乌蒙山区云南片区义务教育均衡发展存在问题及对策研究

蔡 丹 ，罗 锋 ，夏文忠 ，顾庆传

（昭通学院 a.外国语学院；b.人文学院；c图书馆；d教务处，云南 昭通 657000）

乌蒙山区云南片区①乌蒙山区云南片区是指乌蒙山集中连片特殊困难地区云南省的禄劝县、寻甸县、会泽县、宣威市、昭阳区、鲁甸县、巧家县、盐津县、大关县、永善县、绥江县、镇雄县、彝良县、威信县和武定县所处区域。在义务教育均衡发展推进过程中，随着中央、省市政府和片区各县（市、区，以下简称县）投入的加大，县域内义务教育均衡发展进步明显，但受观念认识、经费投入、师资保障、资源不足等因素制约，片区义务教育均衡发展仍然面临许多发展困难和问题，与义务教育均衡发展从基本均衡向优质均衡发展转变的要求存在一定差距。

1 乌蒙山区云南片区义务教育均衡发展面临的突出问题

1.1 片区部分政府对义务教育均衡发展的认识问题

片区部分县级政府和领导对义务教育均衡发展在社会经济发展中的基础性、前瞻性战略意义及体现社会公平正义重要性认识不足，对促进县域内义务教育均衡发展的自觉性不够，把推动义务教育均衡发展视为完成精准扶贫任务的一项重要工作，②各县义务教育均衡发展国家评估验收是否通过是各县精准扶贫脱贫摘帽工作评估验收的评价条件。有一定程度的“等靠要”思想，在县域规划中并未把义务教育均衡发展放在优先发展地位，未能充分履行教育主体责任。在经费投入上，部分已经通过国家评估验收的县也未完全做到教育经费“三个增长”的要求。近年来，片区各县在义务教育均衡发展中空前加大了经费投入力度，如绥江县2015年教育投入就占GDP的11.45%，2016年，鲁甸县和大关县也分别达到GDP的12.39 %和13.3%③绥江、鲁甸、大关3县义务教育基本均衡发展自查报告。。这种爆发式的增长并不是教育发展观转变的结果，很大程度上是精准扶贫脱贫摘帽验收评估工作倒逼的结果。

1.2 政府在义务教育均衡发展中存在不同程度的缺位和失位问题

推进义务教育均衡发展是政府的社会责任，近年来，中央加大了对地方政府开展义务教育均衡发展的政策和经费支持，但是，地方各级政府的责任却并未完全履行到位，存在一定的缺位和失位问题。第一，省、市政府在统筹上还存一定的缺位问题。省级政府对市、县两级政府经费投入统筹力度不够，对市、县两级政府经费投入缺乏有效的监督和问责机制，对贫困县经费扶持力度不够。市级政府主要是在统筹区域内义务教育均衡发展中，对县域内义务教育均衡发展的督办力度和经费支持力度不够。第二，县级政府的失位主要是不能保证教育经费依法依规投入。县级政府承担县域内义务教育主体责任的难点在于财力不足。当前义务教育基本均衡发展主要靠经费投入拉动，而片区各县普遍面临财政困难的问题，影响了县级财政投入的主动性，教育经费“三个增长”要求得不到落实，县级财力不足是“以县为主”教育管理体制的阿喀琉斯之踵。三是乡（镇）政府责任边缘化。“以县为主”管理体制提升了县域内义务教育管理重心，但也弱化了乡镇在义务教育均衡发展中的责任和作用。

1.3 片区义务教育均衡发展经费保障机制问题

贫困地区义务教育经费的投入状况在很大程度上决定着义务教育均衡发展的水平。目前，片区各县已经基本建立起义务教育均衡发展经费保障机制，但实践中也存在一些问题：一是“以县为主”的义务教育经费投入体制难以适应义务教育均衡可持续发展。片区各县财政困难，部分县甚至要靠上级财政转移支付才能维持运转，财力不足影响片区县级政府对义务教育均衡发展的投入。如昭通市“2015年全市地方公共财政预算收入55.27亿元，地方公共财政预算支出405.29亿元，自给率13.64%，10县1区中最低的只有4.37%。”市级财政支出主要靠国家财政转移支付才能维持，[1]20县级财政就更难效履行好义务教育经费投入主体责任。二是中央、省、市、县、乡（镇）各级地方政府对县域内义务教育均衡发展经费投入配比不清晰，导致省市教育投入边界模糊，可多可少、可重可轻，经费投入不确定性增大。三是县域内统一标准的教育经费拨付政策不能有效缩小农村学校与城市学校间长期存在的办学差距。标准化的拨付方式，从横向看实现了城乡学校间办学经费的均衡，但从纵向看却未能缩小原有的城乡学校在办学条件、教育质量等方面的不均衡。四是义务教育经费使用缺乏有效的监督问责机制，导致片区部分县级政府在义务教育均衡发展推行中，不仅不能完全落实教育经费“三个增长”要求，甚至出现挤占教育经费，滞留和挪用上级政府划拨的义务教育专项经费的现象。

