改革开放以来村干部的角色冲突与新定位

陈睿

摘 要：村干部作为乡村精英，在乡村社会的发展中具有不可或缺的作用。而在社会转型中，随着利益的分化和多元化，村干部的角色冲突也逐渐显现，在实际中呈现出“官”与“民”的身份冲突，“国家代理人”与“村民当家人”的地位冲突，“情”与“法”的观念冲突和“国家经纪”的“公”与“私”利益冲突等几种矛盾。究其原因，主要是由于国家权力对乡村的全面渗透、村民自治中村干部权力的异化、传统人情世故的隐性惯习及市场经济带来的负面冲击等。因此，在新时代为为更好地治理乡村，应从政策执行、基层民主夯实、经济引领和社会秩序维护四个方面对村干部角色进行新定位。

关键词：村干部；角色冲突；新定位

中图分类号：F325 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2018）23-0039-04

对于乡村精英的研究，传统中有两种对立的观点：一种认为乡村精英发挥积极的角色作用。M.韦伯在《儒教与道教》中指出，中国乡村地区在实际治理过程中“地方人士”具有积极的作用。费孝通则把传统74乡村社会的士绅“描述为国家与社会之间的缓冲层”。①萧公权认为“乡村绅士的公共建设活动给地方带来福利”；②张仲礼对地方绅士的案例研究也表明，他们“代表和维护了本地利益”。③与此相反，另一种观点认为乡村精英角色消极。黄宗智的民国时期的华北乡村研究认为，乡村绅士开始由积极的角色向消极的角色转变，即由“保护性经纪”向“营利性经纪”转变，④乡村社会处于对立状态。与上述两端化的看法有所区别，事实上作为乡村精英主体的村干部，其角色的选择和变换更多地依据乡村实际，根据国家和社会之间的关系及精英自身的权益权衡而采取相应策略。在现实中村干部是多种角色混合体，既有国家情怀，又有小家算盘，既受传统宗法约束又追寻现代法治，因此反映在乡村干部身上就是多角色并存的冲突。

一、改革开放以来村干部的角色冲突

改革开放后，一些学者对村干部的现实角色进行了一些列考察和总结，从而对村干部的研究从书院走向田野。研究发现，由于国家的非均质化，集中在村干部身上的多种角色在各地的实践中产生和显现程度不一，冲突轻重也不一样，概括起来有如下几种角色冲突。

（一）村干部“官”与“民”的身份冲突

1.“公家人”，作为村民的干部

在计划经济时代，村干部在村里拥有特殊的地位和权力，“直接掌握集体财产和资源的支配权及使用权，在村民（那时称社员）的生产、生活中具有绝对的权威。”⑤在“三级所有，队为基础”的乡村政权结构下，各生产大队的人、财、物等方面均由公社直接掌管，大队必须贯彻落实公社下达的各项任务指标，公社与大队之间事实上存在着全面而直接的行政隶属关系；自然作为生产大队的干部，承担起“公家人”的角色使命，负责公社各项任务的具体执行。因而，在村民的眼中，村干部就代表国家和政府。尽管生活在同一个村子里，村干部在实际中不是正式的国家干部，只是权力的延伸，但社员们还是倾向于把村干部与群众分属于两个截然不同的圈子，“并将村干部也视作像公社干部一样的‘公家人”。⑤

2.地道农民，作为干部的村民

改革开放后，随家庭联产承包责任制的实行，村干部以往享有的大部分行政权力随着改革的深入而逐渐被剥夺和丧失。个人很多生产和生活领域逐渐独立，公权和私域的界限逐渐清晰起来，村干部的“公家人”的角色逐渐褪去。除了村干部的称呼、与基层政府工作人员接触机会多和有国家发放的微薄的工资外，他们在其他方面与一般村民无甚差别，且仍然生活在农村，从事田间劳作，靠天吃饭，绝大部分时间是吃住在农村，与农民一块从事生产和生活。而且排除在行政系统之外，一旦竞选失利，就完全丧失干部身份和失去基层政府的认可与相关保障，彻底沦为一个完完全全的农民。因此，作为干部是短暂的，作为农民是长期的。

