论创新驱动中发挥政府和市场两个方面的作用

文 （..中共甘肃省委党校，甘肃兰州 730070）

内容提要：党的十九大报告提出要加快建设创新型国家，怎么处理在创新中政府与市场的关系是需要深入研究的问题，政府的作用在于创造出能够让市场充分发挥作用的体制机制，市场在创新中还需要进一步发挥出活力。

习近平同志指出“在新的起点上，我们将坚定不移实施创新驱动发展战略，释放更强增长动力”。［1］在新时代，习近平同志站在历史发展的纵向维度和全球经济发展的空间维度中，进一步指出了科学技术在我国建设社会主义现代化强国中的作用，深化了创新驱动的论述，为我国实施创新驱动战略指明了方向。

一、创新是经济发展的本质推动力

经济发展的本质是一个国家、一个地区人们从事生产活动的效率越来越高，产品和服务越来越适合人们的需要，人均可获得的物质产品和服务越来越大，人们的生活水平不断提高。并且在这个过程中，环境资源得到了较好的保护，人与自然的关系相对和谐。

“抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来。不创新就要落后，创新慢了也要落后”。［2］发展是硬道理，发展是事物从初级向高级变化的过程。对于国家来说，就是从弱到强，综合国力不断增强，社会环境和社会秩序不断完善的过程；对于个人来说，就是人们生活水平不断提高，生活质量不断进步的过程。而这一切，都必须以物质产品生产能力的提高为前提，生产能力的提高必须不断创新生产方法，提高劳动生产率，使人均的物质产品不断增加。在物质产品生产能力提高的过程中，还需要社会服务能力和水平的提高。现代服务业如通讯、金融、教育、医疗等方面的服务也需要不断创新，提高其服务能力，扩大服务产品的供给，并增进其与社会需要即市场的相容性。传统服务业如交通、餐饮业在市场竞争中也必须不断创新，采用新技术、新方法，提高其供给能力和劳动生产率水平。增加全社会需要的物质产品和服务，不仅要满足国内市场的需要，而且要顺应世界经济的发展趋势，适应世界市场的需要。只有这样，我国的企业才能在全球竞争中不断发展壮大，从而带动相关产业链的发展，促进国内就业和经济总量的发展。创新驱动要求不断地创新出新的产品，采用新的原材料，运用新的生产方法，提升产品的新质量。并且，新产品和新质量能够不断开拓出新的市场需求，使得经济总量在供给侧和需求侧都得到有效扩展。促进国民经济在外延规模有限扩大的条件下使经济总量较大幅度地提高。“商品的价值量与体现在商品中的劳动的量成正比，与这一劳动的生产力成反比”。［3］只有不断创新，企业的个别劳动时间低于社会劳动时间，但仍然能够按照社会劳动时间销售产品，就可以在减少成本的条件下获得更大的价值量，企业才能够领先进步。

