垄断性国有企业混合所有制改革的理论逻辑与实践启示*

张冰石 马 忠 夏子航

内容提要：文章在剖析垄断性国有企业混合所有制改革理论逻辑的基础上，提出了改革过程中的产权制度安排模式。垄断性国有企业引入非国有资本的实质是引入市场竞争机制、发挥市场配置资源的决定性作用；垄断与资本属性并没有必然对应关系，对于垄断业务只要能够符合政府管制的要求，其背后的产权属性既可以是国有资本也可以是非国有资本。垄断性国有企业业务类别决定了混合企业中非国有资本具体产权配置，不同的产权配置决定了混合所有制改革的具体形式和资本间代理关系。非国有资本产权安排是一个基于私有产权可分割性的产权优化配置框架，现阶段应通过对垄断行业自然垄断业务的拆分逐步推进改革，从而形成垄断性国有企业混合所有制改革突破口。

一、引言

改革开放40年来，国有企业混合所有制改革不断取得突破，在新时代全面深化改革的背景下，垄断性国有企业混合所有制改革逐渐成为改革的着力点。2017年8月，中国联通发布关于混合所有制改革有关情况的专项公告，积极引入境内投资者进行所有权改革以降低国有股权比例，这也标志着具有垄断性质的国有企业混合所有制改革进入实践阶段。实际上，中共中央、国务院早在2015年发布的《深化国有企业改革的指导意见》中就阐述了实施混合所有制改革的重要意义，同年发布的《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》中指出要引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革，同时积极探索重点行业类别的国有企业进行混合所有制改革。这些类别的国有企业中垄断性国有企业占有较大比例。2017年，中央经济工作会议和《关于2017年深化经济体制改革重点工作的意见》再次强调要深化混合所有制改革，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工七大领域迈出实质性步伐。垄断性国有企业实施混合所有制改革是国有企业混改的重要组成部分，它的实施能够有效促进国有企业改革。

目前，对于混合所有制改革的研究以混合所有制改革的实践问题探讨为主，包括改革的轨迹和政策研究、改革主体的行为研究、混合所有制改革的具体方式、混合所有制改革的路径选择、混合所有制企业的治理等问题，这些研究覆盖了改革的方方面面，但是仍然有两个问题现有研究鲜有涉及：一是垄断性国有企业实施混合所有制改革的理论基础是什么，二是具有垄断性质的国有企业中自然垄断业务能否引入其他资本、如何进行混合所有制改革。

垄断性国有企业的业务可以分为两大类，即垄断性业务和非垄断性业务。垄断性业务大体上分为自然垄断业务、行政垄断业务以及市场垄断业务。垄断性国有企业混合所有制改革目前已经进行初步实践，引入了非国有资本，但是进行改革的业务大多集中于垄断性国有企业的非垄断性业务，对于垄断业务尚没有明确的改革实践。针对已有文献不足与改革实践难点，本文具体分析以下问题：第一，垄断性国有企业实施混合所有制改革的理论基础是什么，垄断性国有企业是否应该实施混合所有制改革；第二，垄断性国有企业实施混合所有制改革如何进行产权制度安排，与竞争性国有企业有何不同；第三，如何突破垄断性国有企业混合所有制改革实践的瓶颈。

二、垄断性国有企业混合所有制改革的理论基础

国有资本授权经营是垄断性国有企业实施混合所有制改革的基础，垄断性国有企业与一般性国有企业在授权管控的程度上有所不同，这是垄断性国有企业实施混合所有制改革中必须要重点考虑的因素。垄断性国有企业主要分布于公益类和重点行业的商业性国有企业中，大多关系到国家经济命脉和国计民生，这些企业虽然同样进行授权经营，但是国有资本的管控力度会明显高于一般竞争类的国有企业。2017年5月，国务院国资委发布《以管资本为主推进职能转变方案》，其中强调国资委的职能转变，特别是在优化监管职能方面提出：完善规划投资监管、突出国有资本运营、强化激励约束。这些方面的要求对垄断性国有企业同样适用，但国资委对垄断性国企中的国有资本管控力度也会更高。