1.4 城乡教师资源配置和教师队伍建设问题

城乡教师资源配置和教师队伍素质的状况，是义务教育均衡发展在软实力方面的根本保障。城乡教师资源配置主要有三个方面的问题：一是片区各县教师总量不足情况比较普遍，教师难招来、难留住的现象依然存在。根据昭通市教育事业统计，2015年，昭通市小学专任教师28 242人，在校生553 501人，生师比1:19.60，初中专任教师14 837人，在校生291 214人，生师比为19.63，按照《云南省义务教育小学基本办学标准》关于小学、初中生师比1:19和1:13.50的规定，昭通市小学教师缺890人，初中教师缺6 734人。[1]33二是城乡教师超编与缺编现象相互交织。反映了教师编制动态管理不足，城乡教师调配难度大的现实状况。三是农村学校教师学科结构性缺编问题突出。主要是计算机、音乐、科学、体育、美术、英语、心理健康等学科教师短缺。

片区城乡间教师队伍的整体素质、教学水平、学历、学科、职称结构等方面存在明显差异。（1）乡村学校教师队伍学历、年龄、职称、梯队、学缘等结构与城市学校教师队伍的结构相比差异明显。2016年，大关县城乡小学，县城2所小学具有中级职称的教师平均数为85.5名，而8所乡镇小学具有中级职称的教师平均数平均为78名，2所县城初中高职教师平均数为17名，而乡镇11个初中高职教师平均数为7.81名。城乡教师职称结构差异明显状况在片区各县普遍存在。[1]68（2）农村学校教师队伍整体素质与城市学校教师队伍相比存在明显差距。从学历方面看，片区各县城乡教师学历的差距大。我们仍以大关县为例，2016年，大关县县城小学专科以上学历教师占教师总数的98.41%，乡镇学校则为89.76%，两者相差8.65%，县城初中本科学历教师占教师总数的84.67%，乡镇初中则为75.90%，相差8.77%。[1]68农村学校教师学历虽然现在基本达到要求，但许多教师是通过转岗培训、第二学历进修获得学历的，小学还有大量教师是民师转正的。从教师队伍教学名师、特级教师和骨干教师等方面配置看，城乡差距十分明显，90%以上的教学名师、骨干教师在城市学校，乡镇农村学校基本上变成城市学校的名师培养“中转站”。（3）教师培训投入不足、针对性不强，城乡教师培训机会和质量不均等问题突出。2016年，昭通市全市只有盐津县在师资培训与管理经费投入超过公用经费的5%，其他各县均未达到5%的要求。乡村教师的培训在数量与质量上明显低于城市教师培训，并受乡镇中心校领导认识的影响。盐津县2016年参加县以上培训的教师培训率达82.5%，其中有盐井镇等5个乡镇教师培训率为100%，而最少一个乡镇教师的培训率只有28.68%。[1]61从培训的方式和邀请的培训专家学者的层次看，也是市级高于县级、县级高于乡镇，乡镇农村学校的培训往往是形式大于内容。（4）城乡学校管理队伍素质差异明显。县城学校管理团队在学历层次、专业能力、管理水平等各方面明显高于乡镇学校管理队伍，特别是校长素质的差异，在很大程度上决定了城乡学校办学质量的不同，一所好学校必然有个好校长。实践中，校长培训也缺乏有效的培训和监管方式，盐津县有83名村校长，只有32人参加过市级以上培训，培训率为38.55%，最低的乡镇只有1名校长参加过培训。[1]61

