案不患多而患不均：基层法院随机分案制度的局限及其克服

麻凉景

（浙江省台州市三门县人民法院，浙江台州 317100）

何为随机分案制度，在法律和规范性文件中找不到准确的定义。学者的研究更多是从随机分案的基础即法官积存案件数量的角度进行分析的，这也是笔者下文论证阐述的前提。随机分案制度对司法审判的重要意义不言而喻，尤其是随着近年来法院“案多人少”矛盾的日益激化和传统分案模式弊端的日益显现，越来越多的法院开始尝试推行随机分案制度。2015年2月，《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》就明确指出，在加强专业合议庭建设基础上，实行随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度。有鉴于此，笔者尝试从随机分案制度的实践运行状况出发，以期发现问题并为分案制度改革的具体规划设计提供参考和借鉴。

1 问题透析：随机分案制度实践运行中的局限

随机分案是一种公开透明的分案模式，具有有效防止暗箱操作、保证司法公开，排除人员因素干扰、促进司法廉洁，公平考核审判绩效、激发办案热情，减少案件流转环节、提高审判效率等优点，但也存在诸多问题或缺陷，有些已在实践运行中被发现，有些仍有待于进一步被察觉。

1.1 不能有效识别案件的难易程度

案件审理的难易系数决定着法官所要付出的时间成本、体能消耗和脑力投入。司法裁判形成的关键就在于如何协调法律事实与法律规范之间的矛盾与冲突。疑难案件的审理存在或多或少的不确定性，可能牵扯多方当事人、事实模糊不清、法律关系难易厘定或者法律规范存在漏洞甚至冲突。这些问题可能单独出现，也可能同时出现。相较而言，简单案件的处理或许只要借助司法三段论推理就能快速得出结论，而无须再考虑其他事实因素或诉诸法律原则、目的。不同类型案件存在审判差异，同一类型案件也可能存在审理难度不可同日而语的区别。前者如离婚纠纷与医疗合同纠纷，后者如建设工程合同案件，若涉及现场勘验、司法鉴定等不可预知困难，审理进度和审理周期就会受到严重影响，审理难度亦会成几何级递增。可见案件类型并不是区别疑难案件与简单案件的唯一正解。同样的，诉讼标的大小、当事人数量也无法细致而准确地划分案件的难易权重。

1.2 能者多劳与均衡分案的冲突

案件随机分配制度是根据法官的案件积存数量为基准设定的，在同一分案规则下，谁名下存案数量少，案件就先分配给谁，这样每一位法官在特定时间段需要处理的案件总数就能保持相对平衡。制度预设的初衷无疑是美好的，但实际运行过程中可能出现的异化或偏离值得深思，这也是很多法官在充分了解随机分案分配原理后不约而同表达了一种担忧：如果办案效率高，积存案数量少，案件就先分配，如此反复，是否会陷入案件处理越快，分到新案数量越多的恶性循环，是否会重蹈指定分案模式下有的法官超负荷运转，有的法官轻松自在所谓“能者多劳”的覆辙。从公平角度出发，法官的心理隐忧不无必要。既然无法改变审判绩效考核标准，那么人均受理案件数和案件类型就应该保持一致，最起码维持相对的均衡。趋利避害是人的本性，法官同样如此。为了少办案，少收新案，出现故意消极怠工，降低办案效率，使案件数量永远保持高存量现象也就不难理解。有学者指出，随机分案建立在法官存案数量基础上，法官可能会利用审判的复杂性，以及与管理者掌握的审判进程信息不对称的优势，采取慢结案、少结案甚至结案不及时报结的方法，达到减少新收案量的目的。若真出现上述情况，一方面极大挫伤法官办案的积极性，懈怠、消极的情绪会蔓延甚至传染整个职业群体，采用积压拖沓方式处理案件将成为普遍做法，另一方面亦对正常的审判秩序构成冲击，严重影响审判效率和案件质量。

