经济性延退还是社会性延退?——基于对延迟退休问题的实证研究

钱叶芳

(浙江财经大学法学院，浙江杭州 310018)

一、引论：经济性延退还是社会性延退？

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：研究制定渐进式延迟退休年龄政策。随着经济转型和社会转型同时提上了历史日程,经济下行新常态、依法治国理念和体面生活国际义务交织，在延迟退休这一影响民生的重大决策提出和设计过程中，必须要考虑到它的目的性和可行性，即，是经济性延退还是社会性延退？

所谓经济性延退，是指延迟退休政策的目的在于解决与退休有关的经济问题，比如养老基金亏空、人力资源浪费、人口老龄化等。所谓社会性延退，是指延迟退休政策的目的在于解决因现行退休制度不合理带来的社会不公平，比如以年龄为唯一退休条件、身份带来的退休年龄以及相应的退休待遇差别、女性之间和男女之间的退休年龄差别、低端劳动者被过度使用等。两者之间的关系是，延退偏重于经济性不仅不能解决公平问题，反而会加剧不公平；偏重于社会性则可以在实现社会公平的同时，通过合理配置劳动力资源，促进人力资源的充分利用，从而缓解养老基金亏空和人口老龄化带来的压力。

我国是一个未富先老而又快速老龄化的国家，人力资源与社会保障部（以下简称“人社部”）延退政策的提出主要是考虑到养老保险基金的可持续性。据2015年全国社会保险基金预算显示，剔除财政补贴后，2015年养老保险“亏空”将超过3 000亿元[1]。对此，我们应当考虑：剔除财政补贴后，养老基金缺口的真实原因是预期中的人口老龄化还是现行养老保险制度性弊端？包括养老保险在内的社会保险在本质上是借用商业保险机制以实现公共安全的目标，所以社会保险同时具有商业性和公共性。商业性体现为保险费的缴纳和保险事故发生时的赔付，社保的商业侧面如果发生缴费不足、入不敷出等问题，则可能直接导致延退政策提上日程；公共性则体现为强制缴纳保险费和政府财政补贴，最终体现为劳动者的基本生存保障。社保的公共侧面以社会的可持续性为本位，以强制性和财政性保证社保的商业侧面稳健运行。然而，在我国养老保险基金运行中，其商业侧面和公共侧面都出现严重的紊乱。以下四个制度性弊端是导致已有亏空的主因：1）养老金双轨制。约3 700万的公务员和参公人员不仅未对养老保险基金作出贡献，反而享受多于一般企业职工的养老金。2）征缴力度不够。主要表现为一些地方出台土政策对社会养老保险缴费“优惠征收”“打折征收”；征缴率低，拖欠、拒缴社会保险费的现象严重；企业少报、漏报、瞒报上缴基数，以最低工资为基数缴纳保险费已成业界惯例。3）提前退休现象严重，少缴多支双重侵蚀养老基金。人社部门统计显示，我国居民实际退休年龄远低于法定退休年龄，领取养老金的平均年龄仅为53岁。在不少省份，提前退休、“内退”等比重高于10%，少数省份高达20%。更有甚者，在一些地方帮助办理提前退休成了“产业”，只要送钱走关系就能顺利获批[2]。早期数据显示，从1995至1997年3年间，上海、广东、山东等13个省、市提前退休人员为51.7万人，占当期离退休人员总数的31.4%[3]。在延退政策提出后，有的地方特别是地市一级，出现了退休年龄 54岁现象，有地方政府还鼓励提前退休，部分国企出现了退休后退休金比退休前收入还高的情况[4]。4）财政投入不足。在以上原因及其他因素的交织中，我国养老基金压力可想而知。2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，全年城镇职工基本养老保险基金总收入仅比上一年增长11.6%，低于支出增幅，创近年来最低水平。制度设计和执行失灵带来的忧患，如果被打上源于人口老龄化的标签，进而以延迟退休年龄作为解决经济问题的手段，对一般劳动者来说是何其不公平。延迟退休是全球性趋势，其普遍驱动力是人力资源短缺。虽然理论上中国人口红利或将消失，但有学者认为，通过增加劳动力供给和储蓄率（涉及教育制度、就业制度、户籍制度和养老保障制度的改革）,“第二次人口红利可以是无限的”[5]。我们认为，唯有制定科学的退休制度，并配套以教育制度、就业制度、户籍制度的改革，才能合理地配置劳动力资源，第二次人口红利才有可能到来。现行退休规则是导致人力资源严重浪费和退休权益分配不均的主因，其内在的社会不公平是延退政策设计中要解决的主要问题。

2008年11月，人社部社会保障研究所负责人称有关部门正在酝酿条件成熟时延长退休年龄，延迟退休问题由此进入公众视野。此后，民众的反对声一直非常激烈。2012年新浪微博调查显示，93%网民反对退休延至65岁[6]。人民网和新华网调查亦显示，超9成网友反对延迟退休①参见：曾宪刚，胡士俊. 延迟退休年龄，为何九成网友表示反对[N/OL]. 检察日报，2012-6-18（5）.[2018-04-29]. http://newspaper.jcrb.com/html/2012-06/18/content_102063.htm；高畅. 调查显示超9成网友反对延迟退休[EB/OL]. [2018-04-29]. http://www.xinhuanet.com/2015-01/27/c_127425487.htm。。民意之所以如此，主要是因为各大研究机构提出的延退方案和人社部提出的延退思路②2013年12月，人社部提出中国将采取渐进式延迟退休年龄的方式，可能会首先考虑从现在规定退休年龄最低的群体先开始起步，以“一年提高几个月”的方式逐步完成平滑过渡。参见：中国新闻网. 人社部副部长：我国将采取渐进式延迟退休年龄[EB/OL]. [2016-01-10]. http://www.chinanews.com/gn/2013/12-10/5600968.shtml。人社部新闻发言人称，总的考虑是，根据人口老龄化的趋势和劳动力状况，把握调整的节点和节奏，“小步慢走，渐进到位”，即每年只会延长几个月的退休年龄。参见：中国共产党新闻网.李忠：把握延迟退休节点和节奏“小步慢走，渐进到位”[EB/OL]. [2016-01-10]. http://theory.people.com.cn/ n/2015/1204/ c49154-27891749.html。弥漫着强烈的经济性，没有让公众感觉到公平。为更清晰地了解民众对延退经济性和公平性的认知和敏感度，我们于2014年8月至2014年12月，在浙江省范围内进行了深度问卷调查。在对调查数据进行详细分析的基础上，我们对延退经济性和社会性的选择做出判断并提出相应方案。