谋创新就是谋未来。我们站在新的历史起点上，GDP总量已经超过了12万亿美元，居世界第二。但人均的GDP还只处于中等收入国家水平，距离发达国家的一般水平还有几倍的差距。我国在许多传统产业方面，总产量都位居世界第一，在黑色金属和有色金属产量，纺织品产量、发电量、交通运输量，机械产品产量，电子产品产量等多方面都达到了世界第一。这些成就的取得，提供了人们生活水平提高的物质条件，保证了我国进一步发展的物质基础。但也必须看到，巨大产量是拼资源、拼环境、拼低水平工资劳动力的结果，这些传统产业按照过去的增长速度继续增长，无论是从环境资源容量的角度还是从社会再生产循环与周转的角度，都是不可持续的。我国经济要保持持续发展，就必须走创新驱动的道路。现在的创新过程、创新成果，就是未来的市场竞争能力。世界经济在发展的过程中存在着各种不确定性，世界市场也会发生不确定的变化。但从个别劳动时间低于社会劳动时间的企业才能有效获得市场的规律看，只有创新是确定的。创新的具体过程，有可能面临技术失败、市场不相容等不确定性，但创新的总趋势是确定的。不断创新并且能够符合市场需要的企业才能够在市场竞争中获得发展空间，这是历史证明的铁律。只有那些不断创新的企业及其产品才能够在激烈的市场竞争中保持并发展，而不创新的企业市场并不给其喘息的空间，而会被无情淘汰。一个企业如此，一个国家也同样如此。因为，一个国家的经济发展，就是由其国内众多的企业发展所共同构成的。当前，第四次技术革命正在展开，工业4.0已经成为世界共识。我国也实施了中国制造2025十年行动纲领。以人工智能、互联网运用、新能源为代表的技术创新蓬勃发展，新技术、新组合、新运用不断展开，“谁牵住了科技创新这个牛鼻子，谁走好了科技创新这步先手棋，谁就能占领先机、赢得优势。”［4］第一次技术革命，我们国家是无知者，第二次技术革命，我们国家是局部的接受者，第三次技术革命我们国家是追赶者，第四次技术革命，我们在一些领域积极参与，个别方面已经实现领跑。突出的例证是北京地铁无人驾驶试验成功；互联网金融技术广泛应用；机器人产业高速增长；电动汽车技术部分领先世界。这些方面的技术创新能够极大提高劳动生产率，能够准确实施操作的精准化，能够有效改善环境。第四次技术革命的成果，不仅创造出新的产业，新的服务，而且能够积极改进传统产业，提高传统产业技术水平。

不创新就要落后，创新慢了也要落后。这一过程已被无数历史事实所证明。从国家竞争力层面看，近代以来，当时的一些国家，凭借其先进的武器装备，多次侵略世界上人口最多、经济总量最大的中国，当时的西方列强界已经完成第一、第二次技术革命，而当时的中国还停留在农耕社会，饱受欺凌和压榨。创新慢了也要落后，落后就要挨打。建国以来，我们在军事技术领域不断创新，在部分装备技术方面达到了世界先进水平，保证了我们长期安全的和平发展环境。创新产生出先进技术，大幅度提高装备水平，使人的能力获得极大提升，无论是军事领域还是生产领域，能力都是由人、装备及对人员和装备的组织水平所决定的。这三个方面缺一不可，都需要不断创新。人员需要提高对先进装备的使用能力，管理者需要根据实际创新提高对于人员和装备的组织和运用能力。而装备水平的提高则需要长期不间断的研发和科研投入。不创新就要落后，从企业市场竞争力层面，也必须不断创新，创新慢了也要落后。在经济全球化的当代，世界经济已经融为一体，企业的市场竞争，实际上都是国际竞争。改革开放以来相当时期中我国国际竞争力主要体现在低成本劳动力方面，现在，这一优势正在随着工资水平的提高而逐步消失，企业要发展，就必须加速创新，一些企业已经取得重大成果。如华为公司，累计科研投入三千多亿元，仅2017年一年的研发投入就达到811亿元，超过了2017年中国科学院655.7亿元的预算。这一数量的变化和比较，已经说明在市场中存在着巨大的创新动能，是市场自发创新能力质的飞跃。

二、充分发挥市场作用，激发创新活力

创新的动力源泉存在于市场中，是由于各市场主体迫于竞争压力和努力发展自己的内在动力而实施的超越竞争对手的行为，也是每一个市场参与者追求自身发展的自发行为。这种市场经济中天然存在的创新动力，是实施创新驱动战略的无尽源泉。长期以来，我们在发挥市场的自主创新力方面，还存在着一些体制障碍，认识方面也还存在着不到位的情况。其基本原因是过去我国重点项目的科技攻关都是由国家投资形成，或者由国有企业完成，如两弹一星、登月工程、核电技术、高铁技术等等，还由于目前我国的科研单位绝大多数属于国家所有，对于市场中的企业创新活力，特别是民营企业的创新动力、能力和效果都还存在着认识不足的问题。实际上，近些年来，民营企业在技术创新方面已经取得了巨大的进步，产生了一大批由于坚持不懈进行创新活动而取得重大业绩的明星企业。充分发挥市场作用，激发创新活力应着重从以下方面入手：

