试析社区矫正收监执行难问题的困境与对策——以黑龙江省某地区社区矫正机构调研为依据

宋 丹

（黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨150080）

社区矫正在我国自2003年试点、2009年全面试行以来，社区矫正取得了良好的法律效果、社会效果与政治效果，也得到了社会各界的认同与赞赏。但存在的问题也不容忽视，譬如：立法滞后；机构设置混乱、人员队伍匮乏；执法身份缺失、经费与场所无法落实；公检法司缺乏联动性；社区服刑人员收监执行困难。这些问题的存在，既损害了刑事法律的威严性，也削弱了社区矫正工作的公信力，影响社区矫正工作的有序开展。实践中，部分社区服刑人员不思悔改、私自外出、下落不明，造成脱管、漏管、虚管，仅在2016年的专项排查中，就给予社区服刑人员警告1836人次，提请撤销缓刑177人，提请撤销假释11人，对暂予监外执行决定收监52人。为改善黑龙江省社区矫正工作中存在的种种难题并探寻解决路径，黑龙江省政法管理干部学院组织调研组深入基层社矫单位通过实地察看、走访座谈、听取汇报、问卷调查等方式，对近年来社区矫正收监工作进行了专题调研。

一、调研得出的数据及发现的问题

根据现行法律及相关规章制度，被人民法院宣告缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行的三类非监禁刑社区服刑人员，在矫正期间如果具备刑法第77条、第86条规定的“违法违规”因素，以及“两高两部”《社区矫正实施办法》(简称《实施办法》)第25条、26条规定之情形，应予以收监执行。研究小组通过对某市司法局辖五区四县司法局、派出机构、司法所（包含社区司法所和社区矫正工作室）等89个司法所中的34个单位发放调查问卷，对在2015年存在的收监执行的司法所进行了统计，情况如下。

一是截至2015年12月31日，34个司法所通过县司法局向同级人民法院提请收监的社区服刑人员38名。该市累计接收社区服刑人员6581人，累计解除5157人，现在册1424人。提请收监执行人数与社区服刑人员总数的占比约2.7%。可见对该问题必须高度重视，正确处置，才能有效维护非监禁刑罚执行的严肃性和权威性，并对其他社区服刑人员起到警示教育作用。

二是被法院裁定收监人数30名。说明提请机构与裁决机构有认识分歧，提请机构的建议有的未被法院采纳。

三是收监执行涉及取证、提请、裁定、抓捕、关押、执行等多个环节，涉及司法行政机关与法院、公安机关的协调配合。在存在提请收监的34个司法所中，认为收监执行工作中司法行政机关与法院公安协调配合。

该区在2015年该县司法行政机关提请收监人数7人，法院裁决收监6人。存在收监执行的7个司法所竟然有4个司法所认为收监执行环节与法院公安之间的协调配合是“基本顺畅”，占比达57%。再次印证了收监各环节司法行政机关与法院、检察机关、公安之间的关系需要协调、衔接。

二、社区服刑人员收监执行存在的问题

在以上数据分析的基础上，通过与区县司法局分管社区矫正负责人、执法大队大队长进行座谈，以及进行实地走访、发放调查问卷、查阅档案等方式，梳理出该问题在实践中存在如下困境。

（一）收监标准比较原则，实体和程序上缺乏具体可操作性

虽然《实施办法》第25条、第26条对缓刑、假释和暂予监外执行社区服刑人员收监执行的13种情形作了规定，但是用语很模糊，对其中很多关键字眼的界定比较原则，例如“情节严重”“仍不改正”“严重违反”“会同”“协助”等不确定用词，以及“接受社区矫正期间脱离监管超过一个月”期限的起算点，“未按规定时间报到”中“规定时间”，“报到”如何认定，缓刑假释罪犯考验期内被行政拘留是否应予以收监等表述尚无权威性法律界定。造成各地社区矫正机构执法标准不统一，同种情形享有不同的处遇，在有的地方被提请收监，而有的地方仅被给予警告或治安管理处罚。此外，收监提请机关和裁决机关（法院）在认定事实上极易产生认识分歧，造成同类的收监提请建议在某些法院得到采信，而在另一些法院却被束之高阁，无法审理，使一些本应收监的社区服刑人员逍遥法外。

（二）异地提请收监荆棘载途

根据《实施办法》的规定:对社区矫正人员实行居住地而非户籍地管辖原则，收监裁决实行原裁决机关原则。在实践中，原裁决机关所在地与社区服刑人员居住地不一致的情况大量存在，比如外出务工、求学搬迁、异地嫁娶等人口流动诸多原因。由于居住地与裁决地分离，相关法律文书只有通过邮寄方式送达，法律文书移交不及时、社矫人员移交不到位，大大降低执行效率；异地提请还可能导致执法部门在社区矫正衔接上不够紧密，配合不够默契等弊端。同时，检察机关在履行执行监督职能过程中，由于居住地检察机关不能及时掌握异地人员执行社矫情况，对跨区域的异地法院的裁决无法实施有效监督。从而导致社区矫正处罚及收监等执行难问题。