正是由于垄断性国有企业的特殊性，在实施混合所有制改革时需要根据业务不同区别对待，垄断性国有企业中的非垄断性业务混合所有制改革与一般企业无异，因此本文重点关注垄断性业务混合所有制改革，其基本原则和方向为：对于自然垄断类业务国有资本要保持对其管控力度；对于行政垄断业务应该逐渐开放，减少国有资本控股力度，使其回归市场；对于市场垄断来说要规范企业行为，通过混合所有制改革引入非国有资本，从而引入竞争。

(一)垄断性国有企业引入非国有资本的理论起点

垄断性业务是国有企业中重要的一部分，出于维护公共利益和社会福利、纠正市场失灵的目的，垄断行业有必要受政府管制。垄断性国有企业的管制问题可以看作是委托代理问题，政府管制的主要目的在于通过降低代理成本保障社会公共福利，防止由于垄断力量造成的资源配置效率低下和资源配置扭曲、特别是针对国有企业中的关键主业，国有资本应该主导。垄断行业的政府管制应该基于市场，在外部市场法律等环境完善的同时可以放松政府管制。

然而政府管制也并非完美，在实践过程中政府管理也会失灵，政府管制企业往往存在制度僵化、管制成本过高、腐败寻租、经营效率低下等问题。例如，被规制的国有企业所提供的特定产品或服务价格受到管制(成本+合理利润)，其利润率与成本高低没有直接关系，为了获取更多利润企业倾向于投入更多资本，降低了经营效率，造成偏离最优生产要素配置比例。根据可竞争市场理论，对于政府管制下的垄断性国有企业适当引入竞争能够提高效率，通过政府“看得见的手”与市场“看不见的手”共同调节垄断行业，形成市场配置资源与政府管制相辅相成的常态，这也正是垄断性国有企业混合所有制改革的起点。

(二)自然垄断业务中引入非国有资本的理论逻辑

垄断性国有企业的垄断性业务可能是自然垄断、行政垄断和市场垄断业务中的一种或几种。垄断性国有企业既具有公益性又具有商业性，同时肩负着公益性保障目的和商业性盈利目的。市场垄断业务引入非国有资本的逻辑无须多言，一些行政垄断业务在实践中已经进行了改革，例如电力改革中的售电业务；但是自然垄断业务是否能够引入非国有资本进行混合所有制改革？

国有企业自然垄断业务特征明显。自然垄断是规模经济和竞争的产物，电网、石油管道运输、有线通信、铁路运输和管道燃气等属于自然垄断行业，具有投资额度大、回报周期长、资产专用性强、范围经济等特点。这些行业和业务涉及国计民生、国民经济命脉，因此国有资本要保持控制力和影响力，既能引导和管制相关行业和业务、又能保障相应产品和服务的供给。

然而，通常意义的“垄断”是指业务的垄断经营，但这并不意味着必须由国有资本进行垄断经营。垄断与资本属性并没有必然对应关系，保持国有企业的国有资本控制力和影响力与国有资本垄断是两个不同的概念。国有资本对垄断领域的控制力和影响力并非必须以国有企业、国有独资的方式形成，在政府管制的情况下，一些垄断领域国有资本进行绝对控股经营也能够满足国家控制力和影响力。即对于垄断业务，只要能够符合政府管制的要求，其背后的产权属性既可以是国有资本也可以是非国有资本。垄断业务完全由国有独资经营未能发挥国有资本的杠杆作用，会造成资本配置效率下降，降低国有资本对于其他战略性新兴产业的控制力和影响力。自然垄断业务不是所有环节都需要政府管制，其产业链上下游部分业务完全可以作为竞争性环节，例如电网业务中的发电与售电环节。同时，可竞争市场理论也指出，由于潜在竞争者的存在，产业内原有的垄断者不能获得超额利润，从而市场可以逐渐形成效率。即便是自然垄断行业，在没有政府规制的情况下，市场在位者也难以获得垄断所带来的超额利润，市场最终能够实现最优化资源配置。垄断性国有企业应该适当引入竞争，引入竞争必须依靠外部资本的力量，这也就意味着，国有资本形成的竞争并不是真正意义上的垄断行业引入竞争，其最有效的方式即为存在非国有资本的混合所有制。垄断性国有企业引入竞争，能够激励企业提高生产效率，刺激自然垄断业务降低成本、合理配置生产要素；能够在一定程度上缓解各个层级机构间信息不对称，拓展市场信息来源渠道，减少对于管制者也就是政府的依赖，增强垄断性国有企业市场化程度。可竞争理论主要强调在提高资源配置效率的问题上竞争所起的积极作用，其主张的以竞争替代先前严格的政府行业管制为垄断行业放松管制、自然垄断业务相关环节引入非国有资本提供了坚实的理论依据。