第一，培育和保护企业家创新精神。“企业家精神的真谛就是创新，创新是企业家的职能”。［5］企业由于生存和发展的需要，对于创新有着天然的冲动，每一个企业为了不被市场竞争所淘汰，为了获得更多的利润和更大的发展，都千方百计降低自己的个别劳动时间，图谋开发新产品和提高产品质量。企业家根据市场的情况会自发地组织创新要素，展开创新活动。改革开放以来，民营企业家的技术创新和管理创新活动持续高涨，在当前国家实施创新驱动战略中更要进一步发挥其企业家的创新精神。企业的创新有些情况需要市场消费创新相配合，如共享单车、互联网金融等，这就需要政府在审视其行为符合基本公平正义的前提下，对于法律法规还没有具体规定的市场行为要保持宽容，法无禁止即可为，而不能出现与常规业态不一致，就快速限制。可以说，经济发展是企业家不断开发新产品、引入新生产方式、开辟新市场的过程。企业家的作用是选择和测试那些市场上需要的科学发现或技术发明，把它们从科技成果变成产业创新。企业家也可以通过企业内部的资源投入，研发本企业最需要的技术。从世界著名企业的创新过程来看，更多的大企业是通过企业内部的创新活动而增强市场竞争力的，如苹果公司、华为公司、大众公司、中国中车等。这就要求政府在鼓励企业创新中对于创新投入在税收政策、折旧方法等方面进一步研究，创造出宽松的市场环境，形成企业家在市场中自由创新的良好氛围。

第二，激发国有企业创新活力。国有企业的创新活动由企业领导人和企业科技人员实施，其中，企业领导人是创新活动的决策者和组织者，起着关键作用。我国的国有企业领导人是通过综合考察筛选出来的优秀人才，但他们与民营企业家在组织创新活动中的重大区别在于，他们不是企业的所有者，其创新活动的成果不能够完全回报自己，同时，他们都有一定的任期，有可能在任期内始发的创新举措不能够在任期内获得成果。这样的现状，在一定程度上限制了国有企业领导人创新的积极性，也限制着企业的持续创新动力。这就需要改革考核指标，加大创新投入和创新成果在国有企业领导人考核中的权重。同时，在国有企业混合所有制改革中，对于国有企业领导人可以设计其个人在企业创新中参股的方案。国有企业科技人员是企业创新活动的具体实施者，他们的长期经验和聪明才智是创新成功的基本条件，发挥国有企业科技人员的创新积极性，就是要按照市场规律，多劳多得，多创多得。可以探索股权激励办法，探索在新产品开发中科技人员投资入股的途径，充分激发出科技人员的创造进取心。企业还要努力培养工匠精神，这是创新驱动落实的条件，只有在每一项具体工作中精益求精，才能够保证质量的稳定和提高，才能使创新落实到新产品中。

第三，加强对市场化创新的金融支持。创新活动需要资金投入。本文特别提出的是进一步增加风险投资基金的规模，以支持中小企业甚至是个人的创新萌芽。风险投资基金具有选定项目—投入资金—形成股权—培育投资项目成长—股票上市—转让股权或者领取股息—回报投资人的市场化自我循环模式。其关键点在于大规模汇集资金投资于多个科技项目，能够以成功投资的高回报弥补创新失败的项目。这样就能够有效克服投资风险，保护投资者利益，形成技术创新资金投入的连续性和充足率，快速形成创新项目的技术研发，形成大规模生产能力，开拓市场的良性循环。长期以来，我国在证券投资基金方面立法严谨，存量规模已经达到6万亿左右，但证券投资基金是一种间接投资，不能够有效转化为直接投资特别是企业创新投资。目前我国风险投资基金规模存量约4千亿，远低于证券投资基金规模。可以通过对证券法规的修改，对企业上市条件的修改，促进部分证券投资基金转化为风险投资基金，从而引导和促进社会资本积极参与到创新过程中。

