我国地方政府光伏扶贫政策执行的梗阻与对策研究

郭云涛

（山西大学政治与公共管理学院，太原 030006）

一、当前地方政府光伏扶贫政策执行面临的主要梗阻

1.利益主体多元化，需求缺乏协调性。光伏扶贫政策的参与者涉及政府部门、企业和银行、个人，只有当所有的参与者利益一致的情况下，光伏扶贫政策才具备有效执行的前提和保证，地方政府在政策执行的过程中才能调动起政策参与者的积极性，最终实现政策目标。然而，在实际的政策执行和落实中，出现了利益主体的需求多元化的现象，利益的不一致进而导致行为主体的行动目标的差异，致使政策执行的效果不尽人意。政府部门方面，由于政府部门的职能都是提供公共管理和公共服务，因此把社会效益放在首位；企业方面，企业通常以营利为目的，因而把经济效益置于首位；个人方面，贫困户由于经济状况较差，把个人的短期利益放在首位。多方主体追求的目标不同，行动随之产生差异，利益很难达成一致，在光伏扶贫政策执行的过程中，对政策的有效性有一定的消极影响。

2.地方政府部门未有效执行政策，政策落实困难。首先，有些地方政府部门，执行政策不从根本上解决问题，而是形式主义至上，表面上是在响应中央政策，实际上并没有付诸行动，不重视制度设计、战略设计，致使光伏扶贫政策无法有效落实。其次，地方政府部门从自身的局部利益出发，选择性地执行政策内容，执行得不及时，缺乏时效性，或者政府部门工作人员自以为是搞“土政策”，以此替代原政策，不能完整得执行上级下达的政策，对外宣称是因地制宜而进行的修改，实际上是从自身局部利益出发，不考虑全局利益，影响整个政策的有效落实。再次，在执行政策的过程中，职责分工不明，任务无法及时高效完成。最后，部分地方政府工作人员，处于一己私利，在光伏发电项目的招投标工作中，使技术不过硬、责任心不够强的企业混进来，结果项目难以实现效益，严重损害了老百姓的利益。这些原因使得光伏扶贫政策从招揽资金来源、项目的推广到效益的达成等都面临制约。

3.资金问题制约发展进程。光伏发电自兴起至今，最大的困难是资金问题，资金来源不够广泛使得光伏扶贫不能够持续有效发展。虽然中央和地方政府在资金补贴上给予较大的优惠，出台了相关文件支持扶贫政策，但是补贴往往是有限的，无法照顾到所有地区和相关部门，真正落到实处的补贴资金依然是不够支撑项目的运行的。金融机构方面，虽然也出台了相关优惠政策支持光伏扶贫，但是也没有做到资金一步到位、贷款力度极其优惠，这对于扶贫企业来说也是项目投资建设运营的梗阻，有些企业因此望而却步。而且，即使政府部门和企业都有补贴政策，对贫困户来说，建设费用较高，由于贫困户的经济实力不强，不了解光伏发电会给他们到底能否带来收益，建成后能带来多大收益，从短期来看投入的成本要高于收益，也影响了其积极响应光伏扶贫政策的热情。

4.技术的缺失影响发展速度。首先，光伏发电的核心技术来源于进口，国内技术还未成熟，光伏产业的技术缺乏创新。其次，随着国家对于村级光伏扶贫电站装机规模的限制有所放松，光伏扶贫政策下的扶贫电站建设的市场随之变大，一些技术不过关的企业能通过某些途径承接光伏扶贫项目，拉低了整体水平。尽管贫困村和贫困户积极响应光伏扶贫政策，市场中还是涌入了一些专业性低和责任心低的企业，这些企业为了降低成本，偷工减料，采用的光伏组件工艺水平低，扰乱了市场秩序。再次，在贫困村扶贫电站的建设中，从施工到组装，都缺乏专业系统的指导，主观性比较大。这种现象很容易导致扶贫电站建设的不协调，不利于贫困村光伏电站整体效益的提升，而对于贫困户个人，增加了安全风险，影响了用户的收益，降低了贫困户响应光伏扶贫政策的积极性。最后，后期维护方面，尤其是村级电站大多安装在比较偏远的地方，没有专业的工作人员去定期检查维修，电站出现问题无法及时解决，本来靠电站发电带来收益帮助脱贫，反而给贫困村、贫困户带来了负担，这与光伏扶贫的出发点是相违背的。