1.5 办学条件不足的问题

近年来，义务教育均衡发展促进了片区各县学校办学条件的极大改善，但面临的问题也很多。

（1）片区各县总体存在学校办学条件不足的问题。已经通过国家评估验收的绥江等7县，其所有学校办学条件不达标的项目累计有55项，待国家评估验收的各县办学条件差距就更大，昭阳区、永善县、巧家县、武定县的办学标准基本达到国家评估验收要求，2019年迎检的镇雄、彝良、宣威、会泽办学基本条件综合达标率更低，2017年，彝良县综合评估小学达标率为36.5%，镇雄县初中达标率仅为7.4%。综合来看，生均体育场地面积、百名学生计算机、生均图书的达标率较低。昭阳区等8县义务教育学校办学达标率具体情况见表1。

表1.乌蒙山区云南片区待验收昭阳区等8县2017年义务教育学校办学基本标准达标情况表

注：基础数据来源于2017年云南省教育厅教育事业统计报表及调研数据。

（2）城乡办学条件软硬件差异较大。受中国社会“二元结构”的影响，片区乡镇农村学校办学条件长期落后于县城学校，城乡间、校际间的不均衡差异仍然十分明显。从软件看，主要体现在乡镇农村学校的教师队伍、教学管理、教学观念、教学思想、教学手段、教学水平和教学质量与县城学校有明显差距。从硬件看，存在的主要问题：一是乡镇农村教师周转房、临时性住房不能满足教师需求，对教师生活工作和教师队伍的稳定产生一定影响。二是寄宿制学校学生宿舍条件从纵向发展看进步明显，但从横向看仍不能全面给予片区学生良好的学习生活条件。三是农村学校信息化建设和利用水平低。表现为城乡每百名学生拥有计算机台数有差距，城乡学校计算机课教学质量差异大，农村学校信息化教学资源的利用率低。我们发放和收回的关于信息化建设和资源利用的调查问卷反馈：“您所在学校多媒体教室利用率情况”问题，回答一般和低的高达74.38%。许多农村学校缺乏计算机专业教师，导致计算机课开设困难。

1.6 片区大班额问题突出

片区教育资源不足、生源众多和城镇化发展，导致片区各县义务教育长期存在大班额现象。首先是片区大班额现象比较普遍。表2是我们所统计的已经通过国家评估验收和即将在2018年接受国家评估验收片区9县的大班额数据情况,数据反映片区各县大班额问题突出，一是大班额现象比较普遍，二是初中大班额现象比小学大班额现象严重，2017年，小学大班额最高占比为53.37%，初中大班额高达79.12%。其次，城区大班额问题比较突出。县城学校大班额问题严重，中小学班额平均在60—70人左右，最大的班额有100多人，《云南省义务教育基本办学标准》规定的班额，小学为45人，初中50人。昭阳区是昭通市所在地，所以城区学校大班额问题就显得比较突出，其小学大班额列全市之首，初中大班额也居前列。最后，在城镇学校大班额现象普遍的情况下，一些农村学校又出现了小班额问题，农村学生向城市、乡镇学校的流动，导致农村学校出现小班额现象。

表2：乌蒙山区云南片区大班额9县大班额情况统计表

1.7 群体间不均衡问题

义务教育均衡发展中的群体间均衡是指每个学生都能在学习权利、机会、条件等方面享受政府所提供的平等教育，其核心是提升弱势群体教育公平权利的保障维度，缩小教育群体间不均衡的差距。片区群体间不均衡的主要问题：（1）片区属于教育弱势区域，教育群体属于弱势群体。义务教育均衡发展关于群体间不均衡研究的区域视角，一般是关注县域内弱势群体问题的研究，但从更大的区域视角来看，片区15县在云南省、甚至中国的教育板块上都属于教育弱势区域，片区优质教育资源稀缺，政府所提供的教育条件与发达地区相比差距明显，片区教育群体难以享受优质教育资源。（2）进城务工人员随迁子女教育平等权利维护度不高。随着义务教育均衡发展的推进，各县基本解决了进城务工人员子女入学问题和教育基本权利维护问题，但其就读学校基本属于城区薄弱学校，难以享受优质教育资源。（3）农村学生和留守儿童是片区最主要的教育弱势群体。片区农村学生和留守儿童获得的是“弱势”教育资源，享受优质教育的权利得不到有效维护。农村留守儿童长期与父母分开，缺乏父母的亲情关怀、家庭教育、生活照管和安全保护，在读书学习、人格养成、心理健康和安全保障等方面面临许多问题，他们是最需要义务教育公平之光照耀的群体。（4）贫困家庭学生是需要政府大力资助的弱势群体。因家庭经济贫困，导致贫困家庭学生不能得到良好的家庭教育，教育起点低，几乎没有受过良好的学前教育，生源素质差，所读学校大多是薄弱学校。（5）城区学校大班额带来的教育质量下降，损害了学生的教育权利，出现特殊教育弱势群体。

