个人所得税现存问题及改革初探

李

（江苏科技大学，江苏 镇江 212003）

一、我国个人所得税的征管现状

个人所得税是以自然人（居民、非居民人）取得的各类应税所得为征税对象而征收的一种所得税，是国家财政收入最重要的税种之一，其在调节个人收入分配、创建和谐社会方面做出了重要贡献。迄今为止，我国目前所适用的有关个人所得税相关法律仍为2011年6月30日修订同年9月1日正式开始实施的《中华人民共和国个人所得税法》（以下简称《个人所得税法》）。随着经济、社会的高速发展，以及伴随出现的各种新问题、新情况，沿用至今的《个人所得税法》所固有的一些缺陷日益凸显，暴露出越来越多亟待解决的问题，已明显不再适合当今的国情，改革势在必行。

二、我国个人所得税目前存在的主要问题

1.工资薪金所得免征额及相应累进税率等的设置未能与时俱进。由于工资薪金与人们的生活息息相关，所以其所得免征额一直是老百姓关注的热点。近年来随着人们工资薪金水平的大幅度上升，生活水平不断提高，目前的工资薪金所得免征额仍然是3 500元显然已经不合适宜。个税实际沦为大多工薪阶层的负担，中低收入的工薪阶层反而成为缴纳个税的“主力军”。相反，不以工资薪金所得为主的某些高收入人群由于收入来源多样化及隐蔽化等多种原因却承担了较低的税负，有违《个人所得税法》之原则，即：“高收入者多缴税，中等收入者适当缴税，低收入者不缴税。”同时，工资薪金所得征税目前采用的是七级超额累进税率，使得个税计算复杂，征收缺乏效率。且最高级次税率高达45%，不仅形同虚设，极少适用，而且还会打击人们努力工作以增加收入的积极性。同时，容易引发某些高收入人群偷逃税行为，税务机关征税难度加大，有可能导致税款流失，给国家财政造成巨大的损失。另外，以上情况也未能考虑到区域经济发展差异，实行全国“一刀切”。从我国实际情况看，东部沿海发达地区与中西部落后地区居民的收入及消费水平有很大差异，但税法规定的工资薪金所得免征额及相应累进税率等的设置是一致的，这样极易造成地区间不公平后果，进而动摇个税的立法初衷。

2.纳税以个人为单位已不合时宜。个税出台的主要目的之一应该是为了平衡居民收入，维护均衡，但沿用至今的个税制度却不能完全体现这一目的。我们来看这样一个例子，两个家庭的两对夫妇，他们总收入都是7 000元。其中一对夫妇是单职工家庭，仅丈夫月收入7 000元，如果扣除法定的3 500元，另外的3 500元要交个税245元；而另一对夫妇是双职工家庭，两人各收入3 500元，他们则不需要交纳税款，说明我国现行以个人为单位纳税时如果忽略家庭总收入来源类型的影响有可能造成同等收入家庭税负不尽相同，有失公平。另外，即使两个家庭的总收入来源类型、数目一样，纳的税也一样多，但是每个家庭的负担不同，对两个家庭的生活质量影响也有可能完全不一样。也举个简单的例子，A、B两个家庭，假如两家的收入来源类型一样，月总收入也一样。但B家庭有小孩及老人需要照顾，而A家庭则无任何负担。从家庭角度看，A、B两个家庭纳税一样多，但B家庭负担更重。通过以个人为单位来征税而忽视其家庭负担情况等来调节社会分配，缩小贫富差距，最终达到共同富裕的作用，也就很难得到充分的体现。

3.收入来源范围即税源的管控可操作性差。我国目前个税税制模式采用的是分类征收制，即将纳税人不同来源、性质的所得项目，分为工资薪金所得、个体工商户的生产经营所得、劳务报酬所得等11项内容。税法对每类收入项目规定了不同的费用扣除方法和税率。很显然，这种征收方式除了工资薪金所得大多由单位代扣代缴税款比较好明确外，其他收入则大多难以有效监管征收，实际上则客观加大了贫富差距，有违个税的立法初衷。况且，目前居民收入呈现多元化及支付方式多样化趋势。比如，钱某除了其工资薪金税由单位代扣代缴外，他还将其自己所拥有的4套住房中的3套对外出租，每月租金总共近万元，且租客以现金、支付宝、微信方式等支付给钱某。但税务机关很难对其近万元的租金收入监管征收税额，造成其本应负担的税收流失。还有一些通过各种方式“走穴”以所谓劳务报酬形式为收入的人，如果邀请单位不能主动为其代扣代缴税额，再加上个人申报意识不强，不能主动纳税的，这些巨额收入也就很难做到征税。另外，还因为某些高收入者的收入更加多元化、隐蔽化和分散化，也就是获得的所谓“灰色收入”。目前对于“灰色收入”的界定还没有确切的说法，通常是指制度中没有明确规定，但是获取渠道为合法正规的收入，不在税法所明确列举的那11类项目之中。这部分高收入者有可能利用这个漏洞将其大部分收入游离于税法调控之外，征税机关对其难以进行有效的监管，国家损失了应该被征收的高额税款，由此更容易拉大个人之间的收入差距。因此，目前个人收入的多元化、隐蔽化、分散化且支付方式多样化等多种复杂情形下，更是增加了个税征收的难度。已实行六年多的目前税制的分类征收，使得个税成为大多数只有工薪收入的工薪阶层的“工薪税”，而真正拥有财富的一些人，可以通过分解收入、多次费用扣除或灰色收入等少交漏交税款。因此，如何加强现今的税源管控，显得尤为迫切和重要。

