的制度化和管理部门的制裁权力（这依赖于该组织能够向它的成员经常提供报酬的资源）大大促进了个体管理者赢得其下级对其权威的合法赞同的任务。”［25］在这种情况下，强大的层级权威极易使专业人员的专业技能被忽视，专业权威遭到损害，专业知识被掩盖而没有用来为组织的目标作贡献。

在我国，国家通过干部人事制度牢牢控制了政府官僚的工资福利与奖惩升迁等切身利益，因此当层级权威完全忽视专业权威而执意推行某种政策意图时，政府官僚很可能不得不牺牲专业权威而服膺于层级权威。一个典型例子便是我国上个世纪五十年代末的“大跃进”运动，意识形态通过层级权威直抵政府治理的每个角落，妄图运用组织和意志力来实现技术上不可能的目标，“技术上的限制以及就此提出忠告的专家”［26］被完全藐视，专家与知识分子被撇在一边，最终酿成灾难性的后果。

四、控制与自主的张力：专业权威与层级权威冲突的深层次根源

专业权威与层级权威之间的冲突是国家治理中效率与稳定间张力的来源之一。那么，导致两种权威冲突的原因又是什么呢？由浅入深来看，官僚制组织中专业权威与层级权威冲突的直接原因在于专业权威凸显对于正式组织结构的背离。进一步地，权威结构背离组织结构则源于作为协调与控制系统的官僚制组织与环境变迁之间的矛盾。而产生结构悖论的根源则在于官僚制组织对行动者能动性的抑制与行动者的策略性反抗之间的冲突，即控制与自主的张力。

（一）权威结构对正式组织结构的背离

韦伯将官僚制看作一种最优的协作与控制系统，这里“隐含着一个基本前提:资源垄断和法理制度把组织中非人格化的‘上级’事先就置于一种对下级的支配位置上，这就是社会赋予职位的先在性权力，而且这种权力关系会因为职位关系设计基于‘技术最优’的原则而被下级认同。”［27］但在组织实际运作过程中，仍然在某些领域存在着与组织正式权威结构并行的另一套权威结构。

克罗齐埃通过对法国联合工业垄断企业的研究证明了在不确定的世界，在规则管不到的地方将给那些需要做出决策并有能力决策的人提供运用权力的机会，进而产生新的权威。如当机器故障是唯一不可预测的主要问题，非人格化规则又不能解决此问题，而只有维修工人有能力解决此问题，且机器对生产工人的工作、福利又有重要影响时，相对于上司，新的平行权力便产生了，维修工人便拥有了对生产工人的权威。［28］这个权威事实上是对正式组织结构的一种背离。

进入后工业社会，“稀缺社会的分配问题和分配冲突，也同科技引发的风险在生产、界定及分配过程中产生的问题和冲突叠合在一起”［29］，这些冲突使后工业社会成为事实上的“风险社会”，这导致政府工作的复杂性与日俱增，代表层级权威的上司所不能掌控的不确定性领域将会越来越多，且层级链条越长，这种不确定性领域越多。在这些不确定性领域必然会产生更多新的平行权力与专业权威，导致组织运作中真实的权威结构与正式的层级结构相背离。

（二）刚性的组织结构与环境变迁的矛盾

由于官僚制组织本质上是一个协作与控制系统，平行权力与专业权威的出现，将会损害组织的协调与控制效果，影响组织目标的达成。在这种情况下官僚制组织往往会制定更多细致具体的规则来应对专业权威的增加。这种事务巨细的非人格规则没有给不确定性领域留下灵活的空间，但环境总是不断变化的，一旦出现规则触及不到的领域，上司对下属的影响就在此领域消失了。这时，拥有组织所需的核心技术或技能，能够消除不确定性的专业人员就拥有了新的平行权力，新的权威就出现了。

因而，“克罗茨模型预测将出现不断增加的规则、集中化、地位孤立和平行权力，并使得科层制变得更加刚性。如果不是改变环境，科层制将抵制变迁，直至无法抵抗的危机出现。”［30］可见，组织中权威冲突的真正根源在于其作为协作与控制系统的结构悖论，这个悖论决定了科层制是通过强化层级权威，弱化专业权威的方式来将环境变迁的不确定性转变为组织内部的确定性来应对环境变迁，而这必将带来层级权威与专业权威的持续不断的冲突。

（三）作为协调与控制系统的组织对行动者能动性的抑制

“从文艺复兴到尼采的主流哲学是一个从肯定人的理性价值到非理性价值的进步，而韦伯的官僚制理论设计却是与这一主流哲学相对立的。因为，它在这种科学化技术化的设计中片面强调客观的形式合理性，从而在根本上否定了人，这无异于在官僚制中宣布人的死亡。”［31］

科层制为了让分工能够得到协调并且保持组织的稳定性，强调规章制度在组织中的全面应用。这些制度详细规定了组织中每个人的职责及工作程序，以保证不管多少人从事某项工作，其结果都能保持一致并且得到协调。但作为“行动者”的个体，特别是拥有组织所需的专业技能、秘密信息的专业人员，“永远不可能被限制在某些抽象而空洞的功能之中。”［32］这些关键行动者，在组织强加给他们的限制中，总会拥有一些自由度，并“以策略的方式作用于他们和别人的互动之中。这一硕果仅存的自由度推翻了那些最为高明的准则规定”［33］，并往往产生背离组织原有目标的意图之外的后果。这会促使组织制定更多的规则来应对此种危机，而组织内的专业行动者则会针对规则做出相应策略行为，将组织的控制导向不同的方向，从而再一次加速判断性决策的集中，造成等级地位的彼此孤立，并最终产生平行权力关系，而这又加速了科层制的刚性，造成新一轮的恶性循环……可见，官僚制的结构悖论事实上源于其将所有组织行动都框定于规则之中，并意图通过抑制行动者的能动性以使基于职位的层级权威能够百分之百生效的运作逻辑，但关键行动者的自主性又往往使这种控制失败，即控制与自主之间永恒的张力。

