四川省民族地区精准扶贫的效应跟踪研究

文 （四川行政学院，四川成都 610072）

内容提要：四川民族地区按照省上要求先后出台扶贫相关规划和实施办法，从产业帮扶、基础设施建设、项目投资、教育扶贫、最低生活保障等各方面探索脱贫路径，取得较好成效。但各地在推行扶贫政策过程中还面临诸如贫困人口识别方法单一、扶贫资金投放有效性不足、产业发展差异化不足等问题，民族地区贫困面大、程度深，扶贫机制创新好方法多样性不足等问题不同程度存在。因此，建议从创新贫困人口的识别方式；加强扶贫的“供给侧”改革，实施有效供给；实施差异化产业发展；扶贫政策顶层设计的前瞻性与基层执行环节的自由度相结合；提升扶贫质量等几个方面优化扶贫政策。

民族地区是四川省扶贫开发的重点和难点。近年来，四川省加大扶贫力度，将脱贫攻坚和农村振兴发展作为工作的重中之重，部署补民生短板和脱贫任务，频打扶贫政策组合拳。但基于民族地区贫困人口量大面广、自然条件恶劣、脱贫基础差，脱贫返贫交织等基本情况，我们在两个月时间内，分赴凉山、甘孜和阿坝三州部分地区进行专题调研，对这些县市区实施精准扶贫政策的一些做法、积累的经验、存在的问题进行梳理，并据此提出优化政策措施的建议。

一、四川省民族地区精准扶贫的实施概况

（一）扶贫支持力度持续加大，各项工作有序开展

1.财政支持力度逐年加大，精准扶贫的物质基础逐渐夯实。四川各级财政逐年加大对民族地区的支持力度。据省扶贫移民局和财政厅公布数据，2015年度省财政两批次专项扶贫资金共454551.2万元，其中甘孜、阿坝和凉山三州达到182032.7万元，占全省总额的40.05%；如加上峨边彝族自治县、马边彝族自治县、北川羌族自治县三个少数民族自治县的扶贫资金投入，则达190286.7万元，占全省的41.86%；如果再加上16个少数民族待遇县投入的两批次41418.4万元，民族地区投入占比50.97%。也就是说，省财政扶贫专项资金的一半以上投向了民族地区。

再看2017年度第二批中央和省级财政专项扶贫资金投入，共计投入171378万元。其中阿坝州8370万元；甘孜州7580万元；凉山州19885万元，占全省总额的20.91%，比2015年有所下降。但是中央还有少数民族发展资金4552万元、中央专项彩票公益金支持贫困革命老区扶贫资金16000万元，在这16000万元中阿坝州4000万元，其中：茂县2000万元，理县2000万元；甘孜州6000万元，其中：泸定县2000万元，甘孜县2000万元，新龙县2000万元；省级财政支持深度贫困地区专项资金6000万元，其中阿坝州335万元、甘孜州1582万元、凉山州4083万元。

2.政策措施不断优化，“多维联动”扶贫格局逐渐形成。省级层面，各项政策措施陆续出台并优化实施。2014年3月省委出台《贯彻〈关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见〉实施方案》，对改进贫困县考核、精准扶贫、完善干部驻村帮扶、改革财政专项扶贫资金管理、完善金融服务、创新社会参与等“六大机制”创新进行顶层设计。2015年7月中共四川省委十届六次全会专题部属扶贫攻坚政策。推出10个扶贫专项方案，包括基础设施建设、产业发展、新村建设、教育与就业、生态建设、医疗卫生计生、文化惠民、社会保障、社会资金参与和财政金融扶贫。2016年开始对这10个专项方案细化分解，派生出17个扶贫专项。比原来多出工业产业扶贫、旅游扶贫、商务扶贫、农村土地整治专项扶贫、科技扶贫和易地扶贫搬迁六项。

为达精准扶贫目标，省委密集召开全省性会议，层层落实任务、传导压力。2014年9月11日，省政府召开精准扶贫推进工作现场会议，推动625万扶贫对象、11501个贫困村帮扶全覆盖，资金项目精准沉到村、扶到户，变“大水漫灌”为“精确滴灌”。2014年10月17日，省政府召开社会扶贫动员电视电话会议，同步开通“四川爱心扶贫网”，通过“直通车”式扶贫帮扶，社会资金参与扶贫的积极性高涨。民族地区正逐步形成政府、市场、社会“多维联动”的扶贫大格局。

