特朗普时代的美以关系新趋向*

曹 兴 魏益帆

内容提要：特朗普出任美国总统后，美以关系的发展出现新趋向。白宫在耶路撒冷归属、伊朗核协议等问题上采取了偏袒以色列的做法，引发了巨大的国际争议。究其原因，特朗普政府此举与其中东政策智囊和美国犹太游说集团的巨大影响密不可分，也成为美国应对中东地区局势变化的现实选择。尽管美国政府此举使得巴以关系再度恶化并给中东和平增添新的不稳定因素，但囿于相似的意识形态，美国犹太人对以色列的“无条件”声援以及美国民间社会的支持和美国政治外交传统，促使美以关系在将来仍保持着良好的发展势头。

美国和以色列关系(简称“美以关系”)的发展不仅牵动着巴以和平进程，更会对中东局势、基督教世界和伊斯兰世界(简称“基穆关系”)、世界政治格局产生深远影响。通过分析美以双方的互动，本文的研究旨意在于揭示特朗普上台后美以关系转暖的原因及其对世界的影响。

一、特朗普执政后美以特殊关系得到加强

美以关系早在2016年底美国大选时就埋下了双方新发展趋向的种子。2016年11月9日，在美国大选结果揭晓之后，以色列总理内塔尼亚胡第一时间致电特朗普，祝贺其赢得大选，称其为“以色列真正的朋友”，并期望与他一道努力维护本地区的安全、稳定与和平；[注]PM Netanyahu's Statement on US Election Results,November 9,2016,Israel Ministry of Foreign Affiars,http://mfa.gov.il/MFA/PressRoom/2016/Pages/PM-Netanyahus-statement-on-US-election-results-9-November-2016.aspx.特朗普随即在电话中邀请内塔尼亚胡尽早访美。[注]PM Netanyahu Speaks with US President-elect Trump,November 9,2016,Israel Ministry of Foreign Affiars,http://mfa.gov.il/MFA/PressRoom/2016/Pages/PM-Netanyahu-Speaks-with-US-President-elect-Trump-9-November-2016.aspx.2017年初特朗普入主白宫后，美以两国政府高层互访热络，特朗普政府在耶路撒冷归属、伊朗核协议等问题上采取了偏袒以色列的做法，引发了国内和国际争议。2017年10月，美国宣布退出联合国教科文组织(简称UNESCO)；12月6日，特朗普宣布美国正式承认耶路撒冷(Jerusalem)是以色列的首都；2018年5月14日，美国正式将位于特拉维夫的驻以大使馆搬到目前在国际法上主权仍有争议的耶路撒冷，同月，美国宣布退出伊朗核协议……由此可见，特朗普上台后，奥巴马时期有所疏离的美以关系重新得到了加强。总的来看，自特朗普担任总统以来，美以关系转暖的几大标志性事件有：