3.尴尬的身份：是官非官，是民非民

其实就身份而言，村干部既不是国家编制内干部，但又区别于一般村民，他们是介于官与民之间的一个半官方群体。从根本上讲，他们不属于行政系统成员，但是在处理村中公共事务时又必须与基层政权保持联系，发挥桥梁的作用，并协助政府落实与完成计生、税收、社保和征兵等任务。村干部所处的这种“‘不上不下、不高不低的位置经常使他们在开展工作时陷入‘上下为难、进退维谷”①的境地。村干部的上面，是基层政府，往上更代表着虽与不直接与其发生关系的国家行政系统；在他们的左右，则是一群抬头不见低头见的乡亲，也是一群互帮互助的左邻右舍；对上，他们“冒犯”不起，毕竟“下级要服从上级”，只好敬而从之；对下，你来我往整天打交道的村民更是在习俗上不能得罪，因为良好的人缘和道德对村干部开展工作有重要作用。所以，每当在工作中遇到上下为难的窘境时，村干部就必须面对两难抉择。

（二）村干部“国家代理人”与“村民当家人”的地位冲突

1.国家利益代理人

政府通过立法将村委会这种权力结构合法化，但同时又重新赋予它新的内涵。具体到村干部身上，要求其必须依法行使权力和职责，严格按国家大政方针来治理乡村。村干部已经被党和国家所接受和认可，通过党和国家授权而获得一定的权力。他们是党和国家政策在农村的宣传者和具体执行者，在某种程度上他代言的不是自己的村庄，而是国家，即是党和国家在农村的代理人，按国家大政方针治理村庄和村民。如此一来，“村委会与村干部伴随着国家权力对乡村的覆盖而开始‘异化自己——村干部由原来的只对村民负责转而成为既要对政府负责，又要对村民负责。”②村民突然间发现，自己亲手选举的“代言人”在某些时候却成为“异己”力量——政府的“代理人”，村干部雖被村民选举，但是替政府办事来管理村民，甚至“为难”村民。

2.村庄利益保护人

民主管理是现代基层自治的一种形式，既保障和发扬村民的民主管理权，又监督与约束村干部的权力。在这种民主制度下，村民参与民主管理主要通过两种方式实现：“一是通过村民会议或者村民代表会议，村民就村内公共事务发表意见，直接参与管理；二是民主制定村民自治章程、村规民约、村民会议和村民代表会议议事规则、财务管理制度等，用制度规范村干部和村民的行为。”③这样，自主管理与制度化管理、对村民管理与对村干部的管理有机统一起来。民主监督既是村民监督权的保障，更是村干部角色与行为的评价机制与纠偏机制。村干部是按照村民自治条例和村民的期望综合“海选”出来的，有村民契约的合法的身份和地位，村民作为其权力让渡的直接来源者，理应为村庄公共利益服务，为村民谋福利。同时，又是土生土长的农民，与村民有着天然的地缘、血缘和族缘联系，在“法”与“情”的双重压力下，维护村庄利益本身其是唯一的选择。

3.“撞钟者”的产生

理想状态中村干部在处理国家与村庄之间关系时：不怠慢上级交代的事务，不得罪村民，做到双方都皆大欢喜，利益都能得到最大化。然而现实是很难做到双方都满意的，因此，在上下两面不能两全时，村干部们会在艰难中做出不同面相的决定，这取决于他们自身的人际关系、前途和利益的权衡，取决于和上级的关系的维护及对村民合法合理利益的取舍。特别是在社会转型中，在上级政府和乡村群众利益不协调时，他们的角色较为尴尬，如征地和拆迁中他们常陷于“基层政府的利益取向”与“村民的利益取向”的冲突与尴尬中，即两头都不讨好，上下都不满意的窘境中，一些地方甚至出现一些极端做法。

（三）村干部“情”与“法”的观念冲突

1.传统社会的路径依赖

传统社会关系网络是以亲属关系为基础而形成的，亲属关系是根据生育和婚姻事实的发生而结成的网络，这个网络就是以自己为中心的同心圆，向周围扩散，它是封闭的、人口不流动的、经济上自给自足的、有一定排外性的。传统乡村又是国家统治相对较薄弱的区域，因而在一定程度上给实行村民自治提供了空间，甚至在一些大姓村庄的治理让位于大姓家族。贺雪峰等人研究认为，宗族认同程度高的村庄村干部的职位高低基本与宗族姓氏的大小一致，主任一般都是由大姓或大房的村民当选。

同时，村规民约还在一些村庄或隐或现地存在并发生作用。“它能够规范村民的行为，协调村民与村组织的关系，维护农村社会的日常生活秩序。”④而人们为保证乡村社会的正常秩序，往往会对那些违反传统道德的行为首先是依据村规民约进行管理。因此，作为一种管制性的行为规范，村规民约在维持农村社会日常生活秩序方面具有无可比拟的优势。在传统习俗浓厚的村庄，村干部有时是主动或被动地按照村规民约来处理村中事务，无形中强化了传统习俗的力量，在某些时候对传统的遵守超越对现代法治的认可。