4.税前费用扣除标准过于简单化。虽然我国个税实行11项收入的分类征收制，但是每种收入的扣除标准过于简单化。比如，个人所得税工资薪金统一以3 500元作为扣除标准；而劳务报酬和稿酬统一以4 000元为界，如果收入小于4 000元的扣除标准为800元，收入大于4 000元的，扣除的标准为收入的20%。并且目前，某些收入项目的界定也比较模糊，有时更方便纳税人内部调节自己的收入所属项目，容易造成纳税人偷漏税现象，存在着不合理性。特别是近几年在我国个人收入大幅增加，差距日益加大，“全面二孩”政策出台以及人口老龄化趋势逐步加剧等这些社会大背景之下，仅仅依靠这11项扣除额的扣除远远不够。比如老人赡养支出，包括生活支出、医疗卫生支出等逐渐增加；二孩家庭新增的各种支出，尤其是教育支出等。另外，还需考虑纳税人的婚姻状况、疾病、车贷、住房的贷款、各种保险的购买、再继续教育所花费的费用、通货膨胀、地域等因素。而目前对居民个人不管具体情况，“一刀切”地进行以上11项中的几项简单的费用扣除，根本没有考虑其他综合因素的影响，造成不同纳税人之间税负不平衡，税收调节功能就会大打折扣。

三、我国个人所得税改革的相关建议

1.适当提高工资薪金所得免征额，减少相应税率级数，降低最高级次税率水平。自从2011年9月1日始个人所得税工资薪金所得免征额上调为3 500元后，尽管我国城镇居民人均可支配收入也有了较大幅度的增长，但同时也伴随着一定的通货膨胀等。目前的这项免征额六年多没变，工薪阶层普遍要求改革税制，提高工资薪金所得免征额，以利于降低中低收入水平居民的税负，更好地发挥税收调节收入的作用，使得税收更进一步公平合理。因此，通过适当提高个税工资薪金所得免征额后，居民真正的可支配收入增加，有利于促进消费水平的提高，从而使人们的生活质量逐步得到改善，有效保障和改善民生，体现社会主义制度的优越性。另外，还可以考虑适当减少这项税收相应税率级数，设为5级左右，同时降低最高级次税率水平，使其一般不超过40%。这样不但一方面能有效降低税收征管成本，另一方面也能在一定水平上鼓励纳税人，尤其是高收入人群有自觉纳税意识，主动纳税，降低偷漏税的发生。而且在进行上述操作时，有学者建议可以首先在全国范围内设立一个统一的标准后，按照各地的实际情况，做出相应程度的必要调整。这种做法一方面可以保持税法的统一性，另一方面也还能发挥其税收调控作用的灵活性。

2.纳税单位逐步由个人向以家庭为单位的征税方式过渡。鉴于以上已讨论的以个人为单位征税的弊端，结合国外一些成功的经验，以家庭为单位征收个税可能是我国现阶段以至今后个税税制改革的方向。即把每个家庭的收入总额，在进行一定程度设计合理的费用扣除之后进行征税，或许更能提高家庭抗击风险，应对重大疾病灾难和养老、孩子教育支出等各种情况的能力，特别对于个人高收入、家庭低收入的家庭来说显得更进一步公平合理。同时，还可以解决一些富豪不给自己开工资就不用交个税的问题。这种新型的纳税单位模式也许更能适应我国经济的发展与人们生活水平的变化，更能充分促进个税社会公平目标的实现，也更加符合我国的基本国情。当然，以家庭为税收单位进行征税，难点在于“纳税家庭”的界定。通过合理界定“纳税家庭”后，比如可以为每个家庭取得一个统一的家庭纳税号，每位家庭成员必须通过家庭纳税号进行统一的收入及扣除信息。其实早在几年前，国家有关部门就着手准备全国有关征税系统的个人信息联网工作，这个工作的主要目的就是为了按家庭为单位征收个税做技术准备。但这个平台的建设需要的信息量庞大，建成后的平台必须能联网查询到各项的收入及扣除，并在纳税时提供相应凭证。虽然近几年这项工作的进展较为缓慢，但毕竟以家庭为主体单位的征税模式应成为我国下一步个人所得税制度改革的重要方向。因此，必须克服一切困难，努力尽早完成这项基础性的工程。

