劳动争议处理体制的缺陷及完善

□ 张旨涵

从近几年的劳动争议处理的实践来看，现行体制尤其是仲裁前置原则的适用对发挥劳动争议仲裁机关的作用，减轻人民法院的压力，保护当事人的合法权益发挥了重要作用。大量的劳动争议案件通过仲裁程序得到了解决，没有进入诉讼程序。“所以，有的学者认为，在处理劳动争议时一方面要分清是非，另一方面又不能过于强调是非，关键是引导双方当事人互谅互让，促进劳动关系的和谐发展，而要做到这一点，仲裁比诉讼更合适。”[1]但是，我们也应该看到现行体制在运行中存在明显的缺陷。特别是随着我国经济结构调整步伐的加快以及劳动用工制度改革的深化，劳动力市场的开放程度不断提高，劳动争议变得更加复杂，劳动争议案件大幅上升，呈现出上升趋势和新的特点，使得现行劳动争议的处理体制显得越来越不适应劳动争议处理工作的需要，具体表现在以下几方面：

一、劳动争议处理体制的缺陷

（一）企业内部的劳动争议调解委员会难以成为处理争议的有利角色，缺乏足够的权威性和影响力，调解效果较差

设在企业内部的劳动争议的调解委员会由职工代表和企业代表组成，职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生，企业代表由企业负责人指定。企业劳动争议调解委员会主任由工会成员或者双方推举的人员担任，但实践中仍然很难代表职工的利益。“由于当前工会组织功能未达到《工会法》中所涉及的标准甚至某些设在用人单位的工会几乎只是企业内部的一个福利发放机构，在人事权、办公经费、办公场所等方面受用人单位的制约，根本没有能力维护劳动者的合法权益，从而使企业调解委员会调解工作开展不利，不但没有能力为劳动者维权，而且拖延劳动争议的解决，导致双方矛盾进一步激化。”[2]还有，在实践中，非公有制企业中老板或亲戚担任工会主席的情况不少，所以就更不难理解工会主席作为企业一方的代理人与劳动者对簿公堂的现象了。在这种情况下，职工代表考虑到自身的利害关系，难以代表职工的利益。其作为调解缺乏权威性和影响力，效果较差。

（二）劳动争议仲裁制度存的在问题

虽然，劳动仲裁是争议处理的最主要方式，但我国劳动争议仲裁体制本身存在很多问题，使其作用难以有效发挥。

1.劳动仲裁机构的组成不利于工作开展。根据《中华人民共和国劳动法》第八十一条的规定：“劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门的代表、同级工会代表、用人单位方面的代表组成。劳动争议仲裁委员会主任由劳动行政部门代表担任。”这种设置难以适应仲裁工作需要。因为各单位代表在本单位有其本职工作，相互牵扯精力，难以亲自办案。对于仲裁工作，他们靠听取汇报或委托他人代办来完成，造成“裁决的不办案，办案的不裁决”现象，使得劳动争议仲裁委员会形同虚设。事实上，大量的劳动争议案件只能由劳动行政机关的仲裁办公室负责处理，形成实际上的行政仲裁。另外，劳动仲裁部门缺乏必要的法律强制手段，如查封、冻结、强制执行等，一旦用人单位转移财产，老板逃逸，则裁决可能成为一纸空文，不能有效的保护当事人的合法权益。其次，社会基层调节组织的存在缺乏相应的法律保障。虽然我国《劳动争议调解仲裁法》扩大了劳动争议调解组织的范围，但对这两类组织的法律地位、机构设置及其组织构成都没有作明确的规定，也不利于劳动争议调解工作的展开。

2.劳动争议仲裁前置不利于及时有效的解决劳动争议。《中华人民共和国劳动法》第七十九条规定：“劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解；调解不成，当事人一方要求仲裁的可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁不服的，可以向人民法院提起诉讼。”我国实行这种将劳动争议“仲裁前置”的体制，主要是考虑到劳动争议案件数量多、标的小、案情简单的特点和节省诉讼成本和审判资源。而实际上这一做法反而会导致诉讼成本的增加，根据《劳动争议调解仲裁法》规定，仲裁庭裁决劳动争议案件，应当自仲裁委受理仲裁申请之日起四十五日内审结，案件复杂的经批准延长日也不得超过十五日，这大大缩短了劳动争议仲裁的期限，更有利于及时、快捷的解决劳动争议，保护劳动者的合法权益。但由于实行“一调、一裁、二审制度”，劳动争议的处理周期过长，维权成本过高，不利于及时有效的处理劳动争议。把劳动仲裁作为劳动者维权的必要前置程序，劳动者维权就必须先提请仲裁，只有对仲裁裁决不服的，才可向人民法院提起起诉，不经劳动仲裁直接向法院起诉的，法院将不予受理。这一规定使得劳动者维权的途径大大的受到了限制，加大了劳动者维权的负担。“这种劳动争议处理体制，重复劳动多，纠纷得不到及时解决。并且在实践中，部分劳动争议仲裁员不依法办事，对于社会的弱势群体劳动者来说完成诉讼却是很大的浪费。”也造成了司法资源的极大浪费。