第一，美国和以色列同时退出联合国教科文组织。2017年10月12日，美国宣布将于2018年12月31日起退出UNESCO，并声称，美国的这一决定并非轻率，而是反映了美国的关切，即不断增加的欠费问题、该组织进行基本改革的必要性以及该组织持续地对以色列的偏见；同时特别指出，美国愿意作为非成员的观察员国继续参与UNESCO，协助该组织处理保护世界遗产、促进科学合作和教育等重要事务。[注]The United States Withdraws From UNESCO,October 12,2017,https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2017/10/274748.htm.同一天，以色列也表示将退出该组织。时任UNESCO总干事随后发表声明，对美国此举深感遗憾，认为这是联合国大家庭的损失同时也是国际多边主义的损失。[注]《联合国教科文组织总干事伊琳娜·博科娃就美国退出联合国教科文组织的发言》，联合国教科文组织(中文官网)，2017年10月12日，https://zh.unesco.org/news/lian-he-guo-jiao-ke-wen-zu-zhi-zong-gan-shi-yi-lin-nuo-bo-ke-wa-jiu-mei-guo-tui-chu-lian-he-guo。由此可见，近些年来以色列与UNESCO之间的互动关系是推动美国退出该组织的一个重要因素。2011年10月31日，UNESCO接纳巴勒斯坦成为正式成员国。[注]UNESCO Votes to Admit Palestine as Full Member,Octber 31,2011,UN News,https://news.un.org/en/story/2011/10/393562-unesco-votes-admit-palestine-full-member.在此之前，巴勒斯坦只是“观察员”身份。此举相当于变相承认了巴勒斯坦是一个主权国家，这引起了美国和以色列的极度不满。时任美国国务院发言人纽兰(Victoria Nuland)在次日宣布美国不会向UNESCO缴纳原定的六千万美元会费，[注]Daily Press Briefing,U.S.Department of State,November 1,2011,https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/dpb/2011/11/176449.htm.直到2017年10月宣布退出该组织。2017年5月4日，UNESCO通过一项有关耶路撒冷的决议，将以色列形容为“占领国”(Occupying Power)，敦促以色列停止在东耶路撒冷的考古挖掘和其他工程；[注]Draft Decisions Recommended by the Programme and External Relations Commission,May 4, 2017, http://www.unesco.org/ulis/cgi-bin/ulis.pl?catno=248256&set=005B0421D1_0_203&database=extd&gp=0&mode=e&lin=1&ll=1.同年7月，在波兰克拉科夫举行的第41届UNESCO世界遗产委员会会议上，位于巴勒斯坦约旦河西岸的希伯伦/哈利勒古城(处于以色列的实际控制下)被列入世界文化遗产名录。[注]《世界遗产委员会克拉科夫会议诞生21项新世界遗产》，2017年7月12日，联合国教育、科学、文化组织，https://zh.unesco.org/news/shi-jie-yi-chan-wei-yuan-hui-ke-ke-fu-hui-yi-dan-sheng-21xiang-xin-shi-jie-yi-chan。对UNESCO的这两项决定，以色列深感不满，削减了原本应向联合国机构缴纳的会费。[注]Israel Reduces UN Funding after Hebron Shrine Declared Palestinian,July 7,2017,CNN,http://edition.cnn.com/2017/07/07/middleeast/hebron-shrine-unesco-vote/index.html.

第二，特朗普极度敌视伊朗，蓄意退出伊朗核协议。[注]2015年7月14日，伊朗与伊核问题6国(美国、英国、法国、俄罗斯、中国和德国)签署《联合全面行动计划》(Joint Comprehensive Plan of Action，又称“伊核协议”，Iran Nuclear Deal)。2015年7月20日，联合国安理会一致通过决议，支持伊核协议。该协议于2016年1月生效。根据协议，伊朗承诺限制其核计划，国际社会解除对伊朗的制裁；国际原子能机构负责督查伊朗履行协议情况。在大选中，特朗普曾多次指责伊核协议，甚至扬言要撕毁伊核协议。[注]需要指出的是，奥巴马政府签署伊核协议时，遭到了国会共和党议员的普遍反对。对此，沙特阿拉伯颇有微词，以色列更是强烈反对。上任之初，他的态度有所软化，2017年1月，在与沙特阿拉伯国王萨勒曼的电话交谈中他表示要严格监督伊核协议的实施。但不久后，他的态度再度转为强硬。10月5日，特朗普在白宫会见美国军方高级将领时表示，伊朗没有遵守伊核协议“精神”。2018年1月，特朗普宣布最后一次延长美国对伊朗核问题的制裁豁免期，并将5月12日定为修改伊核协议的最后期限。但在5月8日，特朗普就宣布美国退出伊核协议，并将对伊朗实施最高级别的经济制裁；[注]Remarks by President Trump on the Joint Comprehensive Plan of Action,May 8,2018,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-joint-comprehensive-plan-action/.同日，美国财政部公布了未来对伊朗制裁的宽限期。针对不同行业，美国财政部将给予90～180天的宽限期，允许企业在限期内退出和伊朗的商业合作。限期过后制裁将全面生效，并适用于任何美国之外和伊朗有商业来往的企业。[注]Statement by Secretary Steven T.Mnuchin on Iran Decision,May 8,2018,https://home.treasury.gov/index.php/news/press-releases/sm0382.同日，美国财政部再度制裁5名伊朗公民，理由是其“向也门胡塞武装提供与弹道导弹相关的技术支持”[注]Treasury Targets Iranian Individuals Providing Ballistic Missile Support to Yemen's Huthis,May 22,2018,https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm0392.。5月22日，美国国务卿蓬佩奥在华盛顿阐述美国对伊朗的新战略(A New Iran Strategy)时指出，如果伊朗不改弦易辙，它将承受一系列制裁，它会感到越来越“痛苦”。他说，美国已经退出2015年伊核协议，美国不会参与该协议的再谈判。他给伊朗开列12项新条件，包括停止所有的浓缩铀活动、停止弹道导弹研发活动、让国际核检查员到伊朗各角落视察、伊朗完全撤走在叙利亚的部队、停止对也门叛军的支持、停止对真主党和哈马斯等激进组织盟友的支持、停止对伊拉克的干预等。[注]After the Deal:A New Iran Strategy,U.S. Departmrnt of State, May 21,2018,https://www.state.gov/secretary/remarks/2018/05/282301.htm.