二、调查概况与数据分析

调查采用问卷方式，目的在于了解浙江省民众对延退政策建议、退休年龄一刀切的退休方案、弹性退休及其方案设计的态度等。问卷设计以公平原则和利益导向原则为指导，集中反映了近年来关于延退影响年轻人就业、养老双轨体制的差异和延退对不同群体的影响等方面的争论焦点。问卷调查在全省范围内进行，调查对象包括政府部门及其他事业单位人员、私营企业和国有企业的管理人员与专业技术人员、私营企业和国有企业的一线工人、个体和私营业主、未就业人员以及其他人员，发放问卷1 200份，回收有效问卷1 096份，有效问卷回收率为91.3%。数据采用SPSS软件进行统计分析。

总样本中，男性占49.3%，女性占50.7%。20周岁以下的占8.1%，20周岁到35周岁之间的占38.8%，36周岁到50周岁之间的占41.1%，51周岁到65周岁之间的占11.1%，65周岁以上的占0.9%。高中以下教育程度者占35.8%；受过高等教育者占64.2%，其中专科学历者占16.2%，本科学历者占40%，研究生学历者占8%。月收入2 000元以下者占15.2%，月收入2 000 - 3 000元者占19.6%，月收入3 000 - 5 000元者占43.8%，月收入5 000 - 10 000元者占18.9%，月收入10 000元以上者占2.5%。调查结果与分析如下：

（一）对延迟退休政策建议的态度和理由① 数据统计中，存在个别问卷个别有关题目未作回答现象（系统缺失），单选题统计结果采百分比，而非有效百分比，因而各项相加有未满100%者。

在回答“您支持延迟退休吗”问题时，选择“支持”者占24.5%，选择“不支持”者占61.3%，选择“不好说”者占14%。与其他调查结果一致，说明延迟退休政策实施意图遇到的民意阻力巨大，如何减小阻力考验着政府的执政能力。对于支持延迟退休的理由，选择比例依次为“还有精力继续工作”（48.25%）②可多选的问题，统计结果采个案百分比。，“应对人口老年化”（43.5%），“中国人均寿命增加”（38.95%），“社保压力变大”（38.25%），“养老账户亏空”（17.85%），“其他”（15.9%）。可见，受访者最看重的是自己的精力问题，体现了对个人利益最大化的追求。对于反对延迟退休的理由，选择比例依次为“影响年轻人就业”（59.7%），“不公平，对体力劳动者不利”（57.45%）， “条件不成熟”（36.45%），“影响社会运行效率”（36.15%），“其他”（11.05%）。可见，受访者最关注的是改革的公平性，反映了中华民族“不患寡而患不均”的传统思想。在反对延迟退休的声浪中，是否会影响到年轻人尤其是大学生就业是主要的争论焦点之一，我们就其中大学生就业专门设置了问题。数据显示，选择“没有影响，大学生就业难是教育体制问题”者占22.4%，选择“没有影响，很多是主观原因造成”者占20.2%，选择“有影响”者占58.8%，选择“不好说”者占7.0%。近6成受访者认为延迟退休影响大学生就业，与国内近年来延迟退休争议中对年轻人就业问题的严重担心保持一致。如何采取措施扩大年轻人的就业机会、提高年轻人的就业能力，是政府必须解决的问题。

（二）对退休年龄一刀切的公平性评价

1.对不分职业性质同龄退休的公平性评价

在回答“您赞成体力劳动者（产业工人、农民工、下岗工人等）和脑力劳动者（公务员、知识分子、白领阶层等）同龄退休吗？”这一问题时，选择“赞成。建国以来一直都是同龄退休，一刀切很公平”者占25.8%，选择“不赞成。体力劳动者受教育年限短，进入社会早，同龄退休导致参与社会劳动的年限比脑力劳动者长，不公平”者占62%，选择“不好说”者占11.4%。

2.男女同龄退休的公平性评价

在回答“您赞成男女同龄退休吗？”这一问题时，选择“不赞成”者占57.6%，选择“赞成”者占29.9%，选择“不好说”者占10.8%。可见，对公平价值的追求再次体现在多数受访者对不分职业性质同龄退休和男女同龄退休制度设计的否定性评价中。

（三）对弹性退休制度及具体方案的态度

此前，中国社科院、中国人民大学、清华大学、武汉大学、浙江大学、国务院发展研究中心、世界银行等机构已陆续向人社部提交了各自的方案，这些方案所设计的“渐进式”延迟退休年龄时间表各不相同，但最终结果上体现了“一刀切”的共性，因而基本上都受到了民众的质疑和反对。相反，弹性退休建议受到了多数民众的青睐。伍亿人才网的调查数据显示弹性退休制的支持率高达73%[7]，而中国劳动保障新闻网的调查数据则显示对弹性退休制的支持率高达89%[8]。人社部曾提出弹性延迟领取养老金年龄的政策建议，但自2010年起上海率先试点该政策[9]的效果并不明显，两年间申请人数仅千人，与每年超过百万的退休职工总数相比，可谓乏人问津①转引自：刘倬，李济广. 延迟退休的目的、疑难与实施[J]. 大庆社会科学，2014（1）：25-27。。人社部2012年启动了弹性退休制度调研[10]，至今尚未有消息公开。有鉴于此，问卷以公平和利益导向为原则，就弹性退休制度设计了一组问题。

1.对弹性退休制度建议的支持率

在“是否支持弹性退休”问题上，选择比例依次为“支持”（68.8%），“不支持”（16.4%），“不好说”（14.3%）。这个结果与“你支持延迟退休吗”问题上的调查结果刚好相反。