（三）社矫机关缺少刑事强制执行权

按照《实施办法》第27条的规定，县级司法行政机关在公安机关协助下将“违法违规”社区服刑人员交付监狱或看守所，但没有赋予司法行政机关相应的押解权、抓捕权等刑事强制措施。一方面在于，执行社区矫正人员都是司法行政领域的公务人员或者是居委会、村委会的工作人员，国家没有为其配备相应的人力、物力、财力配套支撑，没有接受过像公安机关警务人员一样的专业训练，也没有相应的警械设备、安全措施予以保护，社区服刑人员可能会在收监押送中因为抗拒、逃逸而进行反抗，司法工作人员很容易在抓捕过程中受到社区服刑人员的伤害。另一方面就在于司法行政机关与公安机关工作职能存在分歧。例如对于下落不明社区服刑人员的收监需要网上追逃时，司法行政机关认为，自身职权有限，没有刑事强制权，应按“六机关”《规定》第35条“被决定收监执行的社区矫正人员在逃的，社区矫正机构应当立即通知公安机关，由公安机关负责追捕”；而公安机关认为，社区服刑人员撤销非监禁刑后下落不明，如何追捕没有明确的法律依据，只能依照《实施办法》第27条规定，由司法行政机关负责追捕，公安机关只尽协助义务，即提供脱管服刑人员的情报信息。对该类罪犯收监执行互相扯皮、推诿，久拖不执行，迟迟不能将罪犯收监。目前公安机关组织上网追逃认可的法律文书只有刑事拘留证和逮捕证，其他法律文书不具有上网追逃系统认定的效力，因此许多地方的公安机关对下落不明的社区矫正人员不愿组织上网追逃，致使其游离社会之上。在此过程中就存在互相推诿的弊端，直接后果就会造成社矫人员托管、漏管，甚至使有关机关丧失最佳抓捕时机使犯罪分子逃脱法律追究的不良社会影响。

三、社矫服刑人员收监执行工作的建议及对策

社区服刑人员收监执行难的瓶颈主要在于，一是法律法规不完善不健全；二是司法行政机关权力有限、责任无限，缺少履行职责的条件；三是执行部门工作配合不协调，缺少互助联动机制。因此，解决此问题加快《社区矫正法》立法刻不容缓，确保社区矫正工作有法可依，同时也应从制度建立、机制创新以及发挥职能部门主观能动性来协调解决这类问题。

（一）加快社区矫正立法

及时出台具有法律性质的社区矫正法，将现有已经试行成熟的、零散的社区矫正工作规定、制度、办法整合形成我国的社区矫正法律，对收监执行条件、主体、程序、交付执行的期限等作出明确规定，为收监执行提供法律依据；在立法的基础上出台社区矫正工作配套的司法解释，对社区矫正法律的具体适用作出具有普遍司法效力的解释，增加法律适用的可操作性。如进一步明确“情节严重”、“严重违反”、“仍不改正”的认定标准。也可以考虑在刑法中增加一条为“社区矫正人员脱逃罪”，根据不同的情节设定轻重不同的量刑档次。

（二）确立“就近执行”的社区矫正收监执行原则

社区服刑人员在执行阶段不按规定接受矫正，违反《实施办法》中的相关规定，譬如违反人民法院的禁止令；不符合暂予监外执行条件；脱离监管达到一定期限；违反会客规定等。这些违规行为都是发生在社区矫正服刑期间，作为新的事实与原判刑罚不存在关联性，因此原审法院不能因为熟悉原判事实而在审查撤销非监禁刑的事由上具备优势。为了有效节约司法成本、提高工作效率和降低执行风险的角度考虑，应确立“就近提请、就近裁定、就近收监”原则，即“由居住地县级司法行政机关向同级法院提出”“被裁定收监的社区服刑人员，应当及时将其送交监狱或看守所，无需送交原执行机关执行”，同时，将收监裁决以及相关法律文书及时通报原裁判机关。这样可以解决异地提请沟通难、异地审查裁定慢、异地收监押送风险大等难题。

（三）完善社区矫正人员脱逃追捕制度

当地政府应该给予司法行政机关相应的政策支持，明确司法行政机关与公安机关在社区矫正工作中的的职责权限。建议司法行政机关与公安机关建立社区矫正联合追查制度，司法行政机关将社区矫正人员基本信息及时提供给公安机关，再由其分配给各派出所，作为重点人口进行管理。社区矫正人员信息查询、人员查找、网上通辑、抓捕、移送等，由公安机关主负责，司法行政机关予以配合。

一是进一步明确收监执行和追捕的主体。对人民法院裁定撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行决定收监执行以及对下落不明已被决定收监执行的社区矫正人员进行追捕的主体应该确定为公安机关。公安机关是具有武装性质的国家行政机关，享有法律赋予的行政、刑事强制权、刑罚执行权等，同时公安机关在追捕执行方面也具备强有力的人力、物力、财力以及技术保障，具有较强的追捕执行能力，因此明确公安机关为追捕主体更为合适。

二是完善追捕的手段。根据社区矫正的特殊情况，公安机关应进一步完善上网追逃的相关规定，将原来依据“两证”更改为将收监执行法律文书作为上网追逃的法律凭证，按照有关程序及时将在逃的社区矫正人员进行上网追逃。

（四）加强职能部门的配合，畅通信息共享渠道，形成工作合力

社区矫正工作是一系列工作的总和，从提请、决定到执行涉及到多个职能部门。对违法违规的解矫收监程序，包括收集证据、法院审理、抓捕罪犯、送监执行等多环节工作，同样涉及部门多、程序复杂，光靠司法行政机关“单打独斗”难以完成。建议联合人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关、监狱等单位，建立联动机制，形成齐抓共管的局面。充分利用现代化的大数据背景平台，逐步设立全国社区矫正工作网络机制，建立互联网+社区矫正信息化管理系统，联合其他职能部门，建立全国性的公检法司社区矫正工作信息网络平台，各职能部门充分利用网络力量实现互联互通，即时发现问题即时沟通协调，通力配合，切实提高社区矫正各项工作的效率。

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