第三，特朗普打破了美国政府的惯常做法，正式承认耶路撒冷是以色列首都并将其驻以大使馆由特拉维夫搬往耶路撒冷。耶路撒冷位于近东黎凡特地区，为犹太教、基督教、伊斯兰教的圣城。第二次世界大战后耶路撒冷曾由联合国管辖。第一次中东战争后，以色列占领了西耶路撒冷；第三次中东战争后，以色列又占领了东耶路撒冷。至此，以色列实际控制了耶路撒冷。以色列“国会”在1980年通过立法确定耶路撒冷是该国“永远的与不可分割的首都”[注]详见《以色列基本法》，Basic Law:Jerusalem,Capital of Israel,The Knesset,http://www.knesset.gov.il/laws/special/eng/basic10_eng.htm。联合国安理会在1980年6月30日通过第476号决议(14票赞成，0票反对，美国1票弃权)，宣布这项法令无效，并要求在耶路撒冷派驻外交使团的成员国必须撤回其使团。详情请访问“联合国文献中心”，http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/478(1980)。，这条法令随即得到时任总理贝京(Menachem Begin)的签署。[注]Raymond Hinnebusch,Revisiting the 1967 Arab-Israel War and Its Consequences for the Regional System,British Journal of Middle Eastern Studies,2017,Vol.44,No.4,p.607.与之相对的是，1988年，巴勒斯坦全国委员会通过《独立宣言》，宣布耶路撒冷为新建立的巴勒斯坦国首都。1995年,美国国会通过了“耶路撒冷使馆法”(Jerusalem Embassy Act)，要求将美国驻以色列大使馆从特拉维夫迁到耶路撒冷。[注]其中参议院93票支持、5票反对，众议院374票支持、37票反对。该法案要求把美国大使馆搬到耶路撒冷并承认耶路撒冷是以色列首都；但该法案还附带一项就是允许总统签字，推迟执行，每次可延期半年。参见此法案全文，https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-104publ45/html/PLAW-104publ45.htm。此法案通过后，克林顿、小布什[注]小布什竞选总统之时曾向犹太人支持者允诺上任后会履行《耶路撒冷使馆法》，但当选后听从官员建议暂缓执行。和奥巴马在任内每6个月都以“国家安全利益”之名签署总统豁免书，延迟美国大使馆的搬迁时间。在耶路撒冷归属问题上，此前几届美国政府的政策是：耶路撒冷的地位问题通过巴以谈判解决。