(三)垄断性国有企业引入非国有资本的现实逻辑

目前，我国形成的国有垄断企业存在历史和现实原因。1949年以后，重工业优先发展的国家战略决定了经济体制必须以政府为主导。计划经济时期我国形成了由国家独资、行政管理、统一配置的垄断性国有企业，政府直接经营垄断性产业，例如城市供水、供电、公交、地铁、铁路等。1978年改革开放至今，垄断性国有企业逐渐不能适应市场化的发展而进行了多次改革，出于对国计民生和国民经济的控制、引导和影响，国有资本仍然占据绝对地位。因此，由于我国垄断性国有企业未能由非国有资本控制，且目前即便非国有资本满足了政府管制的条件，垄断性国有企业混合所有制改革也不可能进行大面积的非国有资本替代国有资本控股垄断性国有企业。

在垄断行业中自然垄断业务改革是重点、也是难点。具有自然垄断属性业务的垄断性国有企业中往往伴随着行政垄断，垄断的弊端不仅仅是由于自然垄断阻碍市场配置资源，更在于其掩盖在自然垄断之下的行政垄断利益固化。存在自然垄断业务的国有企业中，行政垄断和市场垄断程度被加强：由于自然垄断业务的特征，企业行政控制显得更加顺理成章、自然垄断产业相关业务被管控的程度更强，一些本可以市场化资源配置行为转为行政控制，阻碍混改的推进步伐；在推进混合所有制改革的进程中，首先要保障垄断性国企的公益性目标能够顺利达到，其次考虑的才是企业的盈利性目标。垄断性国企引入非国有资本是为了形成有效的市场竞争制度，从而缓解甚至解决垄断带来的弊端，增强国有企业经营活力，带动国有资本更好地服务于国家战略、保障公共利益，这是垄断性国企引入非国有资本的现实逻辑。

三、落实垄断性国有企业混合所有制改革中的产权制度安排

垄断性国有企业混合所有制改革首先面对的就是不同利益主体在产权制度层面能够融合，混合所有制企业的产权制度安排显得十分重要。国有企业的国有产权是介于私有产权和共有产权的一种中间形式，非国有产权则为私有产权。混合所有制改革中非国有资本的引入实质上就是私有产权的引入，私有产权的安排关系到能否有效改善国有资本配置效率以及能否有效吸引非国有资本参与混改的问题，那么垄断性国有企业混合所有制改革中的非国有资本产权具体如何安排？

(一)垄断性国有企业混合所有制改革产权配置

产权的主要结构可以理解为一组经济和社会关系。国有企业进行混合所有制改革所形成的混合所有制企业至少包含两类产权性质主体：国有产权和非国有产权。非国有产权性质即为私有产权，其具有三种属性：可分割、可分离以及可让渡，这三种属性也使得现代法人组织合作性联合生产活动成为可能。也就是说，国有企业混合所有制改革中非国有资本形成的非国有产权也具有可分割性，非国有产权的可分割性包含两个意义：一是权力行使的可分割性，二是收益(利益)的可分割性。在一般的混合所有制企业中非国有产权与国有产权对等，两者具体权力一致，权力大小根据出资比例划定。但是对于某些垄断业务混改，即便非国有资本出资比例较高，非国有资本也不能拥有经营权和按照出资比例的表决权。私有产权的可分割性恰好解决了这一问题，非国有资本产权在混合所有制企业中可以只要求部分权利而非全部产权。私有产权的可分割性为非国有产权在混合所有制改革、特别是垄断业务中的引入奠定了基础，使得产权的有效性得到提升，非国有产权分权利的安排有利于实现资本配置的高效率。