3.民族地区逐步落实各项政策，扶贫开发工作有序推进。一是民族地区逐步完善扶贫开发的基础信息。贫困人口的识别及建档立卡等逐步完善。二是各项民生工程及以交通为重点的基础设施建设进展顺利，民族群众逐步向“过上好日子、住上好房子、形成好风气、养成好习惯”的良性循环过度。如凉山州在2014年春出台《大小凉山彝区“十项扶贫工程”总体方案》，从彝家新寨建设到乡村道路畅通，从教育扶贫到特色产业培育，既聚焦短板，又找准长远发展实招，打响涉及48.8万贫困群众的扶贫攻坚战。三个民族自治州在交通、水利、能源等重大基础设施建设项目上加快步伐。三是各级政府不断强化依法治理，各项监督检查不断深入，对扶贫工作和资金使用的管理水平有所提高。四是机构设置逐步完善，产业扶贫、新村扶贫、能力扶贫、生态扶贫等有序开展。

（二）基层创新不断加快，政策效应逐步显现

1.各地扶贫机制逐步健全高效。各地逐步建章立制，扶贫开发逐步走上规范化、制度化道路。调研发现，三个民族自治州和少数民族待遇县都先后出台了精准扶贫专项规划、实施意见、监督核查等规章制度。如阿坝州自2015年7月1日起实施经省、州两级人代会批准通过的《阿坝藏族羌族自治州农村扶贫开发条例》，《条例》的制定填补了民族地区扶贫开发缺乏地方法规的空白，目前，全州各市县正整合资源、健全机制、狠抓落实。凉山州打好精准扶贫“3+12+N”组合拳（1个实施规划+1个实施意见+1个决定、12个扶贫专项方案，若干个年度计划），扎实推进“七个一批”（发展特色产业带动一批、创业就业致富一批、移民搬迁安置一批、低保政策兜底一批、医疗保障扶持一批、治毒治病救助一批、灾后重建帮扶一批）行动计划，让贫困群众住上好房子、过上好日子、养成好习惯、形成好风气。

2.各地适时调整和探索创新，强化政策效用及其地方适应性。一是优化创新资金投入机制，把有限的资金用在刀刃上。重点推进涉农资金整合，对同一个区域同步投入、集中使用。将项目资金尽可能交给县级统筹，把资金和项目审批权限下放到县市。小额担保贷款、青年创业贷款、农民工返乡创业贷款、妇女创业贷款向贫困地区、贫困户倾斜，等等。

二是逐步构建资产扶贫机制。在推进农村土地承包经营权确权颁证基础上，探索农村集体资产增值模式，引导贫困户将土地承包经营权、林权、个人财产等入股，采取委托经营、合作经营等方式，实现资产变资本，确保贫困户多渠道增收。

三是细化政策实施措施。如省委在 《关于集中力量打赢扶贫开发攻坚战，确保同步全面建成小康社会的决定》中提出“五个一批”行动计划，即扶持生产和就业发展一批、移民搬迁安置一批、低保政策兜底一批、医疗救助扶持一批、灾后重建帮扶一批，确保贫困群众稳定脱贫。凉山州则将其完善为“七个一批”行动，比省上增加“创业就业致富一批和治毒治病救助一批”。2015年8月凉山州州委出台《关于集中力量打赢扶贫开发攻坚战，确保同步全面建成小康社会的决定》制定未来五年线路图，细化到每年每步具体操作办法，精准到贫困人口人均种植核桃50株（花椒80株）或其它果木2亩以上等。

3.各地围绕惠农增收积极出台措施，扶贫效应逐步显现。民族地区精准解决问题，在以交通为主的基础设施建设，改善贫困户住房条件，坚持智力扶贫，推进医疗卫生和科技服务，推进生态建设等各方面增加投入，使得经济持续发展、基础设施明显改善、公共服务水平显著提升、生态环境有较大改善，贫困群众生产生活质量明显改善，扶贫工作取得阶段性成效。据2017年四川、凉山州、甘孜州、阿坝州国民经济和社会发展统计公报，2017年甘孜、阿坝、凉山三州农村居民人均可支配收入分别为10444元、11751元和11415元，分别比上年增长11.5%、9.8%和10.1%；农村居民人均生活消费支出分别为7758元，人均消费支出10590元、人均生活消费支出8734元，分别比上年增长14.0、12.6%和8.7%。而四川省2017年农村居民人均可支配收入为12227元，比上年增长9.1%。从数据看，尽管民族地区的农村人均可支配收入还低于省平均水平，但收入增幅远高于省平均水平，由此可知，经过多年的帮扶，民族地区农村居民的收入增长是较快的。