2.对问卷中设计的弹性退休制改革方案的态度

上海试点的教训是，弹性制度设计不好依然会得不到民众的认可和支持，达不到预期的效果。我们尊重法律和现实，以现行法定最低就业年龄（16周岁）和男性法定退休年龄（60周岁）为依据，认为将基本社会劳动年限②本文中，“基本社会劳动年限”“基本劳动年限”和“基本工作年限”为同一概念，指公民个人在享受社会资源的同时，参与社会劳动而回馈社会的基本年限。确定为44年为宜。在此基础上，根据现行全日制教育的一般年限，确定不同群体的法定最低退休年龄和最高退休年龄。

（1）对设置最低退休年龄（下限）和最高退休年龄（上限）的看法

在回答“如果规定法定最低退休年龄和法定最高退休年龄，允许个人在最低退休年龄和最高退休年龄之间选择，您赞成吗？”这一问题时，选择“赞成，我可以在达到最低退休年龄后，根据自己的情况选择退休还是继续工作，可以在法定最高退休年龄之前自由选择退休时间”者占84.9%，选择“不赞成”者占6.8%，选择“不好说”者占7.4%。

在回答“您赞成建立适当激励晚退的机制（如，从达到最低退休年龄起，每自愿延后一年退休，每年的养老金金额增加几个百分点，直到达到最高退休年龄）吗？”这一问题时，选择“赞成”者占69.5%，选择“不赞成”者占13.4%，选择“不好说”者占14.2%。

在回答“以专业技术来弥补以学历和工作年限确定最低退休年龄的不足，对具有相应能力和专业技术资格的公民可以提高其最高退休年龄，您赞成吗？”这一问题时，选择“赞成，现行规定导致劳动力过度使用和大量浪费并存”者占52.1%，选择“赞成，职业无贵贱，都是社会劳动”者占34.9%，选择“不赞成”者占7.8%，选择“不好说”者占9.2%。这是以专业技术来弥补仅以全日制教育年限划分退休年龄的不足，对未具有相应学历但具有相应能力的劳动者可以提高其最高退休年龄。高达83.6%的支持率反映了受访者对能力的高度关注，反映了人们对就业实践中“重学历而不重能力”风气的不满心理。

（2）对男性弹性退休年龄设计的看法

问卷第 14题问：如果规定男性最低退休年龄和最高退休年龄根据学历和工作年限不同有所差异，基本工作年限为44年（如下），您赞成吗？

1）初中以下（包括初中）教育程度者的退休年龄为60岁，满足44年基本劳动年限；2）高中教育程度者的最低退休年龄为60岁，最高退休年龄为62岁（62 -18=44）；3）专科学历者和本科学历者的最低退休年龄为62岁，前者最高退休年龄为65岁（65-21=44），后者最高退休年龄为66岁（66-22=44）；4）研究生学历者的最低退休年龄为66岁，硕士研究生的最高退休年龄为69岁（69-25=44），博士研究生的最高退休年龄为72岁（72-28=44）。

回答这一问题时，选择“赞成”者占49.9%，选择“不赞成”者占26.6%，选择不好说者占20.2%。要说明的是，反对者中很多是未看清题意或者不懂得“法律为形成社会秩序，必须选择一个标准而无法照顾个体差异”，反对理由如“太复杂”“工作能力、个人意愿、个人身体差异很大”“根据不同的工种，不能这样整齐划一”“博士生72岁才退休，吓死了”“想早点退休”“学历不一定代表能力”“不应该只按学历来算退休年龄，工种种类与其他因素都对退休年龄构成影响”等以及诸多类似的表述。因而该题的支持率未反应真实民意。

（3）对女性弹性退休年龄设计的看法

在回答“如果以现行的女性退休年龄为最低退休年龄，学历相同的男女最高退休年龄相同，您赞成吗？”这个问题时，选择“赞成”者占56.9%，选择“不赞成”者占29.6%，选择“不好说”者占12.5%。现行女性退休年龄比男性退休年龄低，照顾女性是公平的一个方面的含义，但是，现代女性平均寿命比男性长，受教育的程度越来越高，这种照顾对在身体和知识上有能力与男性平等竞争的女性来说，不免有性别歧视之嫌。在法律上，男女平等必须以人格和机会平等为前提，因此，应当尊重女性选择的权利，尊重她们的工作需求，让能力强的女性更好地参与社会，给弱势女性以应有的照顾，这是公平的另一面含义。“以现行的女性退休年龄为最低退休年龄”体现了对女性的照顾，“教育程度和工作年限相同的男女最高退休年龄相同”体现了对女性工作权的尊重。调查结果显示，多数人对此持认同态度。

在回答“如果打破女工人和女干部的身份界限，以工作年限为标准确定退休年龄，您赞成吗？”这个问题时，选择“赞成”者占59.4%，选择“不赞成”者占23.8%，选择不好说者占14.1%。在女性群体内部，以身份为标准划分退休年龄，是一种歧视，也不符合改革开放以来多种所有制并存带来的女性职业多样化的现实。打破女工人和女干部的身份界限，统一以社会劳动年限为标准,既与上述男性弹性退休年龄划分标准保持一致，也是对在延迟退休争议中出现的“延退对体制内人员有利”的民众心理的回应。65.2%的民众支持率表明了人心所向。

问卷第 19题问：以下关于女性退休年龄不分工人或干部身份，以现行女性退休年龄为法定最低退休年龄，同时兼顾男女平等原则的设想，您赞成吗？

1）初中以下（包括初中）教育程度的女性最低退休年龄为50岁，最高退休年龄为60岁；2）高中教育程度的女性最低退休年龄为50岁，最高退休年龄为62岁；3）专科学历者和本科学历者的最低退休年龄为55岁，前者的最高退休年龄为65岁，后者的最高退休年龄为66岁；4）研究生学历者的最低退休年龄为55岁，硕士研究生的最高退休年龄为69岁，博士研究生的最高退休年龄为72岁①除了生理上的特殊性，现代职业女性大多承担着工作和家庭双重压力，这种状况自新中国成立以来未有大的改善。初中以下（包括初中）教育程度的女性多为体力劳动者，以现行女工人退休年龄（50周岁）作为其最低退休年龄，体现了法律的人性化，最高退休年龄与男性相同；高中教育程度的女性同样多为体力劳动者，也应当以现行女工人退休年龄（50周岁）作为其最低退休年龄；女性中专科及以上学历者多为脑力劳动者，应当以现行女干部的退休年龄（55周岁）作为其最低退休年龄。。

