继续教育领域中市场失灵与政府失灵分析

刘丽霞

摘 要：我国继续教育未来仍有巨大的发展空间。但是，继续教育无论是管理方式，教育内容，还是教育方式都需要革新。其中最突出的问题是如何有效界定政府与市场在继续教育领域中的边界，充分发挥政府与市场的双重作用，这样才能促进继续教育的发展。因此，文章对我国继续教育领域政府和市场的边界做了初步的界定，尤其是指出了哪些是应由政府提供的继续教育领域。政府在继续教育中不要缺位、越位，也不要错位，该市场做的交给市场，该政府做的政府管起来，各司其职。这样，我国继续教育才能顺利发展。

关键词：继续教育；市场失灵；政府失灵

中图分类号：G726 文献标识码：A

一、市场失灵与政府失灵

市场失灵是通过市场力量无法实现资源的最优配置。而政府失灵就是政府对市场的干预反而造成资源配置低效。新古典经济学家认为，由于经济的外部性、经济人的有限理性、信息不对称及垄断等多种因素的存在，使得通过市场机制难以实现资源的最优配置，从而出现了市场失灵。为了解决市场失灵，需要借助政府的有形之手来降低信息不对称、经济外部性以及垄断等阻碍市场机制配置资源的因素，解决市场失灵问题。但是，政府有形之手在干预市场失灵时，可能产生新的问题，即政府失灵。如政府不该管的管了，该管的又没有管、没有及时管等，即政府越位、缺位和错位，从而影响资源配置效率。

二、继续教育领域中的市场失灵与政府失灵现象

理论上来说，教育通过培养和提高劳动者的知识和技能，从而给个人和社会带来的种种有益效果。所有教育产品的收益都具有外溢性，带有一定公共产品属性。教育层次越低，教育的社会收益越大，教育层次越高，教育的社会收益越小。继续教育也属于教育，也具有外溢性。由于继续教育的层次相对不高，因此，继续教育所带来的社会收益比受教育者个人收益更大。因此，继续教育既有公共产品属性，也有私人产品属性。继续教育产品需要由政府和市场共同提供。繁荣我国继续教育事业，首先要梳理我国继续教育各类产品的或公共或市场的属性；其次，要梳理政府和市场在继续教育领域中各自的边界，发挥各自的作用，共同向继续教育领域提供优质继续教育产品。

但是，长期以来我国继续教育领域存在的最突出的问题却是政府与市场在继续教育领域各自的边界不清。该由政府提供的继续教育产品却推向了市场，该由市场来提供的继续教育产品却由政府包揽了下来。造成了我国继续教育领域存在的市场失灵和政府失灵问题。

三、继续教育领域政府失灵的主要表现

（一）政府管得太多造成社會参与度不高

政府失灵的一重表现是政府管得太多造成社会参与度不高，即政府的越位和错位。传统的观念就是继续教育就是由政府来承担的。因此，对于社会大众来说，对于继续教育的方式、内容、监督管理等参与不多，也没有相应的知情权。大众对继续教育缺乏应有的反馈机制，致使继续教育的发展越来越低效。就学历教育来说，随着大学扩招，继续教育在学历教育中的市场越来小；就技能教育来说，继续教育的定位造成了技能教育不能适应市场需要；就市场培训来说，继续教育因师资、教育内容等无法满足企业的需要；就老年教育来说，因内容脱节，使得继续教育也满足不了老年人的需要。

（二）继续教育管理机制不健全

政府失灵的二重表现是继续教育管理机制不健全，即该管的没有管好。现在继续教育发展的主体是各高校。大多数高校都设有继续教育学院，作为全日制学历教育的补充。但事实上，高校的继续教育学院招生生源在不断萎缩，发展难以为继。许多高校事实上都已经在外包继续教育学院。承包该学校的继续教育学院开展市场培训。承包者能力强的，会走出一条发展之路；能力弱的同样被市场淘汰出局。大多数大学的继续教育学院如果承载着传统继续教育发展思路，必然市场萎缩；如果放弃原有的发展目标和思路，走市场化道路，其实已经脱离了继续教育原有路径。

继续教育发展的这种乱象，说明了我国继续教育管理机制还跟不上时代的需要。管理部门没有找到继续教育的定位，继续教育者本身也还没有找到自己的定位。管理机制不完善，定位不明确，继续教育发展出现了发展瓶颈。