2.法治社会的要求

“乡村社会治理法治化是依法治国基本方略在乡村社会的具体实践，是建设社会主义法治国家的重要组成部分。”⑤没有农村治理的法治化，也就不可能有完整意义上的中国法治国家的建设。受我国传统文化的影响，在农村人治大于法治，一些干部在工作过程中不按章办事，无法律规章可依，成为矛盾纠纷的源头。但是随着法治进程的加快和民众法制观念的增强，依法治村逐渐成为一种趋势，法治观念在逐步深入，村民自治就是依法进行的典范。并营造了良好的法制环境，一是法制宣传的深入开展。通过采取农民喜闻乐见的形式宣传法律，帮助农民树立尊法、知法、守法、用法的观念。二是开展法律咨询服务，真正送法上门，保障人民群众合法权益的实现。三是强化道德教化的作用，以道德滋养法治精神。从而使法制观念和法治思维在农村生根发芽，在农村逐渐形成崇德向善、遵法守法的良好风尚。

3.乡土性和现代性的摩擦

社会结构的异质性分化程度是衡量一个社会是否具备现代性的重要标志之一。“社会异质结构的高度分化带来了现代性秩序整合的必要，同时也带来了秩序整合的难度，高度复杂但却合理有效的秩序整合同样是现代社会的显著特征。”①而后乡土社会中面临的正是这样一个法治与礼治秩序整合的难题。由于文化天然具有稳定性和传习性，因此浸染了数千年礼俗传统的中国农村社会，保持和传承着自身的习俗和秩序。农村社会的法治建设建构的是具有现代法治结构的组织和机构，人们的行为受明文的法律规范制约，村民纠纷的调解和处理，首先是依法进行，当传统道德与法治不一致甚至冲突时，法治成为准绳。因此，村民一方面在交往中注重和維护传统的邻里相望、互帮互助，而在利益分化的现代社会，又希望借助现代社会的规则对传统进行取舍。导致一方面在日常交往中尊重和维护传统礼法秩序，另一方面在面对利益纠葛时，特别是关乎自身利益时，又置传统于不顾，优先诉求于法治的裁决。导致个体自身的传统观念和现代法治思维的自相矛盾，进而影响农村的和谐。

（四）“国家经纪”的“公”与“私”利益冲突

1.保护型经纪：大公无私，维护村庄公共利益

在传统社会中浓厚的人情关系和村庄同质化状态，保护村庄的利益，为村民办事，是乡规民约的内在要求，也是村干部的本分，此时村庄是一个共同体，村干部有道德和义务来维护村庄的利益免受外部侵害和内部的破坏。在市场经济条件下，除极少数外，村庄精英大都不会为实现个人政治抱负而当村干部，因为村干部不会向上流动。构成竞选村干部的动力主要是声望和面子方面的考量，村庄精英从村干部这个职位上获取公共决策和公众人物的地位，从而满足了他们表达性的需要。

由于村干部本是村中的一分子，同村民有天然的联系，了解村庄的实际需要，了解村民的特点，了解风土人情和民众间人情关系网，而乡镇干部作为“公家人”又吃住不在村，只是有工作需要才会下村，导致乡镇干部对村中事务不熟悉，很多事情需要依赖村干部去具体了解和执行。村干部利用工作环境的优势，制约或促进乡镇对村庄工作的开展，很多事情乡镇政府想插手也离不开村干部的配合，一旦村干部不配合，乡镇干部纵然有天大的本事，也没有太多办法，在一定程度上，村干部成为村庄里日常权威的主导者。

2.营利性经纪：损公肥私，利用公共权力“寻租”

“国家政权利用‘地方为其服役但并不为其提供与乡镇干部平等的报酬，也无意将其纳入官僚机构的‘轻利”②做法，导致他们利用其职权损公肥私，用公权力办私人事情，甚至侵害村民的公共利益。而一些村民之所以竞选村干部，其目的不是为了村庄的共同福祉，而是为了利用村委会这个公共平台，来扩大势力范围和利用自治权利，大肆侵占和鲸吞公共资源。特别是在一些资源丰富的村庄这种现象比较突出。