在回答这一问题时，选择“赞成”者占65.3%，选择“不赞成”者占14.9%，选择“不好说”者占18.2%。同第14题一样，反对的理由主要是未看清题意或未理解社会秩序形成对法律的要求。

（四）对延迟退休年龄所需要配套解决的问题的看法

对延迟退休改革所需要配套解决的问题，选择比例依次为“加快教育体制改革，培养市场需要的劳动者，缓解年轻人的失业问题”（66.95%），“失业保险、最低生活保障真正起到保障作用”（62.5%），“低收入大龄劳动者就业竞争力弱，职业稳定性差，应加大对大龄劳动者的特别保护”（54.45%），“职业培训制度和职业介绍制度应当健全，为大龄劳动者提供就业服务”（50.32%），“控制剩余劳动力的增长”（29.05%），“其他”（6.65%）。可见，受访者最为关注的是“加快教育体制改革，缓解年轻人的失业问题”，这与多数受访者认为延迟退休会影响年轻人就业的看法保持了一致性。

三、退休制度改革的思路和退休条件的选择

上述统计结果足以说明，在退休制度改革中满足个人利益诉求和实现社会公平，已成为民众的普遍期盼。受访者对一刀切式的延迟退休政策建议的低支持率和对弹性退休政策建议的高支持率，反映了民众并不是盲目地反对延迟退休制度改革，而是反对不科学不公平的延退制度设计。受访者在延迟退休的主要反对理由、体力劳动者和脑力劳动者同龄退休、男女同龄退休、打破女性退休年龄划分的身份标准、确立基本社会劳动年限、以能力弥补全日制教育年限不足、延退改革的配套制度保障等相关问题的回答中表现出高度的社会公平感，这既是改革开放以来政治经济体制改革和社会变迁的重要成果，也为在新的形势下推进退休制度和养老制度创新奠定了良好的思想观念条件。同时，受访者在延迟退休的支持理由、允许个人选择退休年龄、最低退休年龄和最高退休年龄的差异性设计等相关问题的回答中所表现的个人利益诉求，反映了退休制度改革所面临的客观现实，国家和政府务必注意改革的民主化和人性化，以利于争取民众的理解和支持。

（一）延退的趋势难以逆转

发达国家的退休年龄一般为60 - 65岁，而发展中国家退休年龄普遍在55 - 60岁。发达国家的退休年龄之所以高，是因为在更好的经济条件、社会保障的框架下，人的寿命更长、享受的福利更好、工作期间的利益更大、退休之后获得的反馈更丰厚，而这些是发展中国家欠缺的。即便如此，延迟退休改革近年来在发达国家蔚然成风。2012年，中国社科院发布的《中国养老金发展报告2011》指出，在经合组织（OECD）的34个成员国中，没有提高退休年龄的国家只有6个，分别是芬兰、冰岛、墨西哥、荷兰、西班牙和英国。这些国家之所以没有改革，是因为它们的退休年龄半个世纪之前就已经很高。其中，冰岛从1958年至今，其法定退休年龄保持67岁（男性），其他5国从20世纪40年代起退休年龄就是65岁[11]。人口老年化和养老金支付压力是各国延退的基本理由。然而，我们看到，延退在所有国家都会遭到民众的反对。以法国为例，2010年总统萨科齐签署新的退休法，法定退休年龄和领取全额退休金的法定年龄将分别延后两年①即：养老保险未缴够年限者领取全额退休金的年龄将由目前的65岁逐步上调到67岁，这也是退休改革中最为关键的内容和各方争议的焦点。由于退休法案规定缴纳养老保险金年限将从2012年的41年上调到2020年的41.5年，未来十年大部分法国人将至少工作 41年才能退休。参见：中国工商时报编辑部. 法国颁布新退休制度法案 退休年龄推迟[EB/OL]. [2016-01-10]. http://business.sohu.com/20101115/n277629515.shtml。。此举引发了蔓延全国的抗议风潮。社会党宣布，一旦2012年社会党赢得总统选举，将恢复60岁法定退休年龄。2012年，赢得大选的社会党执政不久就出台了一项新政，放松部分职工的退休年龄，允许18至19岁参加工作的人60岁退休，但并未改变需缴纳41年养老保险费的规定。2013年退休制度改革法案延长了养老保险的缴费年限，这实际上是变相延迟退休年龄②从2018年开始，退休者享受全额退休养老金的工龄从41年零3个月提高为41年半，在此之后，退休者的法定工龄每3年增加一个季度，计划到2035年法定工龄年限达到172个季度，即43年。这就意味着，一个22岁就业的法国人，只有在企业和个人连续缴纳43年养老保险费之后，在65岁时才能享受全额退休养老金。。可见，在退休问题上，打“政治牌”也好，打“民生牌”也罢，最终还是要服从“经济牌”。

