从合法性视角论国际航行船舶进口岸审批条件

李华文

国际航行船舶进口岸审批，是指海事部门按照法定的程序对进入中华人民共和国口岸的外国籍船舶和航行国际航线中国籍船舶是否符合进口岸法定条件的情况进行审核，并作出决定同意或拒绝其进入口岸的行政许可。对国际航行船舶进行进口岸审批是各国的通行做法，也是我国履行《国际便利海上运输公约》的具体体现，其主要目的是为了提高国际航行船舶的通关效率。

国际航行船舶进口岸的审批条件规定在交通运输部《海事行政许可规定》第十五条，其要求国际航行船舶欲获得进口岸审批，除必须满足船舶、船员符合相关安全要求以外，还要求船舶拟停靠的码头、泊位、港外装卸点满足安全、防污染和保安要求等。对海事部门是否需要在进行国际航行船舶进口岸审批时，对船舶拟停靠的码头、泊位、港外装卸点是否满足安全、防污染和保安要求实施审查，目前业界有不同的理解，各地审批国际航行船舶进口岸的做法也略有不同。笔者认为有必要结合上位法、内部规范、国内习惯做法等，从合法性和合理性的角度对国际航行船舶进口岸审批第四项条件进行分析与论证。

一、国际航行船舶进口岸审批条件

国际航行船舶进口岸审批属于海事行政许可之一，其办理的法律依据规定在《海事行政许可条件规定》第十五条，即国际航行船舶进口岸审批包括如下六项条件。（一）船舶具有齐备、有效的证书、文书与资料。（二）船舶配员符合最低安全配员的要求，船员具备适任资格。（三）船舶状况符合航行、停泊、作业的安全、防污染和保安等要求，并已制定各项安全、防污染和保安措施与应急预案。需要护航的，已经向海事管理机构申请。（四）船舶拟进入、通过的水域为对国际航行船舶开放水域，停靠的码头、泊位、港外装卸点满足安全、防污染和保安要求。（五）载运货物的船舶，符合安全积载和系固的要求，并且没有国家禁止入境的货物或者物品；载运危险货物的船舶按规定已办理船舶载运危险货物申报手续。（六）核动力船舶或者其他特定的船舶，符合我国法律、行政法规、规章的相关规定。海事业界除对第四项审批条件有不同理解外，对其他五项审批条件均基本没有异议。

二、国际航行船舶进口岸审批第四项条件的法律分析

1.变相设置前置许可，违背《行政许可法》规定

国际航行船舶进口岸审批第四项条件规定，海事部门应对船舶拟停靠的码头、泊位、港外装卸点是否满足安全、防污染和保安要求进行审查。如果海事部门只是依靠港口行政管理部门公布的数据进行形式审查，那这种审查又意义何在？毋宁由港口行政管理部门按照其法定职责对码头、泊位、港外装卸点是否满足安全、防污染和保安要求进行审查。如果海事部门在进行国际航行船舶进口岸审批时，要求相对人自行提前取得港口行政管理部门的同意靠泊意见，相当于变相设置前置许可，违背《行政许可法》第十六条关于法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的，不得增设行政许可的规定。

2.违反其他相关上位法具体规定许可条件

《海上交通安全法》第二条规定，该法适用于在中华人民共和国沿海水域航行、停泊和作业的一切船舶、设施和人员以及船舶、设施的所有人、经营人；第十一条第一款规定，外国籍非军用船舶，未经主管机关批准，不得进入中华人民共和国的内水和港口。但是，因人员病急、机件故障、遇难、避风等意外情况，未及获得批准，可以在进入的同时向主管机关紧急报告，并听从指挥。根据《海上交通安全法》，海事部门的法定管理对象仅限于船舶、设施和相关人员。根据“法无授权不可为”的行政原则，海事部门在办理国际航行船舶进口岸审批时，不应就船舶拟停靠的码头、泊位、港外装卸点是否满足安全、防污染和保安要求进行审查。

