自收自支事业单位分类改革后内部控制存在的问题与对策探讨——以F省外事服务中心为例

□章昌源（高级会计师）（福建省外事服务中心 福建福州 350003）

F省外事服务中心（前身为F省外国机构服务中心）在二十几年的发展过程中，在加强内部管理方面建立了不少的制度，促进了单位的发展。2013年与F省对外交流服务中心整合，完成了事业单位分类改革，但改革后内控建设还没有完全整合，并没有形成一套完整的内部控制体系，仍存在一些问题。

一、F省外事服务中心内部控制存在的问题

（一）对内控建设重视不够，内控意识薄弱

长期以来，单位主要负责人由上级行政主管部门指派，对内控建设缺乏必要的了解，对内控重要性和现实意义认识不深，重视程度不够。以为内控建设是财务部门的事情，甚至把财务制度与内控制度混为一谈，在管理过程中建立了不少财务制度，以为建立完善财务制度就是建立完善内控制度了。单位员工对内控了解也甚少，内控文件只在财务部门传达学习，单位大部分员工没有看到国家出台相关的内控文件，对内控了解甚少，单位对内控的宣传也不够，甚至个别员工认为内控会损害个人利益，因而对内控建设积极性不高，甚至有较大抵触。

（二）尚未建立完整的内控体系

长期以来，单位根据国家法律法规，结合实际情况建立了一系列的财务制度，其中有涉及内控建设方面的，但不全面、不完善，尤其在业务流程方面的监控还很欠缺，对下属企业单位、全省各地市分支机构、广州、北京办事处的监管还存在不少风险点。没有把内控作为一项系统工程来统筹考虑，财务制度不能与业务部门的管理制度有效衔接，财务制度与部门管理制度各自为政，内控建设尚未形成完整的体系。

（三）预算管理制度不完善

按财政的要求，与财政有领拨款关系的事业单位都纳入部门预算范围，部门预算是单位内部控制的重要手段，但目前，预算管理还较薄弱，一是预算编制比较粗糙，编制方法不科学，没有细化到具体项目，如编制经营收入、经营支出都没有细化到具体项目，专项支出没有细化项目等。二是预算执行刚性不够，没有严格按预算批复执行，预算调整追加还较为频繁，随意无序，造成预算编制和执行“两张皮”现象，削弱了预算的约束控制力。同时还存在无预算或超预算支出的现象。

（四）固定资产管理有待改善

固定资产管理还存在以下问题：资产配置不合理，日常管理还不规范，资产处置手续不齐，部分资产闲置、存在损失浪费现象，资产信息化管理还较弱。虽然在实行政府采购制度以后，在资产采购方面得到了加强，但后续管理仍存在一些问题，没有持续坚持定期盘点制度，出入库手续不齐，没有专人管理，只是兼管，存在兼管人员素质不高，不能适应资产管理的需要。

（五）未建立内审机构

由于F省外事服务中心是于2013年由F省外国机构服务中心和F省对外交流服务中心合并整合后新设的事业单位，成立的时间很短，需要变更处理的事情很多，虽对单位领导和中层领导职数和内设机构作了调整，建立健全了财务机构，充实调整了财会工作人员，但还没有建立内审机构的想法。

（六）未建立风险评估长效机制

长期以来，单位只重视财务管理，重视按照财政和上级主管规定的制度执行，创新意识不强，内控意识薄弱，自我防范意识不高，自我约束机制不完善，未雨绸缪意识不强，遇到问题了才采取亡羊补牢措施，没有建立风险评估长效机制。

（七）财务人员素质，还不能适应内控建设的需要

长期以来，单位财务人员总体素质不高，高学历、高职称的少，对外学习交流的少，知识面窄，经验不足，有的在一个岗位上工作十几年，很少轮岗，虽然对本岗位工作较了解，但综合素质不高，虽然每年参加继续教育，也只是流于形式，业务水平长期停留在原有水平，缺乏对内控专业培训，缺乏对新知识的把握和理解，风险防范意识不强，缺乏对违法违纪的鉴别和防范，因而容易出现偏差，甚至造成损失。

二、优化单位内控的措施与建议

（一）提高单位负责人、职工对内控建设重要性的认识

单位负责人是单位的法人代表，要对单位的所有经济活动承担主体责任，要亲自领导开展内控建设，要对法人代表进行不定期集中培训学习，使他们加深对内控建设的重要性和现实意义的认识，改变过去将预算控制当作内控控制的不当认识，实现“要我内控”到“我要内控”的转变。另外，内控建设是一个复杂的工程，需要全员参与，也要加强对职工内控制度等方面的宣传，通过集中学习、培训、座谈交流、制度上墙、内部网站宣传内控制度等不同方式，做到员工人人知晓内控、参与内控，逐步形成单位领导负总责，上下联动，人人参与，全员重视内控建设的良好环境。

（二）完善财务管理内控制度，实现业务流程全过程、全方位监控，逐步形成一套完整的内部控制制度系统

1.完善财务管理制度和内部牵制制度。建立健全财务制度，明确职权和岗位分工，重大事项实行集体决策和会签制度，按照钱账分管原则，做到管账的不管钱，管钱的不管账，确保一个人不能办理业务的全过程。重要财务岗位每3年轮岗一次。

2.完善业务流程全过程监控，防范经营风险。梳理各业务部门的业务流程，明确岗位职责，合理分工，在业务流程再造的基础上，系统分析风险，确定风险点，采取风险应对策略，优化措施的制定，实现严密的财务流程审批制度，发挥会计系统的程序控制作用，按照制衡性原则，落实不相容岗位相互分离，重要岗位定期轮岗，明确职责分工、确定业务流程，做到相互制约和相互监督，将风险防范贯穿于财务管理工作的始终，签订合同、业务谈判保证至少两名工作人员共同参与。同时通过规范的流程杜绝人情等因素的干扰，防范风险。将业务部门的风险防控与财务制度对接，融入到单位整个内控体系当中。