特朗普在竞选期间为拉拢亲以色列的美国选民，承诺上台后将把美国驻以色列大使馆从特拉维夫迁至耶路撒冷。2017年12月6日，特朗普正式宣布承认耶路撒冷为以色列首都，并启动美驻以使馆的搬迁进程。[注]President Donald J.Trump's Proclamation on Jerusalem as the Capital of the State of Israel,December 6,2017,White House,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-proclamation-jerusalem-capital-state-israel/.特朗普在2017年6月曾签署行政命令，延缓使馆的搬迁活动。12月13日，伊斯兰合作组织在伊斯坦布尔举行特别首脑会议后发表公报，谴责美国此举并要求撤回相关决定。[注]Extraordinary Islamic Summit on Al-Quds Calls for Internationalizing Struggle for Peace and Imposing Political and Economic Restrictions in Response to US Decision,December 13,2017,Orgamisation of Islamic Cooperation,https://www.oic-oci.org/topic/?t_id=17145&ref=9129&lan=en.12月18日，联合国安理会举行会议，就埃及提议的一份重申安理会在耶路撒冷地位问题上的一贯立场进行表决，并要求所有国家都不要向耶路撒冷派驻大使馆。安理会14个理事国均投了赞成票，但由于美国的否决，草案未获通过。[注]《美国一票否决，安理会未能通过有关耶路撒冷地位问题的决议草案》，2017年12月18日，联合国新闻中心，https://news.un.org/zh/story/2017/12/311852。12月21日，联合国大会召开第十次紧急特别会议，讨论以色列在被占领的东耶路撒冷和其余巴勒斯坦被占领土的非法行动并通过决议，强调耶路撒冷是一个应经谈判解决最终地位的问题，任何声称改变圣城耶路撒冷性质的行动都是无效的，必须予以撤销。[注]《联合国大会通过有关耶路撒冷地位问题的决议》，2017年12月21日，联合国新闻中心，https://news.un.org/zh/story/2017/12/312022。事态发展至此还远没有结束。

2018年5月14日，在以色列建国70周年纪念日当天，乔迁至耶路撒冷的美国驻以大使馆正式启用，副国务卿沙利文(John Sullivan)率领美方代表团出席了开幕仪式，随行成员包括特朗普的女儿伊万卡和女婿贾利德·库什纳、财政部长史蒂文·姆努钦等高官政要。特朗普则通过录影的方式发表了讲话。同日，巴勒斯坦民众在多地举行游行示威，边境地带的示威者与以色列军警发生了流血冲突，造成了严重的人员伤亡。[注]Gaze,There is a Better Way,The Economist,May 19th-25th,2018,p.9.

美国承认耶路撒冷是以色列首都并将驻以大使馆由特拉维夫搬往耶路撒冷的行为将会产生一系列消极的世界影响：一是，扩大了犹太文明和伊斯兰文明的冲突，加深了中东穆斯林对以色列人的仇恨，使犹太文明和伊斯兰文明原本紧张的关系雪上加霜，加深了中东地缘政治冲突。二是，扩大了基穆的紧张关系和矛盾。特朗普承认耶路撒冷是以色列首都以及将美国驻以大使馆由特拉维夫搬往耶路撒冷的行为，成为犹太文明和伊斯兰文明冲突升级的直接原因。三是，特朗普的这一行为破坏了原来基督教文明、犹太文明和伊斯兰文明的制衡关系及中东文明生态环境，使得三者原本紧张的关系更加紧张，损害了相关的世界和平格局，制造了新的世界文明冲突。

第四，2017年以来美以两国首脑互访热络。2017年2月15日，以色列总理内塔尼亚胡访问美国，成为特朗普就任后接待的第四位外国元首。内塔尼亚胡此次访美的目的除了要确认美国新政府的对以政策，还要修复奥巴马时代偶有摩擦的美以关系。在随后举行的记者会上，特朗普重申了将美驻以使馆搬迁至耶路撒冷的承诺，并要求以色列政府在约旦河西岸修建犹太人定居点上保持一点儿克制。[注]以色列国会在此前通过了约旦河西岸非法定居点合法化法案，还批准了约6千套位于约旦河西岸的新住房计划。但美国国务院并未强烈反对。在对待伊朗问题上，特朗普和内塔尼亚胡都非常强硬，指责现有的协议不能阻挡伊朗发展新的核武器。特朗普对巴以问题的立场，无论是“两国”还是“一国”，支持任何巴以双方能接受的和平方案。[注]《以色列总理访美，特朗普：以巴和平不限于“两国方案”》，央视网，2017年2月16日，http://news.cctv.com/2017/02/16/ARTIZMLurTGvrOByJwdOkll4170216.shtml。