《港口法》第三十四条规定，船舶载运危险货物进出港口，应当按照国务院交通运输主管部门的规定将危险货物的名称、特性、包装和进出港口的时间报告海事管理机构。海事管理机构接到报告后，应当在国务院交通运输主管部门规定的时间内作出是否同意的决定，通知报告人，并通报港口行政管理部门。《海事执法业务工作流程》所规定的载运危险货物进出港口审批申请材料，没有包含码头、泊位、港外装卸点是否满足安全、防污染和保安方面的要求。这表明码头、泊位、港外装卸点是否满足安全、防污染和保安要求不应成为海事部门审批船舶载运危险货物进出港口的前置条件。同理，码头、泊位、港外装卸点是否满足安全、防污染和保安要求也不应成为海事部门进行国际航行船舶进口岸审批的前置条件。

国务院制定《国际航行船舶进出中华人民共和国口岸检查办法》的主要目的是为了履行《国际便利海上运输公约》，提高国际航行船舶的通关效率。《国际航行船舶进出中华人民共和国口岸检查办法》第一条规定，为了加强对国际航行船舶进出中华人民共和国口岸的管理，便利船舶进出口岸，提高口岸效能，制定该办法。可见，《国际航行船舶进出中华人民共和国口岸检查办法》主要目的是为了提高通关效率，海事部门在进行国际航行船舶进口岸审批时，不需要审查船舶拟靠泊的码头、泊位、港外装卸点是否满足安全、防污染和保安要求。

3.《海事执法业务工作流程》不支持海事部门审查船舶拟靠泊的码头、泊位、港外装卸点是否满足安全、防污染和保安要求

《海事执法业务工作流程》规定，船舶在办理进口岸审批时需要申请人提交的申请材料包括：《国际航行船舶进口岸申请书》（一式四份）；国际防止油污证书（IOPP证书）及其附件（格式B）的复印件、CAS检验报告的复印件、所载运油品名称以及15 ℃时密度、50 ℃时流动黏度（燃油）的说明文书（载运油品进港卸货的船舶）；经批准的危险货物进港申报单复印件（载运危险货物进港的船舶）。

《海事执法业务工作流程》是海事管理机构和行政执法人员在从事海事行政执法活动中必须遵循的形式、方式、顺序和时限等各项要求的内部规范性文件，是对法律、法规及海事执法程序的细化，是基本的执法标准或要求，对执法人员执法具有操作层面的指导、规范作用。该流程未将船舶拟停靠的码头、泊位、港外装卸点是否满足安全、防污染和保安要求，作为船舶在办理进口岸审批和进口岸手续的条件。

4.国内习惯做法表明码头、泊位、港外装卸点是否满足安全、防污染和保安要求不应成为国际航行船舶进口岸审批的条件

如果办理国际航行船舶的进口岸审批的目的是为了保证船舶拟停靠的码头、泊位、港外装卸点必须满足安全、防污染和保安要求，那么国内航行海船同样需要保证其所拟停靠的码头、泊位、港外装卸点必须满足安全、防污染和保安要求，也必须办理类似的审批。但事实上，国内航行海船并不需要海事部门的审批，只要符合其他安全条件即可直接停靠相应码头、泊位、港外装卸点。这种习惯做法也充分证明码头、泊位、港外装卸点是否满足安全、防污染和保安要求不应成为国际航行船舶进口岸审批的前置条件。

以上论述表明国际航行船舶进口岸审批第四项条件无论从合法性还是合理性均存在一定的问题，违背“法无授权不可为”的原则，需要尽快予以修订完善。

三、业界对国际航行船舶进口岸第四项审批条件的不同理解

船舶在船港交界面活动时，必然涉及对拟停靠的码头、泊位、港外装卸点是否满足安全、防污染和保安要求的审查，此阶段容易出现海事部门与港口行政管理部门之间的职责交叉。目前业界对船舶进口岸审批第四项条件有以下三种理解。