我国虽然是发展中国家，但人口老龄化迹象已现，推迟退休年龄难以避免，如何在考量经济利益的同时，兼顾政治利益和民生，合理规划延退方案，才是重心问题。

（二）调整渐进式改革的思路

人社部“渐进式”的构想是：第一，提前几年告知社会。第二，要分步骤，可能会首先考虑从现在规定退休年龄最低的群体先开始起步。第三，延迟退休年龄一定是要“迈小步”，以“一年提高几个月”这样的方式，用较长的一段时间逐步完成平滑过渡。该思路与之前几大科研机构所出的方案类似，着重于从经济的角度解决老龄化和养老基金亏空的问题，但显然没有从法的角度关注社会公平。其中，最终男女同龄退休的设定看似实现了男女平等，但忽略了男女两性间的实质公平。特别是，我国现行退休制度中的固有缺陷，比如身份歧视（分事业单位与企业单位,分女职工与女干部）、一刀切（不分使用过度的低端劳动者和资源浪费的高端劳动者）、退休权与工作权捆绑等，该方案不仅没有消除这些不公平现象，反而在某些方面有所放大。2015年12月中国社会科学院发布《人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告No.16》，提出职工养老保险的退休年龄改革分两步走：第一步，2017年完成养老金制度并轨时，取消女干部和女工人的身份区别，将职工养老保险的女性退休年龄统一规定为55岁；第二步，从2018年开始，女性退休年龄每3年延迟1岁，男性退休年龄每6年延迟1岁，直至2045年同时达到65岁[12]。社科院方案似乎实现了女性间的平等，但人社部延退思路中的缺陷仍在。而且，将女干部和女工人的退休年龄统一为55岁，让女工人的退休年龄一年内延迟5年，比人社部思路更不公平。

在进行退休年龄的横向比较时，绝对不可以忘记我国是发展中国家，劳动力结构上带有不同于其他国家的社会主义特色。也正因如此，只要制度设计合理，步子不必迈得太小。我们认为，就目前的发展阶段而言，设计延迟退休方案必须从法律（公平）、政治（稳定）、经济（效率）和社会（发展）的多维视角综合考虑，谨慎筹划。在养老金并轨的前提下，退休制度改革应当遵循的思路是：

1.走法律程序统一制度供给，并与相关法律相衔接

由于历史原因，我国现行退休制度的法律渊源位低、零碎。1978年《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》规定了法定退休年龄；1983年《国务院关于高级专家离休、退休若干问题的暂行规定》规定了延迟退休①具有副高职称的专家，经所在单位报请上一级主管机关批准，可以适当延长离休退休年龄到65周岁；具有正高职称的专家，经所在单位报请省、市、自治区人民政府或中央、国家机关的部委批准，可以延长离休退休年龄到70周岁；杰出高级专家，经国务院批准，可以暂缓离休退休，继续从事研究工作。；1994《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》提出提前退休的条件②本人愿意并提出申请，距离退休年龄不足5年的职工，可以提前离退休。；1990年原人事部发布的《关于高级专家退（离）休有关问题的通知》、2015年中组部和人社部联合下发的《关于机关事业单位县处级女干部和具有高级职称的女性专业技术人员退休年龄问题的通知》就延迟部分女性退休年龄问题做出规定。《劳动法》《劳动合同法》《社会保险法》均未就退休年龄或养老金待遇领取年龄作出具体的规定。延迟退休关乎重要的民生问题，我们建议借鉴国际立法例，提高退休制度的立法位阶，统一制度供给。修改《劳动法》或《社会保险法》是一种途径，鉴于退休年龄具有与经济、人口等紧密关联的变动性，有学者建议单独制定《退休法》[13]。同时，退休立法与劳动立法中的其他规则以及《民法通则》《教育法》中与公民进出劳动力市场年龄有关的规则必须有所衔接，将我国的退休制度整体纳入法治轨道。

2.退休与养老两种制度统筹考虑，公务员达到领取全额退休金年龄即退休

退休年龄与养老金待遇密不可分，应当将两种制度统筹考虑。建议修改《社会保险法》，在基本养老保险章节中规定退休制度，将包括事业单位人员在内的雇佣劳动者的退休和养老问题进行一体化设定。需要指出的是，国家公务员受公共财政预算约束，一般不允许推迟退休，可以在达到一定服务年限后允许提前退休或者病退[14]。我们认为，在这一点上应与国际接轨，公务员在达到领取全额退休金的年龄后即强制退休。

3.从刚性制度转向弹性制度设计，不宜“一刀切”

我国现行退休制度有两个特点：一是按年龄一刀切；二是达到法定年龄强制退休，劳动关系终止。国际上，一般国家虽然都规定了法定退休年龄，但同时规定了另外的退休条件，如工龄或养老保险缴纳年限，只要符合一个条件就可以退休。也有一些国家没有规定法定退休年龄，取而代之的是最早受领全额退休金的年龄。在很多国家，法定退休年龄只影响养老金的享有标准，不影响工作权。弹性化是世界各国退休制度的共性。

4.明确延迟退休改革的目的，与养老基金缺口问题分开

延迟退休的目的是合理配置劳动力资源，应对人口老龄化危机。国家不能为了减轻法定的财政兜底义务而把政府责任过度转嫁给劳动者，以延迟退休为手段弥补养老基金缺口。因此，在达到领取全额退休金的年龄而选择继续劳动的劳动者，应该提高其养老金待遇以资鼓励。

5.以社会贡献作为确定领取养老金年龄的主要因素

由表1可知，国外关于退休条件的规定，无论是法定退休年龄、工龄或养老保险缴纳年限，都与劳动者的社会贡献有关。以社会贡献年限作为退休条件的核心，在个体诸多差异中，是最为公道的标准。

表1 部分国家退休条件概览

（三）我国退休条件选择：法定年龄，工龄还是养老保险缴费年限？

1.退休年龄弹性化的方式

比较不同国家的退休条件，我们发现，除瑞典、新加坡等国直接规定最低退休年龄和最高退休年龄外，以工龄、养老保险缴费年限、退休金享受标准改变法定年龄刚性的国家，大多其实是间接设定了退休年龄的浮动幅度。例如，美国虽然没有硬性规定退休年龄，但 62岁之前退休是领取不到养老金，则62岁相当于可以退休的年龄。

我国现行的一刀切退休制度，最大的弊端是低学历劳动者过度使用，高学历劳动者资源浪费，有失公平与效率。从法制渐进的角度，我们认为，应当设定最低退休年龄和最高退休年龄,同时设定领取全额退休金的年龄。达到最高退休年龄，即强制退休，这是由我国的劳动力市场供求状况决定的。调查亦显示，人们普遍认为，延迟退休会影响到年轻人就业。