1.8 义务教育均衡发展督导评估问题

2012年，教育部颁发了《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》（教督〔2012〕3号），对县域内义务教育均衡发展进行督查评估，以期通过建立义务教育均衡发展督导评估机制，为义务教育均衡发展提供制度保障。在义务教育均衡发展从基本均衡向优质均衡转化的背景下，片区督导评估工作机制还存在不适应和需要调整的问题。第一，义务教育均衡发展督导评估工作由政府或教育部门主导，削弱了督导评估结果客观性和公正性评价，督导评估独立性难以有效保证。第二，义务教育均衡发展督导评估指标体系调整不及时。现行的义务教育均衡发展督导评估指标体系重点在于考核硬件指标的均衡配置，在义务教育均衡发展向优质均衡转化的背景下，适当补充优质均衡发展的评价指标十分必要。（3）片区义务教育均衡发展督导评估工作还侧重于基本均衡的督导评估，不能完全适应基本均衡向优质均衡转化的新形势。片区已通过国家基本均衡评估验收的各县应转入优质均衡督导评估新阶段。（4）督导评估工作重心过低的问题。现行义务教育均衡发展督导评估工作重心主要压在县级政府身上，缺乏对上位省、市级政府统筹义务教育责任的督导评估，导致一些需要上级政府帮助解决的困难和问题得不到有效的督促。如片区各县教育投入需要省、市政府经费支持的问题，在督导评估指标体系中就缺乏量化标准和要求，导致省、市政府经费支持力度不确定性因素增大。

1.9 片区义务教育均衡发展模式存在的问题

片区义务教育均衡发展模式存在重投入、轻利用，重硬件、轻软件，重政府推动、轻学校作用，重同质发展，轻特色办学等问题。这一模式具有明显的强调资源配置、政府推动和硬件建设为特征的基本均衡发展模式特性，在优质均衡发展的新形势下，片区义务教育基本均衡发展模式必须加快向重质量、重特色、重软实力为核心的优质均衡发展模式转变。[2]

以上梳理的片区义务教育均衡发展问题，涉及了推进义务教育均衡发展中的教育观念、政府主体责任、教育经费投入、教育资源配置、教师队伍建设、弱势群体教育权利维护等方面，这些困难和问题是当前制约片区义务教育均衡发展诸多矛盾中的主要矛盾方面，找准原因，对症下药，就能有效推动片区各县义务教育均衡发展。

2 推进乌蒙山区云南片区义务教育均衡发展对策与建议

义务教育均衡发展是个庞大而复杂的系统工程，涉及地方经济发展、政府组织、经费投入、资源配置、学校管理、教育质量、群众利益和社会公平等各种因素。片区政府应结合片区义务教育均衡发展的水平和实际，借鉴发达地区，特别是西部同类地区义务教育均衡发展的经验，制定具有针对性的政策和措施，综合治理，才能有效破解制约片区义务教育均衡发展的困难和问题。

2.1 树立教育优先发展观念，营造义务教育均衡发展良好氛围

当前，在教育观念上制约片区义务教育均衡发展的主要表现是，部分政府和领导对发展义务教育的重视程度不够，在地方经济发展、社会稳定、教育优先工作方面，比较重视经济发展和社会稳定，主动加快推动义务教育均衡发展的自觉性不够。片区政府应该成为先进教育观的引领者，把推动义务教育均衡发展视为促进片区社会 “公平”“和谐”的重要抓手，教育精准扶贫的重要举措，科学认识和处理好教育与经济社会协调发展的关系。在县域规划中优先考虑教育发展，在财政分配上优先保障教育投入，落实义务教育优先发展的要求，保证义务教育均衡发展有关政策和措施的落实，加强义务教育均衡发展的组织、宣传、动员工作，营造全社会关心和支持义务教育均衡发展的良好氛围。