（1）尽管《海事行政许可条件规定》第十五条第四项有明确的规定，但根据《海上交通安全法》《港口法》等上位法，海事部门没有对码头、泊位、港外装卸点是否满足安全、防污染和保安要求进行审查的法定职权，海事部门在办理国际航行船舶进口岸审批时不应就船舶拟停靠的码头、泊位、港外装卸点是否满足安全、防污染和保安要求进行审查，也就是说只要船舶符合《海事行政许可条件规定》第十五条第四项以外的其他要求，海事部门就必须同意该国际航行船舶进入口岸。

（2）《海事行政许可条件规定》作为部门规章，可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。因此，海事部门应该严格按照《海事行政许可条件规定》第十五条的规定办理国际航行船舶进口岸的审批手续。但在具体办理审批手续时，不应要求行政相对人自行提前获取港口行政管理部门的同意停靠意见，而是海事部门按照港口行政管理部门的公告直接进行审批或提前一次性取得港口行政管理部门的停靠意见后直接审批。

（3）《海事行政许可条件规定》作为部门规章，可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。因此，海事部门应该严格按照《海事行政许可条件规定》第十五条的规定办理国际航行船舶进口岸的审批手续。但在具体办理审批手续时，需要行政相对人自行提前获取港口行政管理部门的同意停靠意见，海事部门在此基础上再行办理国际航行船舶进口岸的审批手续。

第三种理解违背《海上交通安全法》等上位法具体规定许可条件，违背《行政许可法》第十六条的规定设置前置许可。第二种理解虽然通过政府部门内部协调的方式避开了前置许可的嫌疑，相比第二种理解合理，但仍存在违背上位法具体设定许可条件的嫌疑。笔者倾向于第一种理解，因为第一种理解才真正符合《行政许可法》《海上交通安全法》等上位法的精神和规定。

四、法律建议

针对前文所述的国际航行船舶进口岸第四项审批条件存在的问题，笔者认为需要采取以下几方面措施加以完善。

（1）从长远看，建议交通运输部修改完善国际航行船舶进口岸审批条件，以取消《海事行政许可规定》第十五条第四项条件为宜，改由港口行政管理部门对船舶拟停靠的码头、泊位、港外装卸点是否满足安全、防污染和保安要求进行核查。

（2）从短期看，建议交通运输部对国际航行船舶进口岸审批条件做出行政解释，明确海事部门在进行国际航行船舶进口岸审批时，不应对船舶拟停靠码头、泊位、港外装卸点是否满足安全、防污染和保安要求进行审查。

（3）在未取消《海事行政许可规定》第十五条第四项条件或行政解释正式出台之前，建议由交通运输部海事局明确，海事部门只能按照港口行政管理部门的公告对码头、泊位、港外装卸点是否满足安全、防污染和保安要求方面进行审批，不能要求相对人自行提前获取港口行政管理部门同意靠泊意见作为前置条件，避免出现设置前置许可的问题。

五、结束语

船舶从事船港交界面活动时，无论是行政许可还是日常监管都必然会对船舶拟停靠的码头、泊位、港外装卸点是否满足安全、防污染和保安要求进行核查。到底哪个部门实施该项核查更加合适？笔者认为，必须由港口行政管理部门依法履行，而不能由海事部门行使本应属于港口行政管理部门的法定职责，这样才能真正符合“法无授权不可为”“便民高效”等行政原则。因此，不能把船舶拟停靠的码头、泊位、港外装卸点是否满足安全、防污染和保安要求，作为海事部门对国际航行船舶进行进口岸审批的条件。另外，海事部门和港口行政管理部门要在严格履职的前提下加强沟通协调，真正做到各司其职，各尽其责，从而共同实现船舶与港口在从事船港界面活动时的安全、高效和顺畅。