2.以现行法定年龄为退休年龄底线的必要性

我国现行的退休年龄确实比发达国家低，但是必须注意，我国是发展中国家，在人均寿命、教育年限、进入劳动力市场的年龄等方面与发达国家有较大差距。根据世界卫生组织的数据，2011年中国人口预期寿命为74岁。由此推算我国劳动者退休后只能领取14年的养老金，外国退休后可领15 - 23年的养老金。例如，2011年日本人口的预期寿命为83岁，60岁退休后领取养老金的年限为23年①参见：各国人均寿命排行榜[EB/OL]. [2016-01-10]. http://xuewen.cnki.net/CJFD-BKZS201406024.html。。此外，由于中国教育水平与发达国家相比存在不小差距，很多人初中毕业后就进入了劳动力市场，发达国家大多读完大学或职业学校才进入劳动力市场。根据联合国的报告，中国人口平均受教育年限为7.5年，发达国家一般都在10年以上。按中国进入劳动力市场的平均年龄为18岁计算，到60岁退休要连续工作42年，工作年限占预期寿命的66.1%。日本人进入劳动力市场的年龄比我国长4年，60岁退休时只工作38年，工作年限占寿命的45.7%[15]。

在延迟退休年龄的争议中，人均寿命的延长是支持者的主要理由。确实，中国人口平均预期寿命已从1950年的49岁提高到目前的70多岁，但是必须看到，自改革开放以来，我国劳动关系出现了原始性与现代性相混合的特征。原始劳动关系至少在私营企业、中小型外资企业和港澳台资企业占了主导地位，劳动强度大，劳动条件恶劣，劳动关系临时化。因而，人均寿命的增加并不能弥补普通劳动者遭受的身体和精神方面的损失。而且，我国人口红利尚未真正到来，年轻人失业率高。发达国家的“延退”政策是针对老龄化造成的“劳动力缺乏症”，但我国出现的用工短缺很大程度上是一种假象，城乡二元体制、国家机构、教育结构、就业政策、就业观念、产业结构、经济结构、劳动法制等方面的制度性缺陷和偏差导致了各种人浮于事、隐形失业、结构性失业和自愿失业等巨大的人力资源浪费。

综上，在设定退休年龄时,必须考虑到底层劳动者的利益,我国尚未进入需要整体上提高退休年龄的阶段。基于历史和现实的考虑，以现行法定年龄为退休年龄底线为宜。

3.确定领取全额退休金年龄和最高退休年龄的依据

退休以雇佣劳动为基础，与工作年限密不可分。各国对工龄的要求不同，除了直接规定满一定工龄即可退休或者可领取全额退休金外，以养老保险缴费年限作为退休条件其实也是对工龄的要求。我国在实行社会保险制度之前，享受退休待遇，除达到退休年龄外，一般还应同时达到一定的工龄。在实行社会保险制度改革的过程中，凡个人缴纳保险费的职工，退休的连续工龄条件被缴费年限条件所取代。在社会保障体系中，相较于社会福利和社会救济制度，就业、工作年限、社会保险缴费年限和社会回馈是社会保险制度独特的基本要素。鉴于工作年限和缴费年限在理论上的同期性，衡量就业者的社会贡献和对其回馈程度的唯一兼具合理性和可操作性的标准是工作年限，这也就决定了退休年龄以工作年限为依据具有内在的合理性和可操作行。

需要综合考量的是，一方面，我国出现与发达国家相似的人口老龄化迹象；另一方面，我国在人均寿命、教育年限、进入劳动力市场年龄、劳动条件等方面，仍然具有发展中国家的特点，尤其是，历史原因造成我国劳动力资源浪费巨大。在这种特殊的国情下，我们建议，尊重我国现行的法律制度，同时借鉴法国、比利时等国退休制度中以工龄作为领取全额退休金的条件的做法，确立一个基本的工作年限（也可称为基本社会劳动年限、基本工龄），以基本工作年限作为确定个人全额退休金领取年龄的依据，以达到延迟退休的目的。

4.基本工作年限和最长工作年限的计算

个人结束全日制教育而进入劳动力市场的时间不同，工作年限从进入劳动力市场起，连续计算，直到达到退休年龄。确定基本工作年限的长度需要综合考虑生命周期、经济发展和社会进步等因素，同时还需要考虑到改革的渐进性以及与原有法律规定之间的衔接。我们认为,基本工龄计算的起点宜以《民法总则》规定的具备完全民事行为能力的年龄为准，即18周岁。以18岁为起点，以现行男性退休年龄60岁为终点，基本工龄为42年。

最高退休时间也应当依据工龄而定，或称之为最高工龄，高于基本工龄。就最高工龄的计算起点而言，应综合考虑《义务教育法》和《劳动法》的相关规定。《义务教育法》规定，凡年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育；条件不具备的地区的儿童，可以推迟到七周岁。据此，完成法定义务教育要求的年龄为15或16周岁。《劳动法》规定，禁止用人单位招用未满16周岁的未成年人①参见：《义务教育法》第十一条，《劳动法》第十五条。。随着经济的发展和国民福利的增加，义务教育年限具有未来向上变动的可能性，而我国法定最低就业年龄则具有刚性，因此，应当选择确定性强的最低就业年龄为最高退休时间的起始点，即16周岁。以16周岁为起点，以现行男性退休年龄60岁为终点，最长工龄为44年。

5.女性退休年龄的特殊考虑

目前我国女性退休年龄根据身份分为两档：女工人50岁，女干部55岁。首先需要消除身份歧视，以工作年限为标准确定所有女性的退休年龄。其次，现行男女退休年龄差别对待的立法初衷在于对女性的特殊照顾，但是很明显，女性的平均寿命比男性长，女性受教育的程度越来越高，并且这种照顾对在身体和知识上有能力与男性平等竞争的女性来说，不免有性别歧视之嫌。我们认为，时至今日，我们有必要重新解读男女平等原则。以前人们认为女性天生弱势，照顾妇女就是男女平等，但在法律上男女平等必须以人格和机会平等为前提，应该是尊重女性选择的权利，尊重她们工作的需求，让能力强的女性更好地参与社会，给普通女性以应有的照顾。因此，我们建议以现行女性退休年龄为最低退休年龄，领取全额退休金的年龄和最高退休年龄与男性趋同。