2.2 强化政府办学主体责任制，充分发挥各级政府在推进义务教育均衡发展中的主体作用

健全的义务教育法律法规和相关的制度规则，是保证各级人民政府充分发挥主体责任和作用的基础和前提。“以县为主”的管理体制在义务教育均衡发展推进中，由于配套的相关法律法规和制度建设还不完善，导致各级政府在义务教育均衡发展中的行为边界模糊，影响了各级政府主体作用的发挥，尤其是监督机制的不完善，影响了监督的有效性，出现县域内义务教育经费投入不到位，学校、教师、学生权利不能得到有效维护等问题。因此，进一步完善义务教育均衡发展相关法律法规和制度，特别是要明确省、市、乡镇在义务教育均衡发展中的权力边界和省、市人民政府的经费统筹责任及经费投入量化指标，才能充分发挥省、市两级政府在义务教育均衡发展中所扮演的承上启下的关键作用，从而建立起片区责任清晰、考核量化、监督有效、行为有序的政府主导下的高效义务教育均衡发展管理体制，消除解决片区义务教育均衡发展政府主体责任错位和失位问题，提升“以县为主”管理体制的行政效能。

2.3 完善义务教育均衡发展经费保障机制，确保片区教育经费投入

经费不足是目前制约片区义务教育均衡发展的主要矛盾。现行的义务教育分散型、低重心式的财政投入体制，把义务教育经费投入重心下放到财力不足的县级财政上，造成县级财政不堪重负，这就需要在贫困地区对国家现行的义务教育投入体制进行一定的改革和调整。随着国家经济的发展，改革的条件已经基本具备。2017年，我国GDP总量为82.7122万亿元，国家财力有了较大增长，加之分税制实行后中央财政收入增加，这就为国家增加义务教育公共财政投入提供了物质基础。通过借鉴国外发达国家义务教育经费投入体制的经验，结合片区经济落后、财政困难和义务教育均衡发展水平低下的现实，西部贫困地区义务教育均衡发展经费投入保障机制可采取以下改革措施：一是把片区作为国家贫困地区义务教育投入体制改革试点地区，将国家现行的分散型、低重心式的义务教育投入体制向高重心、适度集中型转移，核心是提升财政投入责任重心，即按照各级政府占有全国财政总收入的份额来计算教育经费分担比例，这样中央政府和省级政府财政将成为西部贫困地区义务教育投入的主要承担者，县级财政得到减负，乡镇仍不承担经费投入责任。教育投入重心的上移和各级政府教育投入比例的明确，可从根本上解决片区义务教育均衡发展经费难以保障的困难。二是中央政府建立西部贫困地区国家公共财政转移支付制度，加大公共财政投入的转移支付力度，确保西部贫困地区公共财政投入总量不断加大，增量高于发达地区，为片区义务教育均衡发展提供充足经费保障。三是健全公共财政管理模式，明确规定各级政府公共财政的支出比例，确保教育经费占GDP总量4%和教育经费“三个增长”目标要求的实现。[3]150四是省级政府在全省教育经费的统筹中，加大向贫困地区和贫困县倾斜的力度，加强省域内贫困地区义务教育经费投入统筹。四是县级财政投入结合县域内义务教育均衡发展实际，在确保刚性教育经费投入的基础上，向乡村学校、薄弱学校倾斜，维护教育弱势群体权益。五是加强经费使用监督管理。对义务教育经费预算、分配、使用和决算实行全程监督，提高资金使用绩效。把监督与问责结合起来，重点监督教育经费“三个增长”的落实和教育经费挪用等违规行为，并对有关责任人进行严肃问责，履职考核实行一票否决制。