二、出路及对策思考

1.统筹多元利益主体是首要前提。协调好各方利益，统筹多元利益主体使之形成合力。光伏扶贫面临的梗阻之一在于地方政府、金融机构、企业和贫困户的利益不一致，关系不协调。因此，要大力宣传和鼓励所有行为主体将光伏扶贫政策的社会效益时刻置于心中，使之在精神层面上团结统一，这样行动上才会步调一致。我们不能单纯地要求政府补贴，也不能单纯地要求企业让利，而要推动地方政府部门、扶贫办、金融机构、企业和贫困户的良性互动，协调以上主体的利益诉求。选择适合的项目和适合的模式，调动多方利益主体参与的积极性。光伏扶贫项目的资金来源，主要依靠政府“输血”。在精准扶贫政策下，光伏扶贫单靠“输血”是不足以支撑政策目标实现的，还要增强贫困村、贫困户自身的“造血”功能，调动个人参与光伏扶贫政策的热情。

2.规范地方政府政策执行行为是中心环节。首先，要加强光伏扶贫政策的宣传，将政策落实后将会获得怎样的效益让广大群众心中有数。要从根本上解决问题，不能做表面文章，要付诸实际行动，将光伏扶贫政策有效落实，营造良好的氛围，组织贫困户了解光伏发电的政策优惠以及带来的收益，学习光伏发电相关知识，提升光伏发电认识水平，带领贫困户学习怎样利用好光伏发电来盈利。其次，地方政府部门要从长远利益出发，注重社会效益，及时有效且全面地执行政策内容，将光伏扶贫政策和本地实际情况有效的结合起来，提高政策目标实现的几率。再次，在执行政策的过程中，要协调好部门衔接，合理分工，明确各部门权责，指定责任人，将工作明确落实到个人，提升工作质量，提高工作效率。最后，要加强光伏扶贫政策执行的监管工作，对项目的跟进要严格把关，同时完善信息管理平台，保证项目按计划推进。加强质量管理和安全监管，确保产品符合要求，质量全部过关，保证施工的安全。定期开展考核考评工作，对组织管理不力、工程质量差的行为，予以批评督促整改。通过光伏项目资金监管机制的独特创新，突出精准监管，保证中央扶贫资金和省级扶贫资金的专项专用，做到项目资金运作的科学、透明、公开[1]。

3.拓宽资金来源是重要动力。光伏扶贫政策的有效性取决于融资渠道与融资成本，光伏扶贫项目执行的前提条件和必要条件是降低融资成本。目前，光伏扶贫的融资模式有政府全额出资、PPP模式、企业捐献模式、企业垫付模式、农户贷款模式。筹集光伏扶贫工程建设资金仍要以政府出资为主，辅之以金融机构贷款，最大可能地吸收社会资金。积极争取国家支持光伏扶贫工程建设资金，整合各类财政资金，争取金融机构中长低息贷款。研究建立省级光伏扶贫投融资平台，支持和鼓励企业参与光伏扶贫工程，对积极参与光伏扶贫的企业和能源局要安排重点支持，鼓励国有企业、民营企业积极参与光伏扶贫工程投资、建设和管理。

4.加快技术进步是必要条件。项目的投资主体的选择标准要更加严格且精细化，对于业绩水平高、投资实力强、专业技术强、管理能力强的企业要优先考虑。采购光伏扶贫工程的关键设备时，要选择质量过关、技术先进的产品。后期维护工作也要确保技术过硬，专业技术人员具备规定的专业技能和丰富的实践经验，以确保长期可靠稳定运行。在光伏扶贫项目的运行过程中，电网企业要积极供应先进技术，将村级光伏扶贫项目的接网工程优先纳入农村电网改造升级[2]。地方政府要根据本地区具体情况，具体问题具体分析，因地制宜的建设光伏电站，引入适合本电站的先进技术，例如将发展农林牧副渔和发展光伏发电有机结合起来，增加农民收益。加强光伏发电核心技术的研发工作，走创新之路，不再受制于人。技术发达了，动力随之增强，推动光伏发电产业结构优化升级，使光伏扶贫上升一个层次。

参考文献：

[1]姜安印，刘博.精准扶贫视域下光伏扶贫的内涵、困境以及对策研究[J].甘肃理论学刊，2017，（4）.

[2]葛艳华.光伏扶贫工作启动利好16省471县[J].中国电业：发电版，2016，（4）.