二、四川民族地区在精准扶贫过程中的实践困局和主要问题

（一）四川民族地区在实施精准扶贫过程中的实践困局

1.“精准识别”还是“区别对待”：“精准识别”的“排外”特性诱致新的矛盾。贫困户的精准识别是最重要的基础性工作，国家出台了识别标准和识别程序。然而，基于贫困户识别的扶贫政策以“对象”为导向，具有典型的“排外”特性，即“非贫困”户不能享受扶贫政策带来的实惠。我们调研发现，民族地区2015年以户人均年收入2800元以下定为贫困户，而有些家庭人均年收入可能为2900元或2850元，这些与建档贫困户经济实力相差不大，但没法享受扶贫带来的收益，事实上基层有时很难从大多数贫困群众中区分出“非贫困户”。这种除了人均收入单项指标外，其他情况的识别是否有效也值得思考。贫困户获得的优惠，使得一些位处贫困线边缘的农户心理失衡。这种“排外”特性下的“精准识别”带来了村民之间新的矛盾和基层工作的难度。也正因为如此，在建档立卡时，为了平息矛盾，有搞“平均主义”的、也有“抓阄”决定贫困名额的，虽有违规之嫌，但实属无奈之举。

2.“授人以鱼”还是“授人以渔”：善意“多予”下的激励偏向诱致惰性思维滋生。调研发现，一些民族地区的贫困户自身脱贫的主动性不高，对各项政策的参与及认同度也存在偏差。基于政府年年递增的扶贫资金和政策优惠，“等、靠、要”消极思想致使村民们抢当贫困户，“等着扶、躺着要”、“不愿脱贫”的怪现象时有发生。简言之，政府善意“多予”措施产生了激励偏向，再加上没有科学的“贫困户毕业条款”（即脱贫后从建档立卡的贫困户名册中去除的相关规则），使得这种惰性思维在民族地区普遍滋生。

在一些动力不足的贫困户眼里，政府就是普度众生、救苦救难的菩萨，懒散的依赖心理使他们不思进取，政府“断奶”之日可能就是他们返贫之时。用经济学术语来解释就是“感恩的边际效应递减”。是不遗余力地“输血”还是帮助贫困民众产生“造血”能力，得认真思考。“扶贫必先扶其志”，基层首先要解决贫困户立志问题，要引导他们自强自立。相关部门的任务也不仅是公平分配扶贫资源、不仅是督查钱的去向和使用是否合理，更要帮助贫困户提升自主性。

3.“产业扶贫”与“马太效应”：扶贫资金使用及产业发展的差异化不足诱致同质化危机。扶贫要抓产业，这是贫困地区普遍达成的共识。四川民族地区也认识到：政府的财政投入只是外力，脱贫的核心还要靠贫困群众的农业结构调整和比较优势产业的培育。从精准扶贫两年多的实践看，民族地区在推行产业扶贫上取得了一定的效果，如凉山州推行茶叶、核桃、烤烟等特色作物，部分民众因此脱贫。但由于产业发展和扶贫资金使用的差异化不足而导致的“马太效应”和同质化危机也初露端倪。

一方面，由于对“建档立卡”的贫困户没有根据贫困原因及程度再细分，一旦进入就能得到政府“普惠制”式的帮扶，脱贫措施没有针对性。但贫困原因不同、程度不同的贫困户需要区别对待，如有些是“无力无业”贫困、有些是“有力无业”贫困。对有力无业贫困户实施特色产业发展帮扶，如峨边县部分乡镇依据茶叶种植的面积予以补偿，不同程度地解决了部分“有力无业”贫困户的增收问题，但同时也拉大了收入差距；而对于“无力无业”贫困户而言，这种补贴却达不到增收目的。