4.县级政府应把统筹城乡一体化发展作为促进县域内区域间、校际间和群体间义务教育均衡发展的战略抉择，在教育资源配置上实行向乡村学校、薄弱学校和教育弱势群体倾斜的政策，通过教育资源的合理调配来促进县域内义务教育均衡发展。一是县级政府和教育主管部门要牢固树立义务教育城乡一体发展的战略观念，把城市和乡村义务教育发展视为一体，在义务教育均衡发展推进中加强城乡统筹，建立起县域内“优质学校带动薄弱学校、城市支持农村、发达地区帮扶欠发达地区的城乡一体化教育发展机制”。[4]二是打破“二元社会”利益分配格局，实行城市反哺农村的教育资源配置倾斜政策，提升农村义务教育发展水平，逐步缩小城乡义务教育不均衡差距。三是优化教育资源配置体系，提高教育资源配置效率。优化教育资源配置：第一，硬件建设。要加大农村学校、薄弱学校的投入力度、帮扶力度，提高其标准化建设水平，缩小城乡间、校际间不均衡差距。第二，软实力建设。首先要解决片区义务教育教师总量不足的问题。（1）调整和增加教师编制总额。根据各县义务教育生师比、农村学校班师配比实际需要，设定县域内教师编制，实行动态管理，把政府举办的学前教育教师所占义务教育教师编制数补齐；（2）地方政府与高校合作开展顶岗支教活动，缓解教师总量不足问题；（3）调动社会力量开展支教活动，如组织应届大学毕业生开展“乡村支教”志愿者活动；（4）与高校合作开展定向免费师范生培养项目，政府与学生签订服务协定，保证农村教师队伍的不断充实；（5）提升教师待遇、改善教师工作生活条件，待遇留人、事业留人，教师才能招得进、留得住，实现教师队伍的稳定。其次，城乡教师资源配置向乡村学校倾斜。（1）教师资源初始配置要向乡村学校倾斜，以解决乡村学校数量不足、质量不高的问题；（2）要加强乡村教师招聘，特别是英语、计算机、音乐、美术等紧缺教师的招聘工作，配齐紧缺学科教师，健全乡村教师队伍的学科结构；（3）教师培训经费配置向乡村教师队伍倾斜，加大经费投入，保证全额用足；最后，要做好乡村教师队伍的稳定工作，关键在于待遇留人，要切实落实现行的乡村教师待遇策，重视骨干教师待遇改善，地方政府可划拨专项经费，设置义务教育骨干教师特殊津贴，减轻乡村骨干教师的城市流动性。其三是加强对城乡，尤其是农村教育弱势群体的资助和关怀，城市优质教育资源向进城务工随迁子女开放，促进义务教育群体间均衡发展；其四是学校布局调整要城乡兼顾，城市校点布局要“规划前瞻、因城而调”，避免因城市扩展而出现教育盲区，导致大班额产生。乡村学校布局调整，应坚持“以生为本、利民便民”的原则，注重学校食堂、宿舍、校车等配套设施和条件的改善和供给。其五是推行“学区化”管理改革，通过教育资源配置调节重心下降，优质教育资源调配弹性增加，实现强校带弱校、名校帮弱校的义务教育管理体制改革，提升薄弱学校办学水平和教育质量，缩小校际间不均衡。目前，片区只有昭阳区等部分县进行了学区化改革尝试，但改革还只停留在表层，学区只有行政权，并无人事权、财政权和资源调配权。而学区化改革的关键恰恰在于把学区设定为一个具有独立法人资格的实体单位，学区有权配置学区内的教育资源，统一组织学区内的教学、招生、人事管理等工作，实现责、权、利的统一。最后是进一步改革教师人事管理制度，按照“控制总量、盘活存量、优化结构、有增有减”原则，实行教师编制动态管理，及时调整、补充师资，合理配置教师资源。特别是各县要结合实际，积极采取措施解决农村学校、薄弱学校教师结构性缺编问题。

2.5 优化教师资源配置、创新教师队伍建设机制，推进教师队伍建设

义务教育均衡发展在硬件建设方面学校均衡是关键，软件建设方面校际间教师均衡是关键，县域内没有师资均衡配置，没有校际间教师队伍均衡，就没有县域内义务教育的均衡发展。片区义务教育教师队伍建设总量不足、城乡差异、队伍稳定等问题，前面有所分析，不再赘述。接下来就前面未涉及的另外一些问题提出解决的意见和建议：（1）进一步科学认识教师队伍建设在义务教育均衡发展中的地位和作用。教师队伍建设是提升教师队伍素质的基础性工作，教师队伍素质状况很大程度上决定着义务教育质量的高低。在义务教育均衡发展从基本均衡向优质均衡发展的形势下，随着办学条件的不断改善，以教师队伍建设为核心的义务教育软实力建设将成为义务教育均衡发展的重点领域。（2）加强城乡校长、教师交流，提升乡村学校管理水平、教学水平。（3）加大教学名师、骨干教师和学科带头人培养力度，要重点帮助乡村学校培养学科带头人、教学名师和骨干教师，提升乡村教师队伍素质。（4）优化培训方式，在国培、省培和市培项目基础上，采取引进来、走出去的办法，特别是要引进各学科教育专家到地方和学校讲学，突出校本、县本培训，提高培训针对性。当前，应特别注重乡村教师信息化能力的培训，提升乡村教师信息化技术的运用水平。（5）认真落实国家有关教师工资待遇政策，在现行的向乡村教师倾斜政策基础上，不断提高乡村教师队伍工作、生活待遇，稳定乡村教师队伍。