第四，对于国家的科研项目规模和资金支持要重新审视。目前，中央财政支持的科研项目为国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项及基地和人才专项五个大类。这五个大类的科研项目，都对于创新驱动发挥了巨大作用，但也需要指出，其中有一些项目还存在着与市场对接不够完全，科研成果不能够有效形成生产力的局面。一些项目存在着高层次专家设题---向社会招标--中标单位或者个人完成科研项目--高层次专家评定成果这样一个封闭循环路径，没有能够直接参与到社会经济活动中，没有能够形成市场需要的新产品，新质量。要提高直接面向市场的科研投入的比重，可以列出进口替代产品的目录，凡是通过创新取得进口替代业绩的企业，可以获得国家奖励或者补偿。这样就会形成国家引导市场，企业自主研发，瞄准世界先进水平的创新行动。

第五，对于创新主体的再认识，长期以来，对于怎么做好科技创新工作，总是在重复着做好“产学研相结合”，这样就把创新主体限定在产学研三个方面。这样的认识实际上是过去计划经济时期的产物，因为在过去计划经济时期，全部的科技创新资源都集中在政府手里，具体分布在国有企业、国有科研单位和国有高等院校中。计划经济时期可以通过政府行政命令的方式将三者的科技创新资源整合在一起，实现产学研相结合。实行社会主义市场经济以后，三者的结合也可以通过市场联系在一起。在社会主义市场经济的当代，过去的认识已经不能够反映创新工程的复杂性，创新主体的多样性。这样就会把创新驱动发展战略狭窄化，不能够充分反映创新驱动发展战略的全面性和复杂性，是过去计划经济意识对于创新驱动问题深入研究的桎梏，创新驱动是全要素行动，是社会资源集中于创新过程中，是创新活动和结果影响和扩展到社会经济活动中。

经过多年的发展，我国所有制结构已经发生变化，非公有制经济占比不断上升，其中包含的科技资源不断增多。在创新驱动中，更多的主体和因素发挥着作用。因而，要对创新主体做出重新厘清，本文认为，创新主体不再是简单的产学研三个方面，而是党政军民产学研金匠九个方面。其中党指引着国家创新驱动战略的实施，重大创新工程的决策等；政府掌握着有关科技创新市场运行的环境，掌握着政府科研项目的资金投入，掌握着国有企业和国有科研单位和国有高等院校的资产并间接掌握着这些单位的科研投入。军队对于军事装备在使用中要提出要求和改进意见，对于涉军的科技创新具有重大作用。民众是人才宝库，一切创新活动都是有人来实施和完成，人才是第一资源。金融是创新成功的基本要素和核心要素，特别是在市场自发的创新活动中，金融按照市场规律能够对市场化的创新活动给予有力的支持。如在这一轮以互联网开发和运用、人工智能为代表的科技创新浪潮中，一大批创新型企业都是在金融的支持下创业并发展壮大的如腾讯、阿里巴巴等公司。匠，在科技创新中也起着不可替代的作用，创新的思路、创新的点子及方案最终要转化为具体的操作，高水平工匠也就是创新活动的最后一公里。在这九个方面的创新主体中属于市场的主体或者更具有市场属性的主体为民、产、学、研、金、匠等六个方面，就是要充分运用市场机制将具有创新活力的市场主体的积极性充分调动起来。基于的创新主体的再认识，就要在实施创新驱动战略中发挥好每一个创新主体的作用，在具体的创新活动中，就要尊重每一位为创新做出贡献的人才，才能让科技创新过程充满活力，为科技创新活动提供充足的资源和条件。