另一方面，由于扶贫资金的精准化使用，为了将资金用出去，基层并不是按照可持续“内生”发展能力的培育来发展产业，而是宜种则种。我们调研发现，重复投资、盲目发展产业的现象在民族地区很普遍。如凉山州规划到2025年，全州核桃种植总面积达到1000万亩，产量达到80万吨。但其他许多贫困地区、包括云南的许多地区都在大量种植核桃。这种同质化趋势必将带来“特色”不“特”、优势不“优”的后果，随着产品大量上市、供大于求进而造成价格急剧下跌、农民收入锐减，使得多数民众面临推翻原有产业而重新选择新的产业发展的痛苦经历，既浪费了财力、物力、人力，也会使政府的公信力下降。

4.“精准信息”还是“繁文缛节”：求全求细目标与基层准备不充分诱致新的问题。从我们调研的情况看，基层普遍反映在精准信息采集和应对上级求全求细求快要求下存在工作主次不分、基层准备不充分的困惑，驻村第一书记需要花费大量的精力填表造册、编制规划、赶写材料，而真正需要深入贫困群众中去做的工作则有心无力。

一是大量的表册雪片般飞向基层，企图把所有信息“一网打尽”，但由于信息的主次不分，工作精力平均分配，使得重要的信息被平庸化；二是信息采集系统对新发生的情况不能很好适应，如当年居民突发因灾、因病、因教育投入而严重返贫时，由于录入的信息无法及时动态更改而导致扶贫政策享受不及时等问题普遍存在。信息是否精准和有效，在一定程度上要看信息的动态性是否充足、信息分类是否正确，贫困户不能单独简单地按照收入是否在贫困线以下录入到建档立卡系统中，还要做出更精确的分类和动态调整。上级求全求细求快的要求与基层准备不充分之间的矛盾如果累计到一定程度，必然造成基层的形式主义和匆忙应付，因此，在未来精准扶贫各项工作的开展中，有待于进一步优化政策、设计程序，发挥基层的自主权、积极性。

2017年甘孜、阿坝、凉山三州农村贫困情况统计

（二）民族地区实施精准脱贫面临的主要问题

1.民族地区贫困人口多、贫困面广、贫困程度深的状况依然存在，持续脱贫任务艰巨。首先是民族贫困人口多。截至2017年，四川省民族地区的甘孜、阿坝、凉山三州，农村贫困居民还有63.63万人，占乡村居民总数的9.41%，远远高于全省2.7%的贫困发生率。

其次是贫困面较大。四川省脱贫攻坚重点区域“四大片区”中，有1/2是民族地区；有国家扶贫重点县、片区县60个，其中民族县和享受民族县政策待遇县的48个，占4/5。

最后是贫困程度较深。对民族地区而言，目前剩下的贫困户和贫困村也主要存在于高半山区、生态极度脆弱区、交通等基础设施薄弱区和一些信息闭塞、观念相对落后的特殊区域。区域自然条件较差，经济基础弱，社会发育先天不良，贫困居民自身发展能力不足，基本公共服务不够，扶贫成本边际递增等，也是对民族贫困地区减贫的巨大挑战。

2.民族地区基础设施薄弱、自身发展能力不足、易于返贫等情况不同程度的存在。由于精准扶贫以来，四川省及时推进以交通路网为重点的基础设施建设方案，民族贫困地区的干线交通路网、通讯、电力等基础设施建设取得重大进展。但是贫困乡村基础设施、农田水利设施、农牧区公共服务设施等建设资金缺口大、统筹不足的问题依然突出，水、电、网络通讯还不健全。目前的贫困人口大多处于高半山区、远程牧区、大凉山彝区腹地等区域，山高沟深，人畜饮水困难，基础设施建设不足，农民获取致富信息市场信息的手段单一，返贫情况突出。另外，民族地区自身发展能力不足的困局依然存在。从品牌建设、创新能力培育、产业发展、基础教育、人力资源质量等各方面而言，民族地区的内生能力都是不足的。