四、延迟退休改革之具体建议

综上，我们秉持国情与世界性相结合的原则，提出我国退休制度改革的弹性化思路：以工作年限（社会贡献年限）为基础，将雇佣劳动者的社会贡献与养老待遇挂钩；以现行退休年龄为最低退休年龄，体现发展中国家的特点和我国独特的劳动力结构；以达到基本工龄作为领取全额退休金的条件，诱导劳动者自愿推迟退休年龄，应对人口老龄化危机；确定最高工作年限，在劳动者达到最高退休年龄时，强制退休，兼顾年轻人的就业问题。

然而，在推行时间方面，我们会遇到一个避不开的障碍，即，如何确定个人劳动者的差异性工作年限？在养老保险制度现收现付模式下，劳动者进入劳动力市场，工龄和养老保险缴费年限同时起算。因而，在西方法治国家，养老保险缴费年限可作为工龄。但是，由于我国劳动法治滞后，养老保险制度不健全，劳动者保险意识薄弱，养老保险关系与劳动关系往往不同步，导致工作年限与养老保险费缴纳年限脱节。事实既然如此复杂，简单的一套经济性方案难以奏效。我们认为，实行过渡方案和正轨方案并行的策略才能将我国劳动退休领域复杂扭曲的各种关系理顺。具体而言，假设从2020年1月1日起实施退休延迟法案，则2020年1月1日前已经进入劳动力市场的劳动者，以全日制教育年限为依据确定其工作年限（过渡方案）；2020年1月1日起新进入劳动力市场的劳动者，以养老保险缴费年限为依据确定其工作年限，同时分步骤使得女工人的退休年龄达到55岁（正轨方案）。

（一）过渡方案：以全日制教育年限为依据确定工作年限

在工作年限与养老保险费缴纳年限脱节的现实国情中，唯一能够替代养老保险缴费年限这一计算工龄之尺度的是全日制教育年限。进入劳动领域的年龄在宏观上可进行群体的划分，划分标准为接受正规学历教育的年限。正常情况下，全日制高中、大专、本科、硕士、博士等进入劳动力市场的的年龄依次为：18岁、21岁、22岁、25岁、28岁。权宜之计是，根据全日制教育年限差异而设计不同群体领取全额退休金的年龄和法定最高退休年龄，形成多层次、递进式弹性退休年龄结构。具体而言,以现行法定退休年龄为最低退休年龄，根据个人全日制教育年限的不同(高中、大学专科、大学本科、研究生)，以42年基本工作年限为基准确定领取全额退休金的年龄，以44年最长工作年限为基准确定最高退休年龄：

1）全日制高中以下（包括高中）教育程度者，男性最低退休年龄为60岁，全额退休金领取年龄为60岁，最高退休年龄为62岁；女性最低退休年龄为50岁，全额退休金领取年龄和最高退休年龄与男性相同①高中毕业时一般年龄为18岁，高中之前毕业者基本上为体力劳动者。多数人不支持延迟退休，其中一个重要原因就是损害了产业工人、农民工、下岗工人等体力劳动者的切身利益。一方面，体力劳动者和脑力劳动者相比，整体上工资低而劳动强度大，延迟退休不仅可能体力不支，而且很可能直接损害他们的经济利益；另一方面，在劳动力市场上，低端体力劳动者就业处于劣势，一旦大龄失业，重新进入劳动力市场的难度很大，延迟退休对于他们无异于雪上加霜。。

2）专科教育程度者，男性最低退休年龄为60岁，全额退休金领取年龄为63岁，最高退休年龄为65岁；女性最低退休年龄为55岁，全额退休金领取年龄和最高退休年龄与男性相同。

3）本科教育程度者，男性最低退休年龄为60岁，全额退休金领取年龄为64岁，最高退休年龄为66岁；女性最低退休年龄为55岁，全额退休金领取年龄和最高退休年龄与男性相同。

4）硕士教育程度者，男性最低退休年龄为60岁，全额退休金领取年龄为65岁②按照基本工作年限，硕士研究生学历者领取全额养老金的年龄是67岁，博士研究生学历者领取全额养老金的年龄是70岁。鉴于我国人均寿命相对较低的现实，宜将研究生学历者领取全额养老金的年龄降低为65岁。法国人工作满41.5年就可以领取“全额养老金”，如果工龄不够，领取全额养老金的年龄为65岁，同样是基于对年老者体力衰退的考虑。，最高退休年龄为69岁；女性最低退休年龄为55岁，全额退休金领取年龄和最高退休年龄与男性相同。

5）博士教育程度者，男性最低退休年龄为60岁，全额退休金领取年龄为65岁，最高退休年龄为72岁；女性最低退休年龄为55岁，全额退休金领取年龄和最高退休年龄与男性相同。

同时，现行以专业技术任职资格作为延长退休年龄依据的规定可以保留。建立激励晚退机制，以全额退休金领取年龄为界限，提前退休者退休金相应减少，延迟退休者退休金相应增加。

（二）正轨方案：以养老保险缴费年限为依据确定工作年限

对于新退休法案生效后进入劳动力市场的人员，以养老保险缴费年费为依据确定工作年限，有一举三得之功效：1）与国际接轨，建立起与养老制度相协调的退休制度；2）强制建立劳动者的养老保险意识，有助于养老保险全覆盖；3）有助于劳动合同制的推进，规范劳动力市场。具体方案如下：