三、政府在推进创新驱动发展战略中的着力点

习近平同志指出“深化科技体制改革，增强科技创新活力，集中力量推进科技创新，真正把创新驱动发展战略落到实处”。［6］创新驱动发展战略要由具体的创新过程落实和实践。创新过程是复杂和具体的，一切生产和服务领域都有创新的需要和空间，一切生产和服务的参与者都可能成为创新主体，政府掌握着高比例的社会资源，更要在实施创新驱动发展战略中发挥作用。在这个复杂的过程中，要厘清创新活动主体的关系，充分调动创新主体积极性；要抓住重点，高效形成创新成果；要以市场机制引导与市场密切相关的创新活动；要在创新中既形成有效需求，也形成有效供给。

明确政府在创新驱动发展战略中的职能定位。理顺党政军民产金学研匠的创新活动主体关系。将属于市场的创新资源交给市场，将属于政府的创新资源运用好。创新驱动的本质和根源在于企业的产品、生产方法、成本、市场等方面得到了创新，形成了更大和更先进的生产力，带动了更多相关产业的发展，促进了国民经济量的扩大和质的提高。在这里，企业是龙头，是根本。所有的创新主体的活动都要围绕着企业的创新方向而行动。

创新驱动是党和政府主动提出和实施的战略行动，因此，政府在创新驱动发展战略中，必须起到主导作用，在党政军民产金学研匠各个创新主体中，政府综合运用财政税收、金融、市场规则、社会保障、产权制度改革、人事制度改革等多重手段，促进创新驱动发展战略落到实处。在实施创新驱动战略中，政府要着重做好以下方面的工作。

第一，创造公平竞争的市场环境，保护知识产权，保护创新的积极性。创新成果是需要经过艰苦努力、大量投入和激烈的市场竞争才能够形成的，但又极易被模仿而失去创新利润，只有切实保护好知识产权，保证创新主体的利益，才能够有效促进创新主体通过创新获得利益的积极性。政府要组织知识产权交易市场，促进创新成果从研发到运用的飞跃。

第二，分担创新风险，创新活动中，创新失败的概率要远大于创新成功的概率，因为创新过程不仅可能发生技术失败的风险，也可能发生市场失败的风险。在这方面，可以通过地方政府的高新技术开发区为创新型企业提供一定的折扣价格的创新要素，如土地和房产，而折扣部分可以折算成政府股份，待企业发展以后逐步收回和退出。而创新失败的企业其使用政府土地和房产的成本则由政府分担，这种模式，政府实际上没有损失资产的所有权，只支付了一定时期的使用权。这种模式相似于风险投资基金的运行模式。譬如四川省郫县利用闲置资源打造的创客小镇，已经初具规模，为地方政府发展双创提供了典范。

第三，政府要在以下方面直接投入资源，组织力量，展开技术攻关。其一，关系到科学技术发展未来的重大技术方向和战略制高点的研究，关系到国家安全的军事技术发展方面的研究，这方面的科学技术研究由于不能够直接市场化，作为市场创新主体的企业往往不具备能力和研发的动力。从而要作为公共产品由政府直接组织研发工作，要加大政府在这方面的资金投入。其二，要分析我国进口最多的产品种类，除矿产品和农产品外，集中在两大类，即精密仪器和芯片。政府层面可以组织多重力量，投入专门资金，着力推进相关技术研发。这是创新驱动战略下的进口替代。其三，农业是我国的弱势产业，也是我国最重要的产业，在农业科技创新中，政府要扩大投资，为农产品产量、质量的提升提供充足的科研条件。其四，地方政府要紧密结合本地区的支柱产业和特色产业开展创新活动，将科研投入集中使用，可以一个省重点支持三到五个产业的技术创新，一个市支持一到三个产业的创新，一个县支持一个产业的创新。其创新目标是瞄准相关产业的世界最先进水平，达到和超越世界先进水平。地方政府对相关产业的创新支持，具有现实的市场回报，更具有可操作性。