3.扶贫机制有待进一步优化，基层自主性探索创新有待进一步加快。（1）反贫困标准较少考虑民族地区的具体情况。国家和省上在确定贫困县、贫困村和贫困户时，主要的指标是人均年收入。国家统计局根据中国预防医学科学院的推荐，采用人均日热量摄入量2100千卡作为最低营养标准，以此划定的这个贫困线并没契合民族地区的情况。因为在四川民族地区，由于气候、地理等因素，人们平均每日热量摄入量会大于这个标准。以藏区农牧民为例，他们平均每日消耗热量为3406千卡，加上民族地区地处偏远，交通不畅，许多生产生活资料从外地运入，物价相对较高，全省统一的标准对民族地区不公平，也不能全面、真实反映当地贫困状况，因地制宜地制定一个适合少数民族地区的贫困线标准，成为了一个比较迫切的问题。

（2）反贫困的资金配置和使用中有待优化的问题。首先，财政扶贫资金总量还是难以支撑庞大的贫困人口脱贫和实现可持续发展。

其次，由于资金使用的指向性明确、统筹性不足导致部分资金的使用缺乏效率。财政、发改委、扶贫移民局、宣传部、教育局等各部门多头管理使得资金使用不能有效配合，不能形成合力。以文化惠民资金使用为例，阿坝州向我们反映：仅文化基础设施建设，资金就分成若干细目，包括幸福新村文化院坝（综合性文化服务中心）、村文化活动室建设、村民体育健身工程等，每个细目下发资金5万元，文化院坝建设的标准为7条，5万元的资金根本不够，由于监管严格，其他细目的资金不能用，不同年度的资金也没法整合和延用，因此建议省上将资金打捆投放。如将上述三个细目整合投入，每年只投一个细目，15万元一次投入，三年投入一次，财政投入总额不变，但效果也许不同。

再次，基于信息不对称和条件的限制，省上的顶层设计不容易考虑到民族县的差异，资金的投放和使用效率不优。我们调研发现，不同经济发展水平的民族民众有不同需求，经济发展相对好的县域，民众对优质教育资源、文化发展等方面的需求十分强烈，而经济发展水平差的县域，民众对文化惠民活动却并不积极。因此，到底是全省扶贫资金“一刀切”的顶层设计投放还是基于基层具体情况而实施不同的投放措施和管理模式，值得深思。

最后，基层对各项扶贫措施缺乏创新性探索，管理较“粗放”。精准扶贫项目涉及到千家万户，程序复杂，工作繁琐，需要做大量思想工作和具体的实施工作。基层干部存在怕犯错误怕担责任的心理，扶贫审计发现有大量的扶贫贷款贴息资金没用出去，与贫困地区企业贷款难、贫困户发展生产资金缺乏形成反差，这是基层创新性和主动性不足造成的。

4.扶贫效果跟踪研究和对扶贫效果评判的科学性不足诱致基层产生形式主义。省上是按照每年的计划减贫比例，层层签订目标责任状。各级扶贫移民、财政、监察、审计等部门定期不定期对贫困户的核定、扶贫项目建设情况、审核程序、资金拨付及使用等情况进行检查。但目前大多数监督都停留在扶贫过程是否违规和不作为，并没有系统性地对扶贫效果进行跟踪研究和科学评判，这就会造成一种现象：基层只管把钱不违规地用出去，至于效果则无需关注，使政策设计的初衷与结果出现偏差，搞形式走过场的现象时有发生。我们调研发现，有些地方扶贫还停留在“柴米油盐”等形式上，有送“高压锅”的、有送“鸡、鸭、鱼、猪、羊苗”的，忽视对贫困户的项目支持和能力建设，也不管村民是否愿意这样的帮扶，对民众自身发展能力的培育不足。基层对省上的要求也往往是希望增加投入，很少有部门会关心投入是否有效的问题。

扶贫效果的评估应该是严肃又细致的工作，必须深入基层，通过各种渠道了解情况。目前执行独立的“第三方评估”看来是对基层扶贫工作考核验收的“杀手锏”，但“第三方评估”是否客观和科学有效，谁来监督“第三方评估”的机构，也需要考虑。

三、优化四川民族地区精准扶贫措施的建议

（一）精准识别，积极创新贫困人口的识别方式

精准识别贫困是实施精准扶贫政策的重要前提和基础，关系到公平正义和人心向背。从国家规定的识别标准看，是一个粗略设计，主要看人均年收入。但贫困应该是一个包含多维度的复杂系统，其识别指标的设定也应该是多维的，不能简单地以人均收入这一个指标来判定。如果根据单一指标进行评判，就可能再次发生安徽某地因“五保户人均收入高于2760元而予以脱贫”这样的怪事情。