五、讨论：控制与自主的平衡——新公共治理时代层级权威与专业权威的协调方式探讨

如果说“国家治理的诸多机制大多是在‘用’官僚机器以实施其意图又不得不‘治’官僚体制偏离其意图这一矛盾中产生的。”（周雪光，2013），那么由层级权威与专业权威不同运作逻辑导致的层级权威对专业权威控制的过当或失效便是国家治理效率与政权稳定间冲突的深层次根源之一。因此，寻求国家治理效率与政权稳定间的统一还需要在层级权威与专业权威的协调中去找寻密码。

针对层级权威与专业权威之间的冲突，“一种普遍被尝试运用的理想方式是将专业权威和等级权威合为一体”［34］，既领导干部的“双肩挑”模式。 这种模式将两种权威集中于一个领导身上，看似不仅可以解决组织的层级权威与专业权威的冲突问题，还可以提高组织应对环境的专业技能，使得组织在内外两方面实现完美的统一。但可以预见的是，追求两种权威的表面合体并不代表冲突就缓解了，而只是将冲突置于一个人身上而已。另一种做法是将直线行政者的职位权威与技术专家的专业权威分离的直线参谋制，但在实践中直线人员与参谋人员之间的矛盾与冲突随处可见，这样的结构仍然难以有效融合两种来源不同的权威。还有学者根据社会选择理论，总结了分权、帕累托原则、普适域、非循环性四种缓解专业权威与层级权威之冲突的原则，但这四种原则本身又难以相融，甚至是自相矛盾的［35］。

从根本上说，专业权威与层级权威的冲突来源于官僚制组织中层级权威的控制逻辑与专业权威的自主性之间的张力，要从根本上协调官僚制组织中专业权威与层级权威之间的冲突，使之处于一种平衡的状态，最可行的办法是改变官僚制组织的控制逻辑，在其中找回行动者的能动性。而要做到这一点，唯一的彻底的方法是设想一种替代官僚制的新型组织形式。布劳认为，“科层管理既是民主自由的保护神，也是民主的障碍。如果考虑我们的期望，现在尚无科层制的简单替代品……。”［36］显而易见，布劳并不认为目前存在替代官僚制的可能，他将如何协调二者矛盾的问题留给了读者。

笔者认同布劳的观点，认为目前谈论官僚制的替代问题还过于武断，官僚制仍是处理大规模行政任务，实现国家治理目标不可或缺的组织形式，官僚制内的专业权威与层级权威的冲突也是不可避免的。问题的关键并不在于要完全消除二者间的冲突，而在于国家必须有能力发现具有专业权威的关键行动者，并明了在哪些情形下，专业权威会较易脱离层级权威的控制，在哪些情形下层级权威又会忽视或贬抑专业权威，在此基础上正确地引导权威的走向，使之处于平衡的状态。“发现普遍性是必要的，但是同样必要的是寻找变化的模式”。［37］众所周知，组织的设计、结构与行为受到组织的技术环境、任务环境以及制度模式等多种因素的影响，不同类型官僚制组织的权威结构存在系统差异，因而解决其专业权威与层级权威的冲突问题并没有一个普适的模式，需要国家在对专业性程度不同的官僚制组织机构进行精确分类的前提下研究二者的权力对比情况，并提出相应控制措施以纠正其失衡状态。

“进入新公共治理时代，公共项目实施和公共服务提供需要公共管理者与大量政府外部的利益相关者进行互动及合作。”［38］各个机构和行动者之间通过横向联系而结成的网络成为公共政策执行与公共服务提供的重要组织形式。在数据治理、环境治理、扶贫开发、公共基础设施建设等广泛的治理领域中，我们常可窥见这些组织网络的身影。在这种组织网络中，各行动主体之间有着复杂的要素交织与联系，他们围绕目标突破组织边界一起工作，更加强调合作和“公民服务”的导向。更为关键的是，在这种情势下，各行动主体在形式上是平等的，都有着讨价还价的能力，基于自主逻辑的专业权威将会更加凸显，这将对基于政府内部职位权力的层级权威产生巨大冲击，并对国家治理带来新的挑战。

从某种意义上说，国家治理体系与治理能力的现代化，归根结底也是“国家治理知识”的现代化。在新公共治理时代，公共服务过程中越来越多的组织间网络的出现不仅使官僚制组织的组织结构、资金获取方式及公共服务提供方式发生了巨大的变化，更使“国家治理知识”的分布层级与范围发生了变化。在这种情况下，专业性程度不同的政府部门机构间，政府部门与其他治理主体间，作为组织治理核心的专业权威与层级权威的关系将会发生哪些变化？又呈现出何种差异？为什么会出现此种变化和差异？这些变化对国家治理将带来哪些挑战，这些差异对国家治理理论有何启示，政府应如何应对？这一系列问题有待发展更精细的命题进一步深入考察。