2017年5月22日，特朗普访问以色列，与以色列总统里夫林、总理内塔尼亚胡举行会谈。在与里夫林会谈时特朗普表示，他此访的首要目的是巩固美以两国持久的友谊，两国不仅是朋友、更是盟友和伙伴。两国将共同应对“ISIS”等恐怖组织，共同阻止伊朗成为核国家；同时，美国期待能够促成以色列与巴勒斯坦达成和平协议。特朗普在出访期间还访问了位于耶路撒冷的犹太教圣地——哭墙，成为首位在任职期间访问哭墙的美国总统。

2018年3月4～10日，内塔尼亚胡再度访美。两国领导人在白宫举行会谈，双方商讨了巴以问题、中东局势和反恐等议题。其中，遏制伊朗成为两人的共同目标。在随后会见记者时，内塔尼亚胡对特朗普承认耶路撒冷为以色列首都的决定表示感谢，他还邀请特朗普参加迁址耶路撒冷的美国驻以色列使馆的开馆仪式；特朗普则表示，美国和以色列的关系“从未像现在这样好过”，双方在贸易、军事、反恐等方面都有密切合作。[注]Remarks by President Trump and Prime Minister Netanyahu of Israel Before Bilateral Meeting,March 5,2018,Oval Office,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-prime-minister-netanyahu-israel-bilateral-meeting-2/.

2018年4月29日，上任仅3天的美国国务卿蓬佩奥对以色列进行了短暂访问，伊核协议是双方会谈的重点。蓬佩奥强调，如果不对伊核协议进行修改，美国将退出该协议。他说，伊朗对于以色列以及整个中东地区的威胁不断升级，加强美国同以色列等重要盟友的合作，对其打击伊朗所谓破坏稳定和邪恶的活动至关重要；内塔尼亚胡则呼应美方的立场说，拥有核武器的伊朗是对世界最大的威胁，他认为伊核协议并不能缓和与阻止伊朗对于他国的所谓侵略。

二、特朗普执政后美以关系热度升温的背景

奥巴马执政时期与内塔尼亚胡的私人关系较差，奥巴马政府直接促成了减轻对伊朗制裁的“伊核协议”，还在联合国安理会2234号决议[注]2016年12月23日，联合国安理会以14票赞成、0票反对、1票弃权通过第2234号决议。要求“以色列立即全面停止在包括东耶路撒冷在内的巴勒斯坦被占领土开展的全部定居点活动”，并称以色列定居点行为“无合法性”，且“将(巴以)两国制解决方案的可行性置于严重危险中”。美国是唯一投弃权票的国家。以色列官方对该决议的通过表示强烈不满，启动了一系列报复行为。详见http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/2334(2016)。上投了弃权票。这些都加剧了不少以色列人对奥巴马的不满情绪。因此在2016年美国大选中，以色列政界一改以往支持民主党候选人的态度，更倾向于支持特朗普。[注]张倩红主编：《以色列发展报告·2017年版》，北京：社会科学文献出版社，2017年，第15页。从现实来看，特朗普执政后的美以关系已经在多方面得到加强。对此，应从特朗普个人理念和经历、执政团队中浓厚的犹太背景、美国犹太和其他亲以游说集团的强大影响力等方面理解，同时，我们也不能忽视长久以来美国对外政策中一直存在的“亲以倾向”。

从美国政府方面来看，特朗普对以色列的友好态度与他的个人特性、中东问题顾问团队中深厚的犹太背景密切相关。商人出身的特朗普以政治素人之资赢得总统大选，他几乎没有任何处理外交事务的经历。“交易思维”“军人情节”和“反建制”倾向等个人特质决定了特朗普在对外决策中的偏好、风格和局限。[注]刁大明：《特朗普政府对外决策的确定性与不确定性》，《外交评论》2017年第2期。因此，在组建执政团队时，特朗普明显依赖身边的核心小圈子决策，在重要决策职位上排斥具有专业积累和政策经验的“建制派”人选。[注]杨光主编：《中东发展报告》(No.19,2016～2017)，北京：社会科学文献出版社，2017年，第209页。