因此，建议民族地区在大量调研的基础上，创新贫困人口的识别模式，增加指标维度，制定切实合理可操作的贫困人口识别标准。我们认为：一是考核年人均收入，建议考虑自然地理条件、物价水平等因素实行地区差别量化指标；二是考核消费支出、负债等情况。如某户人均年收入低于3300元（2017年的贫困线标准），算为贫困户没问题，但如果高于3300元，又有负债情况的家庭则应当区分负债的原因，可分为满足基本生活或发展能力提升而支出的负债，如因学、因病；或是满足提高生活质量的负债如房贷、车贷、经营欠债。例如，某农户负债50万元，如果是房贷的话，他在负贷阶段算不算贫困人口？某农户有子女二人上大学，年人均收入超过3300元，如果出现因子女求学负债情况，那么这一户又是不是贫困人口？三是考核贫困人口的发展潜力和发展意愿，切忌“奖懒怠勤”；四是建议重新核定贫困人口总量。各地应根据切实的识别标准，实地核实确定贫困人口总量，严禁为带上贫困帽子而根据总人口按照申报贫困指标要求的比例划分贫困人口数的做法；五是建议采取梯度投入的方式对贫困程度不同和游离贫困线边沿的 “非贫困户”予以程度不同的扶持。

（二）精准施策，加强精准扶贫的“供给侧”改革

扶贫的“扶”与“贫”，其实是“供给”与“需求”的关系。所谓扶贫供给侧改革，是指从扶贫投入侧入手，通过优化投入结构、增强有效供给来提高扶贫质量。

精准扶贫仅仅从“大水漫灌”走向“精准滴灌”还不够，还必须从扶贫供给侧入手，整合扶贫人员、资源、项目和扶贫资金，适当归并项目数量，加大单个项目资金额度，增加有效供给。坚持问题导向和供需匹配，弄清贫困居民最“需求”什么？建议对建档立卡的贫困户根据致贫原因再细分为 “有力无业型”（兰卡户）、“无力无业型”（红卡户）或“观念滞后型”、“能力滞后型”、“潜力滞后型”等类型，不同的类型需求不同，针对需求实施对策，不能大而化之，如有的地方对贫困户统一送“鸡苗、鸭苗、羊苗”，这种“普惠制”对某些特殊的贫困户（无力无业型），达不到减贫效果。各地区的具体情况有差别，处于不同发展阶段的贫困地区具有不同的需求，如凉山州的会东县、会理县等经济条件相对较好，民众对优质教育资源的需求非常强烈，布局优质教育资源可能是扶贫的重要任务；而经济发展水平相对滞后的贫困地区，提升劳动技能可能是扶贫的首要任务。

在识别贫困户时，各地都对贫困原因进行了查找和梳理。我们调研得知，缺技术和缺资金是两大主因，如马边县的贫困户中，因缺技术致贫的占总数的54.3%左右，因缺资金致贫的占比为45%左右，由此看来，技术投入在扶贫中应占据更重要的位置。建议实施全省“整省智慧农业推进办法”，通过互联网、通讯技术等链接川农大、农科院等专家及农业技术平台，使得基层农民遇到问题有询处、科研院所的农业技术创新有用处。

（三）差异发展，牢牢把握扶贫开发的重点方向

民族地区必须突出自身特色及比较优势，把握好产业发展的重点方向。

1.因地制宜，突出特色产业发展。一要做好顶层布局，避免同质化竞争，实施差异化、特色化发展战略；二要培植支柱产业。根据各民族地区的不同情况，发挥比较优势，优化布局，扶持支柱产业，逐步形成特色产业体系，并通过产业集聚效应，提高规模效益和抗御市场风险的能力。三要大力在当地扶持龙头企业。四要加强市场体系建设。积极推行订单农业、信息农业、网络农业，通过组建行业协会、培育农民经纪人和农产品营销大户等途径，多渠道、多形式与市场对接。

2.针对问题，抓基础扶贫。一要继续支持民族地区的基础设施建设。二要树立扶贫先扶智，扶智先学技，治贫先治愚的观念。促民族贫困地区教育事业发展，推广先进适用技术，开展职业技能培训。三要构建民族地区的征信体系和制度，治愈精神贫困。