3.仲裁员的素质普遍偏低，影响了仲裁作用的发挥。随着司法机关的逐步正规化，对律师、法官、检察官的要求也越来越高。而劳动争议仲裁作为一种准司法行为，对仲裁员并没有过高的要求，其准入要求较低，难以保证高效、公正地作出裁决。我国现阶段仲裁人员整体素质有待提高。大多数仲裁机构人员未经专门的法律培训，不具有相应的法律知识。“在实际争议处理工作中，有的凭经验行事，作出的裁决难以让人信服，当事人不得不再次诉至法院，使仲裁前置失去原有的意义。另外，近几年来劳动争议案件迅速增长，但仲裁员人数并未增长。”地方劳动争议仲裁机构“人员少案件多”的矛盾也比较突出。一些地区仲裁员甚至年人均办案达到百件以上，给办案带来了很大压力，这些都对仲裁裁决本身的公正性造成了严重负面影响。

4.劳动争议仲裁缺乏有效监督。虽然我国劳动法和《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》（以下简称《条例》）规定了劳动争议仲裁的基本制度，但对“劳动争议仲裁如何监督却缺乏必要的和有效的机制，长期以来仲裁处于自我监督的状态，而这种监督模式无疑是少有实效的。”因此发生法律效力的错误仲裁得不到及时的改正，一些不公平现象得不到及时解决，不仅影响到当事人的合法权益，使当事人的合法权益得不到及时的保护，而且办案质量得不到保证，影响仲裁的权威性和严肃性。

（三）劳动争议仲裁与民事诉讼在程序衔接上存在的问题

劳动争议仲裁作为诉讼的前置程序，两者应该紧密联系，但从我国的劳动法及相关法规、解释来看，劳动争议仲裁与诉讼只是程序上的前后之分，两者并没有紧密相连。劳动法也只是简单的规定：“对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼，”但对两种程序如何衔接并未作出规定，导致人民法院在处理劳动争议的过程中遇到很多理论上的障碍。

1.对仲裁不予受理的问题。《〈中华人民共和国企业劳动争议处理条例〉若干问题解释》（以下简称《解释》）规定，对当事人不服劳动争议仲裁委员会以当事人申请仲裁事项不属于劳动争议、当事人仲裁申请超过六十日期限、申请仲裁的主体不适合三种理由做出的不予受理的书面裁决、决定或者通知而提起诉讼的，人民法院应当视情况处理。司法解释规定上述三种情形，人民法院却基本上应当受理。但是对实践中劳动争议仲裁委员会以其他理由作出的不予受理的书面裁决、决定或者通知，人民法院是否处理并未作出规定。比如，劳动争议仲裁委员会以无管辖权为由不予受理，人民法院能否处理并没有相关规定。劳动法规定对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼，而《解释》规定只列举三种不予受理情形法院应当处理，那么对劳动争议仲裁委员会以其他理由作出的不予受理的书面裁决、决定或者通知的，当事人不服起诉的，人民法院是否应当不予受理，规定不明确。

2.诉讼与仲裁的管辖冲突问题。《解释》规定，劳动争议案件由用人单位所在地或者合同履行地的基层人民法院管辖。《条例》规定，企业与职工不在同一个仲裁委员会管辖地区的，由职工当事人工资关系所在地的仲裁委员会处理。《解释》规定，劳动争议案件由合同履行地的基层人民法院管辖，主要是为方便用人单位与合同履行地不在同一地的当事人诉讼。用人单位与劳动合同履行地不在同一地和企业与职工不在同一个仲裁委员会管辖地区应该是同样的意思，但两者确定的管辖地是不一致的。按照《解释》的规定，当用人单位与劳动者不在同一地点时，用人单位所在地或者合同履行地的基层法院都有管辖权。按照《条例》的规定，应由职工当事人工资所在地的仲裁委员会处理；而按《解释》规定，“职工当事人工资所在地，是指向职工发放工资的单位所在地，现实中很多情况就是指用人单位所在地。”如劳动者在劳动合同履行地申请仲裁，当地仲裁部门很可能会以申诉应由用人单位所在地仲裁部门管辖为由，做出不予受理的书面裁决、决定或者通知。劳动者不服起诉至法院，而根据前面的陈述，法院应不予受理或驳回起诉，劳动者只好又回到原单位所在地申请仲裁，这给劳动者的诉讼带来了极大的不方便。