垄断性国有企业实施混合所有制改革形成的企业中，由于资本投入形成的企业权利中最重要的三项是资本对应的表决权、收益权和经营权。基于私有产权的可分割性，非国有资本在混合企业中的这三项权利并不一定同时具有，这也是不同混合所有制改革形式产生的根源。

对于市场垄断业务和行政垄断业务而言，国有资本既可以控股也可以参股；而对于自然垄断业务来说，国有资本宜控股，垄断性国有企业业务类别不同决定了混合企业对于非国有资本具体产权配置不同，这些不同的产权配置决定了改革实践的具体形式不同。第一，非国有资本同时具有表决权、收益权与经营权。包含定向增发引入非国有资本、合资投资新企业或项目、国有资本与非国有资本交叉持股、上市引入各类非国有资本、公私合作(PPP)、引入战略投资者，等等，对于垄断性国有企业中的市场垄断业务和行政垄断业务主要可以采取这种安排。其中，比较特殊的是公私合作，混合所有制改革中的PPP制度可以减少代理成本，从不完全契约的角度来说，非国有产权的引入能够弥补国家所有权存在的缺陷。例如可以在国有企业集团下设立PPP项目企业，引导产业投资基金向项目企业投入混合性资本，该部分资本由机构投资者、社会资本以及集团自身资本构成。第二，表决权、收益权与经营权两两交叉。一般来说，资本引入时应该也必须具有收益权，实践中不存在非国有资本只具有经营权和表决权而没有收益权的混合所有制改革方式，而对于表决权和经营权可以在某些形式下不具备。因此存在两种情况：(1)具有经营权和收益权，如特许授权经营、特殊的分拆上市，一些自然垄断业务可以在引入非国有资本或是拆分部分业务上市的同时在一定范围内授权非国有资本经营，通过特殊股控制表决权。(2)具有表决权和收益权，如国家战略投资基金、某些交叉持股计划等，各类资本投资进入国家战略投资基金，再由该基金参股垄断业务，非国有资本具有对应比例表决权和收益权。第三，只具有收益权，如员工持股计划和产业投资基金等方式，自然垄断业务也适用该类形式。垄断性国有企业上下游产业中开放的、本质上的竞争业务，非国有资本进入则完全可以拥有表决权、收益权和经营权。权利分离是垄断性国有企业混合所有制改革实践形式上有效创新的基础。

垄断性国有企业引入非国有资本的过程中，非国有资本产权安排全部存在于上述权利安排的框架之下，实质上是基于私有产权可分割基础上的产权优化配置。产权优化配置包含两个层次：第一，国有资本产权本身之间的优化配置；第二，国有资本产权与非国有资本产权的优化配置，而垄断性国有企业的混合所有制改革应该更加关注于后者。

图1 混合所有制企业所有权配置

(二)混合所有制企业经营权配置与代理关系

混合所有制企业的权利安排是产权优化配置的具体体现。表决权、收益权和经营权的不同组合决定了混合所有制改革的具体形式，同时也决定了新的混合企业的委托代理关系。垄断性国有企业中存在的代理链条可以概括为国资委—国有资本投资运营公司(集团总部)—各级业务子公司。混合所有制可以发生在各个层级，混合所有制企业中存在两种委托代理关系：一是层级间的委托人与经理层的代理关系；二是不同属性资本之间的委托代理关系，既可能是国有资本主导经营也可能是非国有资本主导经营。混合所有制改革中国有资本与非国有资本目标不完全一致，这会加大代理链条中的代理成本，特别是资本间的代理关系涉及非国有资本利益能否有效保护、国有资产流失能否有效避免的问题。