2.6 加强经费保障力度

积极争取中央、省市财政投入，利用“全面改薄”和标准化建设契机，改善片区各县义务教育学校办学条件不足问题。重点是在教育资源配置中采取“城市反哺乡村”的做法，加大乡村薄弱学校建设，提升办学实力，缩小城乡间、校际间办学条件的差距，实现基本均衡，在此基础上向优质均衡转化。（1）依法保障义务教育经费全额足额投入，县域内义务教育办学条件达到国家规定标准。着力点在于对政府教育投入实行专项督查督办，领导履职考核实行一票否决制。监督机制上，对教育经费的预算、投入、分配、支出等过程全程监管，使用过程公开透明，保证教育经费全额足额投入教育，彻底杜绝教育经费挪用的现象。（2）积极争取中央、省、市经费投入，增强县域内义务教育经费投入力度。（3）大力推进学校标准化建设，缩小城乡间、校际间办学条件差距。片区各县要按照国家和省级义务教育办学标准，统筹规划县域内学校标准化建设，重点做好乡村学校标准化建设。学校标准化建设要抓住三个重点，一是按照国标、省标要求，保住底线，注重薄弱学校办学条件短板——体育设施、学生宿舍、信息化、校车等建设，全面改善薄弱学校办学条件；二是硬件软件建设相结合，注重软件建设。学校软实力建设要在学校管理、资源利用、现代教育技术运用、文化建设方面着手，形成学校办学特色，提升学校品质，推动校际间均衡从由底线均衡向差异均衡转化，从基本均衡向优质特色均衡发展。三是注重教育信息化建设，在“三通两平台”支撑下，充分利用教育大数据资源，提高优质数字教育资源的应用水平，提升“互联网+教育”应用能力。（4）重视城市扩张带来的城区学校建设滞后问题。通过加强城区学校布局调整、教师编制调整和加快学校建设等措施，适应城市扩张、生源增多给教育资源配置带来的新挑战。

2.7 增加教育资源供给、加强教育资源配置调节，逐步解决片区大班额问题

大班额问题是片区义务教育均衡发展的一个普遍问题和难点问题，造成片区大班额现象突出的原因很多。从客观因素看，主要是片区教育资源严重不足，优质教育资源严重紧缺；从主观原因看，主要是对城镇化带来的城镇人口快速增长前瞻性不够，城镇教育资源配置调节滞后。解决大班额问题，首先是政府要加大教育资源的供给量，持续加大教育投入，不断改善城镇学校办学条件，实现教育资源供给与需求之间的平衡。其次是以学校软实力建设为核心，加强优质教育资源的培育，提高优质资源占有率，扩大优质资源覆盖率，降低“择校热”。其三是加大城区学校建设力度，扩建与新建相结合，缓解城区学校数量不足问题，最大限度保证学生就近入学，并控制班额。其四是通过城镇教师编制动态化管理、学区制改革等方式，增强城区教育资源配置调节弹性，缓解大班额问题。最后是在城镇发展规划中突出学校配置的重要性，把学校配置作为城市小区建设的硬性要求，学校随城镇、社区扩展而发展。

2.8 进一步明确弱势群体界限、提升弱势群体优质教育资源

进一步明确弱势群体界限、提升弱势群体优质教育资源享有度、建立完整的弱势群体帮扶体系，是推进义务教育群体间均衡发展的关键点。当前，义务教育均衡发展在一定程度上提升和维护了弱势群体的教育权利，如进城务工人员随迁子女“两为主”政策保障、④2001年国务院颁发《关于基础教育改革和发展的决定》要求各级政府重视解决流动人口子女接受义务教育的问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。营养改善计划、留守儿童关怀行动等措施，维护了弱势群体的教育权利，促进了教育公平。但片区义务教育群体间不均衡的矛盾依然突出，制约着当今义务教育均衡发展向社会公平领域的迈进。片区各县政府要结合实际，采取措施，不断推进片区义务教育群体间的均衡发展。第一，进一步界定义务教育弱势群体学生范围和类别，提高帮扶针对性。传统上，大家一般认为进城务工人员随迁子女、农村留守儿童、残疾儿童、边疆少数民族学生属于弱势群体。这一认定具有一定局限，区域上局限于县域和边疆地区，缺少贫困地区，类别上忽略低收入家庭学生，因此，弱势群体范围还应增加西部贫困地区学生，社会低收入家庭学生，如“商业服务人员”、“产业工人”、“农业劳动者”、“城乡无业、失业、半失业者”等群体子女。[5]这样才能更全面认定弱势群体范畴，出台有针对性的政策和措施。第二，优质教育资源向弱势群体学生开放。弱势群体学生难以享受优质教育资源是当前亟待解决的一个现实问题，片区政府和教育主管部门应提供一定的优质教育资源向弱势群体学生开放。第三，建立健全弱势群体学生帮扶体系。片区各县结合实际，在经费投入、资源供给、资助奖励、心理辅导、社会关爱等方面构建县域内弱势群体学生帮扶体系，将其制度化、常态化，保证对弱势群体学生的帮扶落到实处。第四，从硬件建设和资源配置上为乡村弱势群体学生提供学习、生活保障条件。主要是加强寄宿制学校学生学习、生活配套设施建设，配好教师管理队伍，学校布局调整后，应及时配置校车，解决学生读书交通不便的实际问题等。