3.立足长远，突出生态扶贫。四川民族地区自然地理条件独特，生态环境优美但脆弱，要将扶贫与生态文明建设相结合、与城乡环境建设相结合。同时，积极实施旅游开发扶贫。

（四）健全体制，顶层设计的前瞻性与基层执行环节的自由度相结合

建立健全更高效的精准扶贫管理体制。首先，建强基层组织。一手抓乡村组织班子建设，增强扶贫攻坚领导力；一手抓乡村干部能力的提升。其次，要求顶层设计精准的“扶贫对象退出机制”，杜绝等靠要、庸懒散。对贫困县形成“早脱帽子有好处，不脱帽子有约束”的政策导向。最后，尽快构建社会扶贫服务平台。当前扶贫项目审批权限已经下放到县，并由省市扶贫部门进行指导和监督。为改变因地方政府对微观扶贫活动介入过深而产生高额监管成本的现状，除了扶贫监督举报电话外，建议构建一个集组织人员、传播信息与整合资金为一体的社会扶贫服务平台。

整合投入机制。一是整合扶贫资金。整合各项涉农资源，统筹安排项目和资金，使有限的扶贫资源集中投入到最需要的项目和地区。二是改革财政扶贫资金管理机制。目前四川省实施的省级备案制和省级审批制相结合的管理制度，建议部分权限下放到县，建立健全专户管理制、报账制、项目公示制、贫困户参与制以及项目审计、监察等系列扶贫项目资金监督制度。三是落实各项优惠政策。四是综合运用金融工具和手段。大力实施精准扶贫小额贷款工程，解决贫困群众贷款难、贷款贵问题。

健全基层治理奖惩机制。注重加强服务型基层组织建设，确保基层有责理事、有权管事、有钱办事，让基层干部把主要精力放在抓工作上。科学整合政府目标管理、全面小康、城乡同建同治、扶贫开发、为民办实事等重要考核事项，形成指标规范、力量整合、信息互通、结果共享的协调机制，严格实行奖惩制度，真正让实绩突出的干部有位置，让干得好的干部实惠多，形成真抓实干、干事创业的浓厚氛围。

健全贫困群众参与机制。政府部门要充分相信和调动贫困群众的力量。在项目实施等各项工作中充分发挥基层群众的力量，可以交给基层群众自己解决的问题，政府不要过多的干预。如课题组在马尔康调研发现，像草原沙化治理这样的生态建设项目是完全可以放心交给基层民众的，而无需政府大包大揽。

（五）规制有度，切实提升扶贫质量

提高扶贫质量，是扶贫最根本的问题。力求做到“八个到位”，即工作组驻村到位、宣传政策到位、走访全覆盖到位、临时帮扶兴办实事到位、精准扶贫精准脱贫方案规划到位、扶贫项目落实到位、力量整合到位、创造特色经验到位。目前，四川民族地区的驻村第一书记已选派到位，但是对最难啃的硬骨头，光有第一书记不够，还要从省、市、县三级选派优秀党员干部，联合社会各界优秀志愿者，派出“访（民情）惠（民生）聚（民心）”工作组；建立制度约束和激励机制，确保驻村帮扶工作组走得进去、沉得下去、住得下来。扶贫工作既是重要民生也是经济新的增长点，要多些实打实的举措，避免摆花架子，避免运动式跃进式、顾量不顾质的倾向。

科学合理准确地实施扶贫效应跟踪，既要对基层有规制，又要符合实际情况，避免流于形式。一方面，积极优化第三方评估机构体系建设，建议加入省委党校和社科院；另一方面，实施对“第三方评估”机构的工作追踪核查制度，避免其草率行事、敷衍塞责、流于形式而使得评估效果欠佳的做法。

总之，民族地区的精准扶贫、精准脱贫是四川省全面建成小康社会的重要问题，扶贫任务艰巨，在保证扶贫速度的同时要避免出现扶贫措施简单化、扶贫项目与贫困需求不匹配、忽视贫困户内生发展能力培育、扶贫重量轻质等问题。要做好贫困人口的精准识别、针对性个性化精准帮扶，不断健全制度、优化措施、创新方法，提高扶贫效率，实现精准管理。