特朗普在竞选总统期间的重要顾问弗德里曼和他的女婿库什纳[注]特朗普的大女儿伊万卡·特朗普在与库什纳结婚前皈依了犹太教。都是正统犹太人，与以色列有着密切联系，他们在竞选过程中发挥了重要作用。共和党赢得大选后，弗德里曼被任命为美国驻以大使，库什纳被委任为“白宫高级顾问”，专门处理中东事务。此外，特朗普的高级政策顾问史蒂夫·米勒也主张在中东地区与盟国(如以色列)合作，共同打击“ISIS”。[注]出自米勒为特朗普撰写的2016年7月28日在共和党全国代表大会上的演讲稿。

从宗教角度来看，特朗普及其内阁成员在竞选和任职期间发表了不少反对或批评伊斯兰教的言论，并多次将伊斯兰教与恐怖主义结合，并称穆斯林难民和移民对美国国家安全构成威胁。[注]Prashant Waikar,Reading Islamophobia in Hegemonic Neoliberalism Through a Discourse Analysis of Donald Trump's Narratives,Journal of Muslim Minority Affairs,2018,DOI:10.1080/13602004.2018.1466490.p.1.

特朗普需要兑现竞选承诺以获得大选中为自己投票的选民的继续支持。特朗普在许多关涉以色列的议题上毫不避讳地表达对以色列的支持立场。[注]实际上，在竞选过程中，特朗普曾经被指控具有“反犹主义”倾向。当时他在推特上发了一条推文，放上希拉里的大头照并配上红色的六角大卫星(Six-pointed Star of David)，六角星内写着：“史上最腐败的候选人”(Most Corrupt Candidate Ever)。详见：Trump Tweets Image Depicting Clinton,Cash and the Star of David,July 2th,2016,https://www.politico.com/story/2016/07/donald-trump-hillary-clinton-star-david-225058。在竞选纲领中，特朗普的中东政策包括将美驻以大使馆由特拉维夫迁往耶路撒冷、废除伊核协议、支持犹太人定居点建设等，这类条款得到了许多犹太富商、保守派或右翼犹太游说团体和福音派基督徒的大力支持。与特朗普私交甚好的富商谢尔顿·阿德尔森是推动特朗普承认耶路撒冷是以色列首都的重要人物。在巴以问题上，阿德尔森秉持“一国方案”，反对建立一个独立的巴勒斯坦国。他同时还是以色列国内主流报纸《今日以色列》(Israel HaYom)的持有人，与以总理内塔尼亚胡关系匪浅。2016年大选期间，他和妻子以个人名义向共和党捐赠了大量政治献金，成为特朗普胜选的重要功臣之一。

从投票统计结果来看，在2016年大选中，约24%的犹太人投票给特朗普，其中大多数正统(Orthodox)或极右犹太人将选票投给了特朗普(特朗普54%，希拉里13%)。特朗普自执政以来的一系列“亲以”行动不仅是要巩固正统犹太人和保守犹太团体等“基本盘”的支持，还要扩大其在美国犹太人内部的支持率，争取更多保守犹太人(Conservative Jews)的支持。

图1 2016年美国大选中犹太人投票结果[注]图1根据Edison Research 2016年制作的“国家大选数据库”(the National Election Pool)制成。该数据库的数据来自有线电视新闻网(CNN)、美国广播公司(ABC)、哥伦比亚广播公司(CBS)、福克斯新闻(FOX News)、美联社(AP)等新闻媒体在选民投票完成后立即对他们的投票结果做调查。详情请参阅：http://www.edisonresearch.com/behind-numbers-2016-national-election-exit-poll/。