3.完善下属企业和外地分支机构、服务处的监管。对下属企业实行集中式财务管理，法人代表由事业单位领导班子成员担任，取消担保权、贷款权、对外投资权，按照全面预算的额度要求管好现有资产，实现利润最大化。对外地分支机构、服务处指定负责人管理，其他人员都要听从负责人的管理和安排；开展业务现金收入当天解入银行，填写当天业务与现金业务日报表上传事业单位对口业务部门，与总部日日对账，并通过制度规定限制工作人员与代办机构有利益往来，防止私相授受，损公肥私。

（三）完善预算管理控制

预算管理是事业单位管理的核心，在将单位全部收支纳入预算编制范畴的基础上，进一步强化部门预算的约束机制，一是成立专门的预算管理组织，由单位负责人任组长，由财务、办公室、党办、纪检、人事等部门共同组成，形成单位负责人牵头负责，其他各部门协调配合的组织机制，确保财务部门与业务部门及时沟通，避免预算编制与预算执行、预算管理与资产管理等脱节。二是建立健全预算制度，对预算的编制、审批、执行、调整、决算与评价等做出具体的规定。在预算编制环节，在实施综合财政预算的基础上，改变“基数加增长”的预算编制方法，做到零基预算和细化预算，做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确；各种专项资金要尽量细化到具体项目。在预算执行环节，强化预算的刚性约束，严格按照批复的预算执行，防止相互挤占，防止“重编制、轻执行”，随意调整追加预算以及超预算、扩大预算范围等行为的发生。在预算执行末期，通过编制决算报表，推进预算绩效考评和奖惩机制，分析预算完成的程度，根据考评结果，对严格依照预算执行的予以表彰，使责、权、利有机地统一起来，对执行差异较大的提出整改，绩效考评的执行，保证了预算的有效执行，确保预算资金的使用效率。

（四）健全固定资产的日常管理制度和定期清查机制

1.充实调整资产管理人员，健全固定资产的日常管理制度。加强固定资产日常管理，明确单位负责人、资产管理、财务、技术和使用等相关部门及工作人员的职责权限，加强固定资产的购置、验收、领用、调拨、维护、处置、出租、出借等日常管理和监督检查，完善资产入库、出库手续，对整合后所有资产包括下属企业单位的资产进行重新登记，建立资产卡片，对所有资产粘贴条形码标签，及时登记资产的增减变化情况，实行动态管理，完善资产的信息化管理，做到一物一卡一码，做到物、卡、账的统一，确保账账、账卡、账实相符。

2.建立定期盘点清查制度。每年年终，规定由资产管理部门牵头，财务部门、资产使用部门配合，对单位固定资产进行定期清查盘点，形成制度化、常态化机制。

3.完善资产配置管理，建立调剂机制，提高使用效率。严把资产的“入口关”，对已制定配置标准的，严格按照标准配置。尽快建立部门各事业单位和下属企业单位之间资产调剂使用制度，逐步建立各事业单位和企业单位之间超标准配置、长期闲置资产的调剂制度，调剂不同单位余缺，加强和规范对所办下属企业单位资产的监管，与所办企业建立以资本为纽带的产权关系，防止资产流失。

4.切实把好资产“出口关”，加强资产的处置管理。遵循公开、公平、公正原则，按照规定程序进行资产评估，并通过拍卖、招投标等公开进场交易方式积极处置闲置资产，回收资金。

5.加强资产管理的信息系统建设。随着“互联网+”和信息技术的发展，我国已进入大数据时代，要适应形势，加强固定资产的信息化系统建设，借助办公自动化系统与财务固定资产管理软件的对接，实现各类数据资源的共享，对资产进行实时管理，随时掌握存量和分布情况，实现资产管理业务的规范化、流程化、网络化，有效提高资产的管理效率。

（五）设立内审机构

内审机构是单位内部控制的再监督，建立内审机构十分必要。一是建议设立独立的审计机构，内审机构直接归单位主要负责人领导，与单位财务部、办公室平行设置，不隶属于单位的内设机构。工作人员也是单独聘任，不隶属单位任何部门。二是建立完善内部审计流程，积极引入审计新方法、新技术，提高工作效率。三是加强对内部审计人员的培训，加强法律法规的培训，培养政治严明、廉洁自律、业务精通的专业审计人才。四是通过内审，发现漏洞和隐患，针对薄弱环节，制定改进措施，防微杜渐，把风险消灭在萌芽状态。

（六）建立风险评估机制，逐步建立长效机制

定期对单位的经济活动进行全面、系统和客观的风险评估，明确业务风险点，形成风险点清单，采取各种方法管理单位经济活动，从而给单位减少损失。风险评估至少每年进行一次，对单位外部环境、经济活动或管理要求发生重大变化的，进行评估，减少风险发生几率。

（七）提高财务人员素质，适应内控建设的需要

内部控制建设是一项复杂的系统工程，财务人员作为单位内控的主要组织者，要具备较高的素质，不仅要求专业技术性强，而且法律性和政策性也要强，还必须具备较高的职业道德水准。要加强职业道德和业务培训，要定期组织财务人员进行内控知识的专业培训，熟悉内控的基本理论和方法，熟悉单位的业务流程，尤其是内控关键风险点的识别和控制，树立较强的风险防范意识，为建立健全单位内控建设提供重要的人力支撑。