德国和我国一样都有调解劳动争议的法律规定。两个法律圈内的诉讼原则有相似的规定，但也有区别。其根本区别在于，我国规定了一个法庭外的二级争议调解程序，而在德国，因劳动私法产生的争议基本上是直接去找负责劳动法案件的法院。我国并没有专门的负责劳动案件的法院。引进像德国那样的劳动法院制度的前提是不仅需要足够的法院和法官，民众还需要拥有较高的法律意识维护他们自身的权益。同时，法院是独立的，判决时保持中立，职工也可以请一位专家出庭（接受过相应培训的工会秘书、律师）审理与判决上代表他们的利益，这极大地促成了职工对劳动权益的维护和向劳动法院起诉雇主的决心。总之，德国有独立劳动法院是我国应该借鉴的，这对及时处理劳动争议，保护劳动者的合法权益有很大帮助。

二、完善我国劳动争议处理体制的建议

针对我国劳动争议案件增长的情况，我国必须大力加强劳动法制建设，依法规范市场经济中的劳动关系，妥善解决劳动争议问题。由于我国劳动争议处理体制还存在很多问题，现提出以下几点完善建议：

（一）修改相关法律法规，完善劳动争议处理的法律体系

法律制度的健全直接影响着劳动争议处理的成效。我国应该对劳动法、《条例》中规定不明确的地方及互相冲突的法律法规作出相应的修改，比如：对劳动争议诉讼与仲裁的管辖作出统一规定，使两者不能相互矛盾；对尚未完善的地方作出规定，如“仲裁前置“程序的改进；还应该通过立法确定强有力的仲裁监督制度。

（二）加大劳动争议调解工作的力度，建立多层次多渠道的劳动争议调解体系

在企业内部进一步建立健全劳动争议调解委员会，充分发挥工会的作用。工会作为劳动者权益保护的专门组织，应该以法律的形式明确规定工会的职能，使工会组织真正成为劳动者利益的代表，以此增强劳动者对工会的信任度。规范调解人员的素质，企业可以通过定期的组织培训，强化调解员有关调解方面的知识，提高调解成功率。在街道、乡镇建立区域性调解制度，预防和调解街道、乡镇企业的劳动争议，将大量劳动争议解决在萌芽状态。

（三）通过多种途径提高仲裁员的素质，规范和完善劳动仲裁机构

我国现行劳动仲裁制度存在的问题主要是由于原本为最大限度维护劳动者权益而设的程序没有发挥应有的作用。针对这种现状，我认为应大力加强对仲裁员业务素质的提高。通过严格的国家考试选拔仲裁员；对已经在仲裁委员会工作的仲裁员，确实不能胜任的则应淘汰。同时，注重仲裁机构本身的建设，尽快改变仲裁的这种性质不明确、权威不大的局面，赋予仲裁更大的权利，比如仲裁部门可采取一定强制措施，仲裁裁决的执行也可由仲裁部门执行，不需要法院审查和执行仲裁裁决。

（四）完善仲裁监督制度，保证仲裁的公正性

我国劳动仲裁制度中，对仲裁的监督没有作出相应的规定，致使仲裁活动基本上处于一种自我监督的状态。仲裁的这种“自我监督状态”导致仲裁机构对仲裁的随意性，已经发生法律效力的的错误裁决也无法得到及时纠正。因此，要提高仲裁结案率就必须加大对仲裁机构的监督检查，可以在仲裁委员会内专门设立一个仲监庭，通过对仲裁的监督检查保证仲裁的公正性、严肃性，确保当事人的合法权益得到保障。

（五）取消仲裁前置，建立“裁审分离，各自终局”的体制

我国劳动争议处理体制是单轨体制，劳动争议仲裁是诉讼的必经程序，取消“仲裁前置”这一程序，可以避免现行制度的不足，提高劳动争议处理工作的效率，降低劳动争议的处理成本，使劳动者的合法权益得到及时、有效的维护。只有建立“裁审分离，各自终局”的双轨制体制，才能从根本上解决仲裁与诉讼衔接存在的问题，避免一事重复审理，也减少司法资源的浪费。如果当事人选择了仲裁的方式解决纠纷，那么纠纷发生时，就应当提交仲裁委员会仲裁，而不能向法院起诉，反之亦然。调解书一经送达，裁决书一经做出，即具有法律效力，任何一方当事人都应该在规定期限内履行相应义务，不履行的，可申请法院强制执行，确保劳动者的合法权益的实现。

随着我国劳动力市场的开放程度不断提高，因劳动问题引发的争议越来越多，劳动案件也呈大幅度上升趋势。这不但扰乱了人民的安定生活，而且影响到经济的发展，影响到社会的稳定与进步。虽然，我国劳动争议处理体制在维护劳动者合法权益的领域中做出了显著的成绩，但在劳动形式更新发展的今天也暴露出很多缺陷。必须有效改善这些缺陷，使劳动争议的处理形式适应市场经济的发展，成为时代的需要。我们期待，中国劳动争议处理形式能够不断健全、发展、成为社会主义市场经济发展的有力保障。

[1]郭捷.劳动与社会保障法[M].北京：中国政法大学出版社.

[2]祝晏君.中国劳动合同制度与劳动争议处理制度.中德劳动与社会保障法：比较法文集[M].北京：中信出版社.