3.加大对税源的管控力度。在目前还没有以家庭为征税单位的情况下，税务机关要为纳税人纳税创造良好的条件。比如，可以为每位纳税人设置个税网上缴纳专用账户，为其提供从税务登记、申报、缴纳等全方位一条龙服务体系，力求在最大程度上加大税收监管力度，减少偷漏税等不合乎规范的情况发生。同时，国家也要相应扩大应纳税所得的范围，并进一步详尽规范。另外，也有人建议对个人收入实行综合制与分类制相结合的个税政策。具体来说，首先，可以把工资薪金、劳务报酬和稿酬所得三部分归为劳动报酬所得合并；把财产租赁、财产转让和特许权使用费所得合并；以上实行综合征税，剩余部分仍然采用分类征税制。其次，费用扣除标准当然也应进行相应的改革以便与之匹配。这种混合制的税收制度，有可能克服目前单一的分类征税制所存在的一些现实问题。尤其是将来如果采用综合制后，有可能会改善相同收入纳税人因收入来源不同而税负不同问题；减少高收入人群由于来源多样化的收入，多次抵扣费用扣除标准，少纳税的情形；同时也能减少纳税人通过将自己的收入在多种收入之间转移，偷税漏税的状况。培养公民的主动纳税意识。一方面，要进一步抓好现有的代扣代缴制度，保证应交税款及时、全额入库；另一方面，也要更进一步健全个人收入申报制度。尤其对于那些通过多元化、隐蔽化、分散化收入等的重点人群，加大税法的宣传、辅导和培训的力度，使得纳税意识深入人心，提高这些人的主动纳税意识，变被动为主动，自觉进行纳税。建立奖惩机制制度。税务机关应该对于那些自觉主动信誉良好的纳税人给予相应的奖励措施。另外，税务机关也可以将达到一定程度违法行为的纳税人列入“黑名单”，对这类人群不仅要实行重点监控，同时还要联合其他相关行业，比如银行、证券、保险等，实现联合惩戒，加大这类人群偷税逃税的成本，力争最大程度地减少偷逃税等违法行为的发生。

4.完善税前费用扣除制度。我国的个人所得税改革对于费用扣除方面不应再拘泥于过于笼统的11项扣除额，而是应该更加细化及增加相应的费用扣除，从而全面地考虑到不同家庭的负担，最大程度地体现量能征税。有人建议还应具体化为以下三大部分费用扣除：（1）成本费用。允许纳税人为了获取收入而预先付出的必要费用，比如研究和开发费、交通费用、工会费、商业投资损失、协会费用等，从其纳税总额中扣除才能促进其工作及生产的积极性。（2）生计费用。这是对待不同家庭差别的关键，也是费用扣除设计中的难点所在。里面需要考虑的因素有许多，其中特别值得关注的是二胎政策，因育儿成本过高导致实施效果欠佳，所以也要相应地考虑二孩生计费用的扣除，国家二胎政策的顺利实行才能得到保证。（3）其他扣除。比如，房贷利息、财产保险的购买等。就目前“买房难、买房贵”的现实问题而言，适当进行首套住房贷款利息的扣除有助于减轻纳税人买房承受的巨大负担，更好地投入到工作中去，促进社会的稳定及和谐。当然国家对于这些扣除都需要把握一定的尺度，既要防止偷漏税行为，也要防止通过税前扣除的优惠政策更多地为高收入人群所享有以致出现个税政策导向的偏离问题，应能真实地综合反映纳税人的纳税能力。

四、结语

个税改革一方面关乎每个人的切身利益，另一方面也影响着社会的和谐与发展。我国已经实行六年多的《个人所得税法》，现如今有着诸多与社会协调发展不相适应的缺陷，个税改革迫在眉睫且任重而道远。通过以上的分析，对于个税的改革，建议从工资薪金所得免征额及与之相应累进税率等的设置、纳税单位、税源的管控及税前费用扣除标准等四个方面进行合理的设计，力争提高个税在调节居民收入差距、实现税负公平等方面的功能，大幅提升个税在国家财政收入中的地位，更好地促进社会公平与健康发展。

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