1.3 二次变更与一次分案的摩擦

审判是开放、动态的，在案件审理过程中，遇有特殊情形，如回避、工作调动、生病出差等，更换法官难以避免，这是任何分案机制都会出现的不可预测情形。随机分案之所以替代人工分案，是因为在防止舞弊方面，软件永远比人更值得信赖，这正是法官职业群体希望看到的应然状态。但实然状态却隐含着另一重担忧：实践操作过程中，在随机分案后，把关不严，任意解释特殊情形，没有具体明确、正当合理的理由，就随意二次变更法官。如江苏某法院，在实施随机分案后，法官二次变更现象严重，2010年度变更比例达9.99%。笔者认为，二次变更比例过高有以下二方面原因：一是变更理由把控不严。案件变更需要有法定理由，没有正当理由不允许更换，而有些法院漠视随机分案价值，对变更理由失之以宽，单纯从“方便办案”角度出发，或笼统以“工作需要”为由随意变更。二是变更程序失范。案件系统分配后，法官有正当理由不适宜继续承办该案的，应当严格按照变更程序办理变更手续并经相关部门负责人或分管领导批准，而不是未经审批、未经同意径行变更。在复杂审判现实面前，绝对的随机分案并不可取，如果案件二次变更运用恰当，是对随机分案功能的有益补充。但一旦遭到滥用，随机分案制度将形同虚设。

2 理论证成：随机分案制度可能路径的探微

2.1 主体：案件应随机分配到个人还是合议庭

案件是随机分配到法官还是合议庭，是值得法律人深思的问题。依照人民法院组织法及最高人民法院《关于人民法院合议庭工作的若干规定》，人民法院审理案件实行合议制度，合议庭是最基本的审判组织形式。基于此，有学者提出，不如将案件分到由三名以上的法官组成的专业合议庭或相对固定的合议庭，再根据案件复杂程度决定是否适用独任制审理和确定具体法官。制度设想很美好，但并不契合基层司法现状，随机分案到个人显然更适合基层法院实践需要，原因有三：（1）受制于审理环境、审判职能及审级制度，基层法院受理案件的大多数是简单案件，可采用独任制方式审理，只有少数案件才需要组成合议庭。以民事审判为例，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十七条就规定，对于事实清楚，权利、义务关系明确，争议不大的简单的民事案件适用简易程序。相较于分案到合议庭，简单案件直接确定法官以简易程序立案更为直接、方便。（2）案件先随机分给合议庭，再由合议庭内部根据相应规则确定具体法官，本质上与传统的分案模式即“立案庭——业务庭——法官”并无区别，只不过是将业务庭换成合议庭。那么在合议庭内部又如何实现案件合理分配，会不会出现合议庭成员相互推诿或忙闲不均等现象，又是个问题。在社会转型期，利益多元、风险高发、政策频调等多重因素引发的深层次纠纷主要集中在基层社会，而忽视这个前提，再完善的制度都是空想，内在精神和法律价值只有满足实际审判活动才能得以检验。

2.2 范围：案件在同类抑或不同类之间随机分配

案件随机分配在何种程度上展开，涉及随机的范围，争论的声音较多，但主要集中于以下两种模式的讨论与比较：第一种认为应颠覆传统刑事、民事、行政案件的审判分类，案件在全院范围内随机分案，不再进行区分；第二种则认为需打破目前民事案件由不同审判业务庭审理的设置，将案件分为刑事、民事、行政三大板块，案件仅在同一板块范围内进行随机分配。上述两种模式在实践中或许都可能推行，但从法官的整体素质和司法传统角度考虑，后者更能实现效果与实践的统一。（1）自刑事、民事和行政三大诉讼法律体系建立以来，三者分别立案管辖已成为约定俗成的审判定律，打破三者之间的分类，违法法院组织法，会使法院内部审批庭之间管辖的独立性受到动摇。（2）人的精力是有限的，而法律知识浩如烟海，每位法官不可能都成为全能型的法律专家，能在一个或某几个领域做到相对精通已属凤毛麟角。随着社会分工的不断精细化及社会生产的高度技术化，法律亦朝精密化、专业化方向发展，故与其因精力平均分散而成为“平庸的全才”，不如专下心好好经营成为“卓越的专才”，这才是切合实际的考虑和明智的选择。

3 现实出路：基层法院随机分案制度局限性的克服

基层法院随机分案制度之所以具有以上局限，一是源于随机分案软件自身的技术局限，二是由于随机分案模式与审判管理思维的冲突。无论是前者还是后者，都有克服的必要，也有克服的可能。

3.1 设定案量区间：实现随机分案的相对均衡

随机分案不可能保证每位法官办案数量的绝对均等，法官设想的完全平均主义愿景并非制度设立的目的，这种分配模式也无益于缓解目前基层法院面临的司法压力。鉴于法官对未来工作超负荷运转始终存有顾虑，为消除他们的担忧，可从两个方面着手来保障随机分案的相对均衡。