男性最低退休年龄为60岁，工作（养老保险缴费）满42年可领取全额退休金，工作满44年强制退休。如果工作年限未满42年，65岁时可领取全额退休金。

女性最低退休年龄为 55岁，全额退休金领取年龄和最长工作年限与男性相同。新方案实施后，女工人最低退休年龄每1年延迟1岁，直到与女干部同为55岁，实现同性平等。

必须界定的概念是，工作年限或社会劳动年限，是指进入劳动力市场，向社会提供商品或服务的活动年限，包括自雇或他雇年限、产假、病假和部分非自愿失业期。与之同步的养老保险缴费年限，包括雇佣关系存续期间劳资双方共同缴费的年限，以及在自由职业或自雇劳动期间由个人自行缴费的年限。建议尽快健全职工养老保险、城镇居民养老保险和农村养老保险相互转化机制①2014年2月，国务院印发了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发[2014]8号）。随后人社部、财政部联合印发了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，规定城镇职工养老保险与城乡居民养老保险，只要满足一定条件即可自由衔接转换，且无论如何转变，都将个人账户全部储存额随同转移，累计计算权益。这给建立成熟的退休和养老金制度奠定了基础。在公民的社会劳动生涯里，无论是在农村务农还是在城镇就业，无论是受雇还是自雇，只要缴纳了相应阶段的养老保险费，均可合并作为领取养老保险金的工作年限。，只要合并缴费年限达到42年，即可领取全额养老金。如此，《人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告No.16》中提出的将退休年龄归为两类（职工养老保险领取年龄和居民养老保险领取年龄）的建议并无必要[16]。

（三）可行性分析

1.法律维度的可行性

首先，具备充足的法理依据。作为一项法律制度，退休制度既要从权利角度保护劳动者的退休权，又要从义务角度对劳动者享受劳动关系中的权益和福利做出时间上的限制。达到最低退休年龄是，劳动者可以行使其退休权；达到最高退休年龄是，劳动者必须履行其退休的义务。其次，实现平等和公平的法律价值。一方面，该方案平衡了高学历者的社会贡献与社会回馈，这个群体在增加了社会服务时间的同时也在退休后享受更好的养老金待遇；另一方面，男女不同龄退休会导致女性社会保障权利的减损和对女性发展权的限制[17],本方案兼顾了男女形式平等和实质平等。最后，满足法制的稳定性要求。本方案保留了男性60周岁退休和女性50或55周岁退休的年龄底线，有利于实现退休法律秩序的平稳过渡。

2.政治维度的可行性

该方案可基本平息在延退问题上对立双方之间的争议，缓解民众的激烈情绪。赞成方的理由包括养老金亏空、人口的老龄化、人力资源浪费等，反对方的理由包括影响年轻人就业、有利于既得利益者、不利于苦脏累工种的一线职工等。本方案兼顾了双方诉求，特别是打破职业和身份界限，以社会劳动年限为标准，缓解人们对体制内人员有更多机会以权谋私的疑虑。对于延迟退休是国家违约、透支国家信用的质疑，平衡不同群体在延退中的利益得失，对最广大的低端劳动者予以照顾，以延退具体方案设计的公平性抵销延退政策的功利性，以体恤姿态缓和社会矛盾，最大限度减少国家信用的流失，乃为理智之选。

3.经济维度的可行性

一方面，该方案可以达到延迟退休改革的目的,合理利用劳动力资源。同时，建立适当激励晚退的机制有利于遏制中国各地普遍化的提前退休现象。“目前，把法定退休年龄坐实，都尚属不易，更何况延迟退休？”[18]简单的废止提前退休制度似乎可以消除这种现象，但激励晚退机制更加有效合理。另一方面，与“从退休年龄最低的女性开始，一年延迟几个月”的经济性延退方案相比，本方案可在更大程度上缓解养老基金亏空问题。如果从退休年龄最低的企业单位女职工开始，每年延迟6个月，则达到与事业单位女职工同龄退休需要10年。在这10年内，只有延迟退休的企业单位女职工缴费年限延长。女职工比男职工规模小，以缴纳社会保险较为正规的非私营单位为例，2013年年底分登记注册类型城镇非私营单位女性就业人员为6 335.2万人，男性为11 773.2万[19]。而在这10年内，根据过渡方案，将有四部分群体对养老基金的增长做出贡献：体制内人员、体制外高学历男性、选择在最高退休年龄退休的低学历男性和选择推迟退休的女性。同时，根据正轨方案，新入职人员的工作年限和养老保险缴费年限同步，养老基金将更为充沛。

4.社会维度的可行性

首先，该方案符合我国国情，尤其是农民工、下岗工人等体力劳动者的存在是我国特殊的国情造就的，必须优先考虑他们的切身利益。根据马斯洛需求层次理论，人类需求如阶梯一样从低到高按层次分为五种：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。我国体力劳动者目前仍然处于生理需求和安全需求未满足状态，极易造成社会不稳定。其次，该方案可以降低延退改革带来的社会成本。延迟退休改革必然带来社会成本，主要是在法制、教育体制和社会福利等一系列配套措施难以跟上的前提下，延迟退休可能导致大龄低端劳动者失业率提高，重新进入劳动力市场的难度加大，以及年轻夫妇面临没有老人帮忙照顾孩子，无法安心工作等问题。隔代育儿、隔代抚养是中国家庭的普遍现象，也是我国生育福利和服务落后、家庭养老为主的结果。低端劳动者在最低退休年龄时行使其退休权，可避免就业歧视带来的失业和不能享受养老待遇并存的困境。高龄女性适时退休可以减少年轻夫妻在照顾孩子方面的机会成本（比如时间、精力、请保姆等）。最后，该方案有利于加快教育体制改革，缓解结构性失业问题。接受高等教育的群体的最低退休年龄提高，会挤占一部分就业岗位，高学历者就业难度加大，必然要求国家尽快改革高校体制，加快职业教育的发展，培养适应市场需要的劳动者。这是在延退政策争议中最受民众关心的问题，多数人认为延迟退休会影响到年轻人就业。

概言之，本方案贯彻了社会性为主、经济性为辅的原则，在实行社会公平的同时，也对整个国家的法治发展、社会稳定、经济转型和养老基金的可持续性稳健多有助益。当然，本方案需要一系列的配套革新，才能真正发挥其巨大的社会效应，特别是劳动合同期限制度与解除制度、职业培训制度和职业介绍制度的改造[20]。