在管理中，法制也比较缺乏。继续教育现在的发展仍处于无序状态。如何建立继续教育良好的法治秩序和追责机制，保证教育的公平，推动继续教育与社会发展的和谐，是亟待解决的问题。

（三）定位不准确

政府失灵的三重表现是定位不准确，即不该管的管了，该管的又没有管好。继续教育最早的定位是为了解决正规学历教育不足而发展起来的，社会对人才需要量大，但高等院校有限，还有大量的人才无法通过高考进入高等学院读书，继续教育就承担了不能进入大学全日制教育的这些人学历教育任务。继续教育对社会起到了人才培养的作用。但是，随着高校的扩招，绝大多数人才都能顺利进入高等院校接受全日制学历教育，导致了学历继续教育市场的萎缩。但是一些非学历教育，一些市场化培训，一些与终身教育有关的教育培训却有巨大的市场前景。我国继续教育却没有适应这种市场需要而得到发展。大量的非学历教育要直接与市场对接，这需要我国继续教育的重心由学历继续教育转向学历继续教育与非学历继续并重，甚至非学历继续教育超过学历继续教育的新的发展阶段。因此，我国继续教育的定位就需要调整，以适应新时代继续教育发展的需要。

当前，我国继续教育的承担者众多，如电视大学、业余大学、普通高等学校等。其中，普通高等学院已经成了事实上的办学主体。但总体上来说，承担我国继续教育的主要是事业单位。也就是说，政府是我国继续教育的主要供给者。

无论是从理论，还是从实践经验看，政府都是继续教育的重要提供者，在我国市场发展不全的时代，由政府来主办也未尝不可。但是，只有政府来承担继续教育的任务，肯定会使得在继续教育领域中，政府和市场的边界出现模糊。该由政府来做的，政府来做了；不该由政府来做的，政府也做了。出现继续教育领域效率的低下，需要重新界定政府和市场在继续教育领域中各自的边界问题。

正是因为如此，在我国高校学校继续教育管理模式上出现了二种模式：一种是行政化管理模式；二是市场化管理模式。按行政管理模式看，它可以更好地满足公共利益的需要，但却因激励与约束机制不足，培训内容与培训方式适应不了市场的需要，效率低下。另外，按市场化管理模式来看，等于只对继续教育作基本的管理，具体培训内容与培训方式由继续教育管理者具体执行。激励机制强，但约束机制不足。在适应市场需要方面更有效率，但是在履行公共利益方面却显不足。

也只有准确定位政府和市场的边界，才能更好地使继续教育无论是其内容，还是其形式都能满足社会的需要。

四、继续教育领域中市场失灵与政府失灵解决路径

（一）做好顶层设计

既然我们认识到了继续教育未来改革的方向是市场的交给市场，是政府的交给政府。那么，继续教育的最高层管理者，要做好顶层设计，加快继续教育国家制度建设，从上到下统一认识，从上到下厘清职责。

由市场管理的，继续教育的质量由市场去选择和淘汰。我们只要将这一块继续教育领域厘清交给市场就可以了。但是，由政府负责提供的继续教育这一块如何保障质量，提高声誉，需要不断摸索。

对于交由市场选择的继续教育，顶层设计的重点是制度供给。让市场在法律规制下运作，不要过多地干预，政府做好裁判就可以了。因此，这一块的顶层设计就是建立更加完善的继续教育法律法规以及具有长效机制的配套的管理制度等，同时聘请第三方为监督者。不需要政府提供额外资源，管理也方便。少插手，多放手，这一块就管好了。

对于交给政府的继续教育这一块，政府要严控质量，尤其是学历教育。现在继续教育诟病最多，一些高校学历继续教育无序发展，质量低下，文凭含金量低，社会负面影响大。学历教育变成花钱买文凭。这就需要国家加强监管。突出质量第一可以宽进严出，不能宽进宽出。将全日学历教育与学历继续教育纳入同一标准进行监管，统一免试入学、统一毕业生能力测评体系、统一全国继续教育师资评价培训体系、统一全国继续教育财政拨款体系、统一全国继续教育质量标准体系和评估制度、统一全国继续教育资质认证体系、统一全国继续教育证书体系、统一全国继续教育信息化管理平台。

（二）重新定位继续教育

继续教育的定位有两方面：一是继续教育与全日制教育的各自的边界；二是继续教育中政府与市场的边界。只有找准了这两个边界，就能找准继续教育的定位。

对于这两个定位，《中华人民共和国教育法》已有明确的结论：继续教育是与全日制教育并行的一种教育方式，国家鼓励多种形式的继续教育。但是，《中华人民共和国教育法》对于继续教育的定位非常原则，这给我国继续教育的发展带来了困惑。