考虑不同法官的办案指标。现实状态下，院庭领导除了需要承办和参与案件审理外，还承担着审判管理监督和司法行政管理事务等多重角色，相应的要求他们每年审结的案件数量与其他法官保持一致或等量齐观并无可能。《最高人民法院关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见（试行）》规定，基层人民法院院长办案量应当达到本院法官平均办案量的5%-10%，其他入额院领导应当达到本院法官平均办案量的30%-40%，庭长每年办案量应当达到本部门法官平均办案量的50%-70%。考虑到随机分案系以法官积存案件数量为基础而优先自动分配，故在设计分案软件时要考量不同法官办案数量的差异，特别是院庭长的案件数量限制，避免出现因未结案数量少而将案件都分配给他们的现象。

以“标准量”为基础，以“饱和量”为上限。我们倡导的均衡分案是通过对案件的积存、新收和结案的适量控制以达到结收案比例保持在一个相对合理的幅度范围内。“标准量”是法官每年需要办理的最低案件量。它以法院上一年度收案量以基准，以前三年收案量年增长率为系数，计算下一年度法院的收案量，在此基础上，再根据法院法官的数量及他们每年需要办理的案件比例，预测每一位法官下一年度需要处理的案件数量。“基础量”数值是每一位法官必须要办理的案件数，若未能完成，则全院未结案件量将处于积压状态，故从解决基层法院收案数不断增长的矛盾角度出发，“基础量”是不允许突破的“下限”。“饱和量”一般用全年有效办案时间（法定工作天数×每天有效工作时间－非办案耗时）除以个案耗时进行计算，由于受法官司法能力、信息化程度、案件难易程度、审判辅助人员配置等诸多因素影响，“饱和量”并非是一个恒定的数值，但其反映的是一定时间内法官即将达到职业枯竭的临界状态下所能办理的最多案件数。（5）法官的正常工作效率和能力是有限的，不可能分多少案件，就能结多少案件，“饱和量”以法官身心承受极限为界限，越过该界限，法官将处于超负荷运转疲劳状态，长此以往身心健康必然受到严重影响，因此“饱和量”是不能突破的“上限”。

3.2 限制指定分案：严控分案案件二次变更

随机分案自身存在着难以克服的弊端，比如笔者上文提及的无法灵活识别案件的具体情况，选择出最佳的法官等，这些局限性制约了随机分案功能的有效发挥，而指定分案可成为其必要的有益补充。既然是例外和补充，在实际操作中就应该严格把控，以最大限度维护随机分案制度的权威。笔者建议，可从以下几个方面加以控制：（1）限定案件申请变更理由。只有出现下列情形之一，致使法官不能或不适宜继续审理具体个案时，才可以变更案件承办人：1）因出现法定回避事由需要回避的；2）因工作调动、出差、学习、健康、孕产等客观原因离岗或需脱岗较长时间的；3）因案情重大、疑难复杂、有较大社会影响或者同类型系列案件或者案件相互之间存在关联等特殊情形的。（2）理顺案件管理职责。在现有“立审分离”的制度框架下，分案工作是立案部门的工作职责，由其统一按照随机原则分配案件是完全可行的，也能保证分案效率。但分案工作并不仅局限于立案，还涉及案件的运行和管理。立案部门由于自身职能的限制，难以有效地对案件变更进行实质性审查。相较之下，审判管理部门承担审判运行、案件质效、均衡结案等日常管理职能，由其负责案件变更审查更为有利。

3.3 加强监督管理：建立分案情况内部公示制度

内部公开是司法公开的有机组成部分。建立分案情况内部公示制度，可以增加分案工作的透明度，防止人为因素对分案环节的渗透与干扰，加强内部监督制约，满足法官自身对公平的需要。依照大陆法系国家普遍实行的“法定法官”原则，按预先确定的一般规则分案是法官取得个案审理权的合法来源，原告抑或是被告都不得自主选择特定的法官以审理自己的索赔或诉请。而在我国，除了法定回避事由可以申请变更法官以外，法律并没有赋予当事人在其他情形下可以选择法官的权利，故分案情况不属于法定公开范围，暂时还是在内部公开为宜。首先，应当将案件随机分配的范围、标准、程序，案件变更适用情形等予以公示，让法官充分了解随机分案制度的相关内容，从而心中有数。其次，要将随机分案情况在法院内部进行公示。可采用每月月初定期公示方式，将每位法官上一月新收案量、结案量，累积收案量、结案量及未结存案量等材料予以公示，最大限度降低人为干预分案问题的出现，也便于法官了解其他人员的案件收结情况。