同时，村庄公共职位使村干部合法地管理和经营村庄资源、行使村庄权力，可以凭借自己的偏好而不是村民的偏好来使用国家的资源。一些村干部无心操办村庄的公共事务，而是将重心转向谋取私利上，利用公共资源开办私人企业或侵占公共资源，只要按时完成上级交代的任务。而在压力型体制下，一些乡镇为了完成指标任务对村干部的一些“越轨和非法”行为，采取忽视甚至默认的态度，这样进一步助长了村干部的贪欲和歪风邪气。因为乡镇干部的默认，也进一步地恶化了干部与村民的关系，这种利益交换，影响国家在基层的形象，不利于国家政策在乡村的贯彻和村民对国家的认同。

3.走钢丝的状态

由于社会转型，加上我国地域广大，各村的情况差异大，当前的村治格局中的确存在着若干“赢利型经纪”的现象，但若说村干部们一定是“保护型经纪”或“赢利型经纪”这两种类型非此即彼，可能并不必然。一个精明的村干部，他不可能得罪乡镇干部，也不愿得罪乡里乡亲，而是根据事情的重要程度，关系亲疏和对自身影响的大小而巧妙地选择策略，而这种策略的选择则依据乡村干部和村民的反映而变。形象的说法就是一种走钢丝的游戏规则，在完成任务时既不伤害农民感情，又维护乡镇干部的权威，这也许就是村干部在实践中磨炼出的一种“中庸”的交往规则。

二、村干部角色冲突产生的原因探析

（一）改革开放前在“强国家—弱社会”的格局下，国家权力对社会底层全面渗透

在集体化时代，国家统摄下的人民公社体制管制农村中生产、分配、交流和消费等各个环节，它通过生产资料的集体所有方式，将分散于农民之中的经济权力收归于政权组织，农民失去基本的物质保障权，必须通过与国家认可的票证而获取。这种强国家的形式和路径不仅仅体现在经济职能方面，还在政治统治、宣传教化等方面也体现了国家的超强意志。受“革命话语”的影响，“国家”符号深深嵌入村庄的权力结构中，进入私人空间，社会领域萎缩。导致国家将社会整合到自己的体系中，“出现‘社会国家化的倾向。”③

（二）国家权力退出农村，村干部自主空间大大扩展

而改革开放后，国家权力退出基层社区，地方权力实际重新回到社区精英的手中，人们似乎觉得又回到了传统社会，不同的是“总体性国家”时期的“科层式”的权威统治，已转变为一种比较虚的原则性控制。国家制定的各项政策，只是给出了“‘一段约束区间从原则上对地方工作发挥导向性的作用，至于具体的实施就要靠干部们‘因地制宜了”。④村庄“自由政治空间”的扩展，使得村干部在执行上级政策时，有充分的主动性，而由于规则的不完备和人们法制观念的淡薄，使村干部的自治权力在一定程度上异化，公共权力与个人权力交织，公私不分，传统人治思想浓厚。

（三）传统人情世故的惯性短时间难消除

传统熟人社会注重人情，依靠乡土规则来约束和调解人与人之间的关系，因此人际关系往往显得较为复杂。出现纠纷后，往往采用息事宁人的方法解决，通过族人和有威望的老人进行调解，不主张对簿公堂，即使“有理”，也不诉诸法律，因为可能即使赢了官司，也伤了和气。在现代陌生人的社会中，人与人之间也存在亲情和友情，但同时又有明确和规范的规章制度来约束人的各种行为，防止人们的行为逾越一定的界限。但是人情和法律都是靠人去执行的，在执行中地缘、血缘、业缘、学缘等人情因素在多大程度上影响法治的客观与公正，在具体情境中情与法的交融很难分清界限，在社会转型中传统与现代交织时更是如此。

（四）市场经济的负面影响引起观念上的混乱

随着我国市场经济的发展，我国传统的价值观念也发生了深刻的变迁，价值取向逐渐多元。尤其是随着外来文化的传播和扩散，人们的价值观念和意识形态结构将会不断分化，“一些与主流意识形态不同甚至相反的价值观念也会大量涌现，致使各种观念发生相互碰撞与冲突。”①与市场经济相伴生的“副产品”大量涌现：重利轻义、道德滑坡、人情挟裹法治和损公肥私的现象，导致在农村出现了传统“孝和悌”的萎缩、誠信的缺失、集体意识淡薄和“公私不分”的行为。在这种情况下，各种思想和观念势必在农村各群体传播，必然会带来他们观念和行为的变化，因此对待同一件事，可能会出现两种截然不同的判断和选择，会造成乡村民众关系的紧张和观念的混乱，甚至影响到乡村和谐和各项政策的落实。