上述代理成本是能够预见的，为了降低可能产生的代理成本，实施混合所有制改革应该科学、合理地安排表决权、收益权和经营权，特别是经营权的安排决定了混合所有制企业中资本间的代理关系和代理成本。通常来说，经营权无非掌握在三类人手中：国有资本、非国有资本和职业经理人。对于垄断性国有企业实施混合所有制改革，不同类别业务经营权安排并不相同，其背后的不同属性资本间的代理关系也随之不同。第一，对于自然垄断业务，经营权基本上掌握在国有资本手中，少数非国有资本能够通过特许经营等方式在授权范围内获得部分经营权，此时国有资本代理非国有资本进行实际经营。第二，对于行政垄断业务和市场垄断业务，经营权既可以掌握在国有资本手中也可以在非国有资本手中，这两类垄断业务实施混改应该引入竞争，鼓励非国有资本拥有经营权。第三，无论是自然垄断业务、行政垄断业务还是市场垄断业务，进行混合所有制改革以后都可以由职业经理人实际拥有经营权，对于自然垄断业务政府要通过股权对职业经理人进行管控，保障国家和社会公众利益；此时资本间代理关系消失，取而代之的是职业经理人对于各类资本经营权的代理。

(三)明晰混合所有制企业产权边界

垄断性国有企业混合所有制的产权问题是改革推进的重点和难点，清晰明确的产权关系可以提高企业运营效率、促进资源合理配置。对于非国有资本而言，当前国有企业改革中存在的产权界定不清晰、对国有资本代理人的监管和约束不完善等痼疾长期未能有效解决，这会使得非国有资本的私人产权无法获得强力保护，这种制度环境的不确定性和制度规范的缺失使非国有资本面临一定的政策风险，从而增加了改革的交易成本；同时，在混合所有制企业内部股权主体关系明确、权责利划分清晰可以有效提升各主体的经营活力。

明晰产权边界是混合所有制改革的基础，这既关系到非国有资本混合所有制改革的积极性也关系到改革所形成的混合企业的资本配置、资产经营效率。垄断性国有企业实施混合所有制改革中非国有资本往往持有股份比例不高，特别是对于自然垄断业务的经营和控制能力较弱，此时非国有资本的表决权、收益权和经营权是分离的，产权边界不清晰会挫伤非国有资本参与的积极性。实施混合所有制改革以后，对于自然垄断业务政府仍应该进行管制，在管制手段上以合理的利润率为基础，通过不同的激励约束机制鼓励企业降低垄断业务成本，进而控制其所提供产品或服务的价格，达到多类资本主体相互融合、资本配置符合国家战略和资源整体配置效率得到提升的目的，而这些都需要以混合所有制资本产权边界清晰为基础。

就我国垄断性国有企业的改革情况而言，自然垄断产业基本上是国家所有。我国企业所面临的环境并非完全市场化配置资源的状态，对于自然垄断业务并非完全从自然垄断的规模经济与范围经济等技术特征考虑。因此，与成熟市场相比，我国的自然垄断产业政府干预程度更大。存在自然垄断业务的国企中，国家干预所形成的显性和隐性的行政权力被放大，国资委通过国有资本投资运营公司(集团总部)控制国有企业，在混合所有制改革过程中这一行政权力很大程度上可能剥夺非国有资本具有的表决权、经营权和收益权等若干应有权利。因此，行政权必须被阻隔在国有资本投资运营公司及其所控股的子公司的体系之外，国有股权只能通过战略影响和政策引导影响混合所有制企业。

四、垄断业务拆分是垄断性国企混合所有制改革实践的突破口

垄断性国有企业中往往存在着行政权，而存在自然垄断业务的国有企业表现得更加明显。现代企业由于两权分离而产生了代理问题，混合所有制企业中非国有资本的进入实质上是终极委托人的多元化，终极委托人进入企业可能产生权利的不完全对称，特别是对于垄断性国有企业所放开的垄断业务。出于社会总福利和国计民生、国家安全战略等考虑，某些垄断性行业虽然应该允许非国有资本进入，但其还必须由国家控制。为了保证国有资本的控制力和影响力，存在自然垄断业务的国企进行混合所有制改革时，非国有资本往往由于强行政权的存在而失去资本的表决权和经营权，很容易使非国有资本失去参与混合所有制改革的动力。因此，垄断性国有企业实施混合所有制改革不能一概而论，需要对具体垄断业务进行拆分，形成混合所有制改革突破口。