传统的全日制教育主要针对的是适龄人口。但事实上，全日制教育除中小学外，大学全日制教育已经放弃了年龄限制，尤其是硕士和博士。因此，继续教育中政府与市场的定位问题才是最直接影响到继续教育的发展问题。

如何对继续教育领域政府与市场的边界进行定位？主要依据教育的目的来定：

1.是否具有公益性。公益性与盈利性继续教育：如果受教育者接受教育以后从事的是公益事业，或是政府工作人员或事业单位工作人员，那么他们的继续教育应由政府承担；如果受教育者接受教育以后从事的是盈利性行业，那么他们的继续教育应由市场来承担。公务员、教师、医生、事业单位的研究人员、解放军等的继续教育者都属于公益性目的范畴。

2.是否为学历教育。由于学历证书由政府签发，因此，学历型继续教育主要由政府提供，以确保学历的高质量和真实有效。而非学历教育就要根据继续教育的目的来确定。属公益性的由政府来提供；属盈利性的则由市场来提供。

3.是否以脱贫或增加就业为目的。凡属脱贫或增加就业为目的的继续教育，则主要由政府来提供。如全民素质提高或职业技能培训等就属此类。

4.是否为老年教育。针对老年人的继续教育的社会收益大。因此，老年的继续教育应由政府来承担。

对于政府提供的继续教育，重在人的发展，对于市场提供的继续教育，重在技能提升。因此，边界不一样，定位不一样，继续教育产品的内容也会不一样。

根据定位确定分类管理方式。凡属政府提供的继续教育产品，纳入统一管理范畴；凡属市场性继续教育产品，政府只对培训资质展开管理。

（三）带有公益性的继续教育改革要以内涵建设为重

40年来，我国继续教育发展走的是一条外延式扩张之路。这也符合当时的国情：国家对人才需要旺盛，而全日制大学招生规模有限，催生了我国继续教育的快速发展。现在，我国大学教育扩招使得全日制大学教育吸纳了大多数社会青年，致使我国继续教育生源不断萎缩。在我国走向人力资源强国、教育强国的过程中，继续教育走内涵式发展是必然要求。提高继续教育质量，以高质量作为继续教育发展理念，通过提升质量为突破口找到继续教育发展的正确路径。

（四）提升政府对继续教育的服务功能

无论是公益性的继续教育，还是带有市场属性的继续教育，政府都要增加服务能力。增加服务最好的方式就是将社会大众纳入到继续教育管理中来，与社会大众平等对话，让社会大众参与继续教育管理，凝聚继续教育共识，这是推进继续教育发展的重要途径。如推进继续教育决策的民主化，提升继续教育决策的透明度等。只有这样，才能建立高效的继续教育需求反馈机制，确保继续教育更适合社会发展需要。同时，提升政府在继续教育领域的服务范围和服务水平。整合继续教育资源，搭建统一的继续教育平臺，提供继续教育评价机制等都是推进我国继续教育发展的有力举措。

（五）提高继续教育的投入规模

由于继续教育带有较强的公益属性，因此，在公共预算中，中央和地方要增加对继续教育经费的投入，形成继续教育良好的有保障的投入机制和投入规模。完善的继续教育的规划和预算，科学的继续教育考评机制和问责机制，确保高投入有高回报。

（六）强化继续教育师资队伍专业化程度

继续教育，尤其是公益特征明显的学历教育，需要有一支非常优秀的继续教育教师队伍。因此，对继续教育师资形成良好的选拔机制，制定国家继续教育师资队伍考评机制，淘汰机制，培训机制，确保继续教育师资队伍的优良。

对于全日制教育，已建立了督导制度。对于继续教育，也要相同的建立教育督导制度，确保继续教育高质量。同时，在教师内部也要建立起学科带头人制度，便于带来继续教育整个学科的发展。

（七）强化对学生管理

继续教育能够持续发展，重点是产品要过硬。如果毕业的学生素质低下，继续教育就会越来越萎缩。提高教师素质，改进教育内容，加强学生管理，需要同步进行。

参考文献

[1]刘勋.继续教育改革须去粗取精[N].贵州政协报，2017-8-31.

[2]毛建国.继续教育可改革但不会停止[N].湖北日报，2017-8-29

[3]王永锋.论新时代继续教育改革的逻辑与方略[J].终身教育研究，2018（2）