（五）社会转型期村干部自我迷失

由于我国三农问题的特殊性、深刻性、复杂性、艰巨性和长期性，在未来相当长的一个历史时期，农村社会仍将处于一个剧烈变化的格局之中。随着分配资源等“硬权力”的逐步丧失和消退，村干部在工作中消极性与困惑感并存，权力弱化，任务增多，村干部待遇没变，村民总体收入增高和村民权利意识增强。在经济社会的转型期，还存在着农户家庭经营与合作社集体经营的矛盾，新型农民的转型与村组无力指导的矛盾，农民自身行为与基层政府涉农行为不协调的矛盾，这些社会矛盾引发了村组干部某些功能的失调；面对“‘老办法不能用、软办法不顶用、新办法不会用的现实，不少干部感到茫然和困惑”，②思想上懈怠感与畏难情绪并存。部分干部精神不振，缺乏竞争信心和勇气，事业心、责任感不太强，已严重影响农村社会的稳定和乡村转型，严重制约农村社会的可持续发展。

三、新时期村干部角色的新定位

（一）党和政府政策的忠诚执行者

毛泽东同志说过：政治路线确定之后，干部就是决定因素。村干部长期工作在农村第一线，最了解农村实际，也是国家政策执行的最前线，“村看村，户看户，群众看干部。”各地实践表明，一个村工作搞得好不好，各项事业发展得快不快，与村干部的政策理解能力和执行能力有直接的关系。所以党一直注重全面系统地加强对基层村干部的选拔、培训和监督，以期待村干部能正确理解和全面执行党和政府在农村各项政策。一方面是对党和政府的方针政策的正确理解和掌握，并及时宣传和讲解；另一方面，在面对问题和纠纷时能正确和灵活运用政策化解问题，消除误会，匡正误解，使政策落地不打折扣、不留余地、不变形和走样。选拔大学生当村官，可能就是在新时期为更好地贯彻党和政府政策在基层全面实施的一个有效举措。

（二）发展乡村经济的积极引领者

很多村干部在当选前本身就是经济致富能手，或者是具有某一方面的技能，当选村干部后，就能实现把好的成功的经验进一步传授，起到带动和示范效应，因此很多地方村干部是农村经济社会建设的参与者、组织领导者和带头人。他们不仅是个体经济发展的重要力量，也是农村经济发展的重要增长点。“火车跑得快，全靠车头带”“村子富不富，关键看干部”的乡村非正式宣传口号在一定程度上反映了社会对村干部的期待。现实中有很多成功的例证，特别是东部沿海地区的富人之村，效果明显。但是我们需要在制度环境上进一步完善，如何调动他们的积极性，如何使他们公私兼顾，并防止他们的权力寻租和假公济私行为，需要各地在引导中加强规范和监督。

（三）基层民主建设模范的推动者

改革开放以来，乡村社会新崛起的富裕群体不满足长期处于“经济上的巨人，政治上的侏儒”的地位，他们需要手中掌握一定的权力来维护其经济地位，必然会在政治上提出自己的要求。先富群体进入村庄权力中心，满足先富群体的民主需求，有利于培养和造就一个既有领导才干又有公共精神的农村中间阶层。借助基层民主的实践操练，让村民感受民主的实质收益，带领整个村民开创民主局面，使村民自治真正地发挥民主的精神，广大民众能通过村民自治的途径维护其自身权益，约束村干部的不法行为，进而推动民主政治的发展。

（四）新农村建设秩序的有力维护者

现代乡村社会也是法治社会，在几千年的传统土地上，必须在法治秩序的建设与乡土社会的互动中找到当代法治的契合点。农村社会的法治秩序的构建决不应是简单的“去乡土化”，也不该是简单地传授法律知识、普及法律条文的单向过程，而要培育农民的法律信仰、法律认同和对法律的效力认可。实现在尊重和借鉴传统礼法秩序下积极的因素同乡土的完美整合。而在这方面，作为新农村建设秩序的维护者的村干部责无旁贷，首先要从自身做起，遵守法律和传承优秀的传统，在实践中使二者有机结合，而不是在口号上和调解上体现，更是在日常中的展现。一方面挖掘传统文化资源，村民在优秀传统的熏陶下，使村庄重新焕发生机和活力；另一方面也可以借助党和国家的政策进一步规范，重新整合乡村秩序，使传统在现代秩序中得到提升，在传统道德中得到彰显，二者交融，达到乡村秩序既有传统之风范又有现代之精髓的要求。

参考文献：

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[5] 辛允星.村干部的“盈利”空间研究[J].社会学评论，2016，（2）.

[责任编辑 陈 锐]