国有企业混合所有制改革的难点在于垄断性企业，垄断性国企改革的难点在于自然垄断业务。尽管传统的管制理论认为引入竞争与自然垄断业务的规模经济、范围经济等特性相冲突，但是随着经济社会的不断发展、生产力水平和技术水平逐渐提高，有两点不可否认：第一，自然垄断业务的边界逐渐变化。第二，垄断性国有企业中自然垄断业务可以拆分引入非国有资本。原有的自然垄断业务边界逐渐变化，一些业务完全可能引入非国有资本。以电信产业为例，移动电话刚刚兴起之时，通信网络具有强自然垄断特性，但是随着技术进步，这一特征逐渐被打破，运营商之间既有合作又有竞争。产品的替代性导致异质性竞争，也增加了垄断性国有企业自然垄断业务引入非国有资本的可能性，技术的进步能够改变相关产业的供求关系，这些为存在自然垄断业务的国有企业实施混合所有制改革创造了条件。

垄断性国有企业中的自然垄断业务可以分为核心自然垄断业务和上下游环节配套业务(表1列举了主要自然垄断行业业务拆分)本质上配套业务自然垄断性比较弱，有些甚至已经完全失去自然垄断性质。混合所有制改革初期可以从配套业务入手，宜改则改、宜混则混，逐步推动混合所有制改革进程。在配套业务混合所有制发展已经较为成熟、同时保证国有资本控股的基础上，在核心自然垄断业务中可以引入非国有资本。

表1 主要垄断行业自然垄断业务拆分举例

五、新时代垄断性国有企业混合所有制改革的启示

总体来说，目前中国逐渐进入经济发展的新常态，经济转型已经成为趋势，七大领域的垄断性国有企业已经不符合市场经济发展的要求，成为市场机制形成的阻力，而要打破既有市场垄断和行政垄断、发挥市场机制作用，混合所有制改革无疑是一个有效的路径。第一，垄断性国有企业实施混合所有制改革能够使得非国有资本进入原本不能进入的垄断行业，能够加大行业内的市场竞争程度，迫使垄断性国有企业增强活力并努力提升资本配置效率和经营效率，进而增强其核心竞争力。第二，垄断行业大多数是关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有资本相对较为集中，存在着资本配置效率低下、经营机制不适应、治理机制落后、缺乏核心竞争力等问题。在垄断领域开展混合所有制改革有利于企业转变经营机制、降低社会成本、增加社会总福利水平。第三，垄断性国企混合所有制改革能够促进非国有资本企业转型升级，能够促进供给侧改革。非国有企业进入相关垄断行业能够提升企业综合竞争力，加强与国有企业合作深度、拓展企业业务广度，在国有资本引领与带动下更加有利于企业转型升级，甚至进入国家战略层面的重点产业领域，整体上推动供给侧结构性改革的有效实施。

垄断性国有企业混合所有制改革的起点在于政府管制下适当引入竞争，发挥市场配置资源的决定性作用，通过政府和市场共同调节垄断行业。垄断与资本属性并没有必然的对应关系，对于垄断业务，只要能够符合政府管制的要求，其背后的产权属性既可以是国有资本也可以是非国有资本。垄断性国有企业业务类别决定了混合所有制企业对于非国有资本的具体产权配置，这些不同的产权配置既决定了混合所有制改革的具体形式，又决定了资本间代理关系；非国有资本产权安排实质上是一个基于私有产权可分割基础上的产权优化配置框架，而框架实践的突破口在于垄断业务拆分。本文提出的垄断性国有企业混合所有制改革理论基础能够为国企改革基本问题提供部分解释，所勾勒的产权制度安排框架和实施突破口能够为垄断性国企混合所有制改革提供路径参考。