2.9 建立健全县域内督导评估机制，为义务教育均衡发展提供督导评估机制保障

加强义务教育均衡发展督导评估，建立完善科学的督导评估机制，是促进县域义务教育均衡发展的重要保障。第一，县域内义务教育均衡发展督导评估实行“分级”制，即督政实行“高位”专项督查督办，由市级政府和教育主管部门负责，确保县级政府行使好主体责任，确保教育经费的足额投入。督学由县级政府和教育主管部门负责。评估验收实行市级政府统筹、县级政府负责的分工机制。第二，建立动态督导评估工作机制，强化过程督导，建立信息收集、监测和反应系统，提升义务教育均衡发展督导评估响应度。第三，建立县域内义务教育均衡发展办学水平综合评估指标体系，加强对学校贯彻落实义务教育均衡发展要求和办学行为的督导评估。第四，建立督导评估信息公开制度，接受社会监督。第五，督导评估工作要突出重点工作，加强对教育经费投入、资源配置、弱势群体权利维护、大班额问题、校园安全等义务教育均衡发展重要工作的督导检查。

2.10 创新思路、主动求变

片区政府要积极推动片区义务教育均衡发展模式从基本均衡模式向优质均衡模式转变，适应义务教育优质均衡发展新形势。加快推进义务教育基本均衡发展模式向重质量、重特色、重管理、重应用、重品质、重公平的优质均衡发展模式转变。

片区义务教育均衡发展问题很多，形成原因复杂，以上提出的解决对策，主要是针对片区义务教育均衡发展普遍存在的一些主要问题而言，基本路线图是以观念转变和督政来保证政府主体责任的落实；以改革义务教育经费投入体制来确保教育经费投入，解决片区经费不足的主要矛盾；以统筹义务教育城乡一体化发展，实行城市反哺乡村政策，来协调推动区域间，校际间、群体间义务教育均衡发展；以推进学校标准化建设和加强以教师队伍建设为主要内容，不断扩大优质教育资源供给，缓解教育资源供给不足的问题；以学区制改革推动县域内义务教育均衡发展模式探索，促进区域间、校际间均衡发展；以教育资源配置倾斜政策和帮扶体系建立，维护教育弱势群体权利，促进教育公平；以建立健全督导评估工作机制，强化督政督学，为义务教育均衡发展提供保障。当前，片区义务教育均衡发展已经取得较大进步，片区政府应趁势而为，推动片区义务教育均衡发展从浅层次的数量均衡模式，向注重质量和公平的优质均衡发展模式转化，实现义务教育均衡发展所追求的价值目标——“教育面前，人人平等”。

3.结语

作为西部贫困地区，片区县域内义务教育均衡发展目前取得的成绩实属不易，但与发达地区相比仍有许多不足，片区内各县发展也极不均衡。制约片区义务教育均衡发展的主要困难和问题是：政府主体责任落实不到位、教育投入严重不足、优质教育资源稀缺、城乡教育资源配置差异大、教师队伍数量不足、质量不高、教育弱势群体庞大，义务教育区域间、校际间和群体间不均衡现象比较突出，影响了教育公平和社会公平的实现。产生这些问题的原因比较复杂，主要还是由片区社会经济发展落后，贫困面大，县级财政紧张，教育经费投入不足，学校办学条件差，教师队伍整体素质不高，教育管理落后等因素造成。随着国家经济发展，片区政府教育观念转变，财政状况逐渐改善，通过县级政府加大教育投入，创新义务教育均衡发展体制机制，在国家大力支持和在省、市政府的统筹下，片区义务教育均衡发展将迎来前所未有的发展机遇。