第四，建设科研共享平台。在国家层面，以中科院各分院为基础，建立向社会开放的科研平台，其基础设施和大型科研设备由国家投资建设和购置，面向社会各界科研人员开放服务，不按照全成本收费，只收取最低的消耗费用。各个省可以在省会城市建立本省的科研共享平台，整合一些科研单位使用率不高的科研设备，面向社会开放。以后所有政府投资购置的科研设备都纳入到共享平台管理。这种半市场化的科研平台运作模式将使得国家的平台建设投资不能够完全收回，不能收回的部分正好作为政府的科研投入。

第五，对创新人才的供给侧改革。创新活动的具体实施者是科技人员，由于历史原因，我国科技人员主要分布在企业、高等院校、科研单位。企业科技人员在市场研发第一线，他们的创新活动与市场紧密结合，高等院校和科研单位的科技人员其创新活动基本上分为两部分，第一部分是政府的纵向科研项目，第二部分是面向市场的横向科研项目。目前的考核机制是纵向项目成为高等院校和科研单位的金牌项目，与科研人员的业绩和晋升密切相关，而与市场直接接轨的横向项目，一般与科研人员的考核无关。横向项目的收入往往还受到相当程度的限制。这样的考核机制严重制约了高等院校和科研单位科研人员积极投身于直接面对市场的创新活动。而更多的纵向科研项目很有可能形成创新活动的无效供给。“要以只争朝夕的紧迫感，切实把创新抓出成效，强化科技同经济对接、创新成果同产业对接、创新项目同现实生产力对接、研发人员创新劳动同其利益收入对接，形成有利于出创新成果、有利于创新成果产业化的新机制。”［7］

目前限制高等院校和科研单位科研人员有效参与到企业的市场化创新活动的关键因素是事业编制。这样的制度安排一方面保证了科研人员安心工作，另一方面也形成人员的制度温床，容易养成干与不干，干多干少都差不多的局面。为了激发科研单位科研人员的积极性，从长远来看，就要逐步取消事业编制。短期来看，就要放松对于科研人员参与企业创新的限制，对于他们职务创新成果做出科学的权重界定，对于他们在企业创新活动中的收入可以更大比例地分配给其个人。也可以让他们保留事业编制身份，全身心投入到市场的创新活动中。这方面的改革也正好符合企业的需要，企业的创新项目往往具有阶段性，某个时期或者关键阶段需要科研人员攻关，支付较高的报酬，而平时却并不需要供养太多的人员。对于创新人才的供给侧改革的目的是促进广大科技人员投身于市场中，在市场中寻找项目，把论文写在经济建设和创新驱动中。

四、正确处理创新驱动中政府与市场的关系

在创新驱动发展战略中，既要充分发挥市场作用，又要坚持政府的领导，坚持对科技创新的政府投入。全社会的创新资源存在于市场和政府，或者在市场，或者在政府。创新的活力源泉在市场，创新资源特别是资金投入、人才又有相当部分掌握在政府手中。在创新驱动过程和创新成果分享中，政府和市场的作用又是能够互换的，这就需要认真分清政府和市场的边界。本文认为，正确处理二者关系要把握以下几点：

第一，创新驱动的动力源泉在市场，要充分发挥市场作用，破除阻碍市场作用的一切体制机制障碍，让市场在创新驱动中发挥出决定性作用。市场会自发地按照最低成本、最高效率、最准确目标和最佳路径实现创新。

第二，政府的作用在于制定战略目标，创造适合市场发挥作用的体制机制，激发创新全要素的积极性。政府的创新驱动投资过多，实际上就占用了全社会的创新资源，而不在这方面投资，又会出现创新驱动力和引导力不足的问题。这就需要政府科研投入在投向政府确定的重点项目以外，更多的增量投入要用于引导市场，通过市场机制将政府投入转化为市场创新驱动的动力。

第三，历史过程形成的政府掌握过多创新资源的局面，要按照市场化的思路逐步地将部分僵化的创新资源以多种方式导入市场，盘活创新资源的物质硬件，激发体制内科技人才链接市场的科研积极性和创造性。