亲以色列的游说集团对特朗普政府施加了巨大影响力。保守派犹太游说团体如“美国以色列公共事务委员会”(The American Israel Public Affiars Committee, AIPAC)、“共和党犹太联盟”(Republican Jewish Coalition, RJC)、“美国犹太委员会”(American Jewish Committee, AJC)和“美国正统犹太人教会联盟”(Union of Orthodox Jewish Congregations of America, UOJCA)等一直要求其尽快公开承认耶路撒冷是以色列首都。另外，福音派基督徒(Evangelical Christians)也对特朗普宣布耶路撒冷为以色列首都的举措大加称赞。约71%的美国人是基督徒，其中1/3为福音派基督徒。福音派基督徒坚信《圣经·旧约》对耶稣降临之前的1 000年里耶路撒冷为以色列首都的描述，认为只有把耶路撒冷当成以色列首都，耶稣第二次降临人间的预言才会实现。他们是以色列和犹太复国主义的铁杆追随者，在2016年美国大选中大多投票给特朗普。

表1 支持特朗普和希拉里的犹太人倾向统计[注]表1是根据“美国犹太人委员会”(the American Jewish Committee,AJC)2017年对犹太选民实施的调查。其中，希拉里的选项中并没有列举出“Just Jewish”这个选项。 单位：%

2016年9月美国犹太意见机构(American Jewish Opinio)所做的民意调查显示，只有16%的美国犹太人支持政府立即把驻以大使馆迁往耶路撒冷、36%的犹太人认为应该等到巴以和谈取得成功之后再择良机把驻以大使馆迁往耶路撒冷、44%的美国犹太人无条件反对把驻以大使馆迁往耶路撒冷。由此可见，特朗普草率宣布承认耶路撒冷为以色列首都的决定并未得到大多数美国犹太人的支持。这也从侧面反映了美国特殊利益团体、尤其是保守派犹太游说团体对美国中东政策的强大影响力。

从以色列方面来看，如下因素不可忽视：

第一，内塔尼亚胡政府在经历了与奥巴马政府关系遇冷后，势必要恢复它与美国这一最重要盟友的关系。1967年后，以色列实际控制了耶路撒冷长达半个世纪，其总统、总理官邸、国会和很多政府机关都设在耶路撒冷。但国际社会并不承认以色列对耶路撒冷的归属权，大部分国家将本国驻以色列的大使馆设在特拉维夫。倘若能够促成美国使馆的搬迁和对耶路撒冷“首都”地位的承认，将是以色列的重大外交胜利，为以色列掌控耶路撒冷城创造国际承认和国家法依据。以色列一直将伊朗拥核视作是其国家安全的最大威胁。早在2015年，内塔尼亚胡便强烈抨击奥巴马积极推动的伊核谈判，认为全面协议将使伊朗大规模拥有核设施，开启中东核噩梦。[注]刘允中：《利库德集团与以美关系》，北京：经济管理出版社，2016年，第185页。

第二，内塔尼亚胡政府在巴勒斯坦议题上采取强硬态度有助于博得选民好感，可寻求连任。内塔尼亚胡政府是一个由右翼、极右翼政党组成的执政联盟，任何在以巴和谈方面的让步都有可能导致以政府的不稳定甚至解体。自2016年以来，内塔尼亚胡夫妇多次卷入腐败指控。但在巴以局势和中东格局持续动荡的大背景下，内塔尼亚胡的强硬政策为其博得了“安全总理”的称号，大部分以色列选民依然相信内塔尼亚胡能够给国家带来安定。[注]张倩红主编：《以色列发展报告·2017年版》，第22页。但是围绕总理的腐败嫌疑和以色列社会高通胀、高物价等民生问题仍然是在野党攻击内塔尼亚胡内阁的重要目标。

最后，因应新的中东局势，美以两国走近是遏制伊朗在中东地区势力扩张的现实要求。从特朗普的首个《国家安全战略报告》可以看出，他对中东首要关注的就是恐怖主义以及伊朗的威胁。其描绘的中东政策目标主要有三点：防止中东成为恐怖分子的安全天堂和滋生地；确保该地区不被任何敌视美国的力量所控制；有助于建立稳定的全球能源市场。[注]唐志超：《失序的时代与中东权力新格局》，《西亚非洲》2018年第1期。在美国眼中，伊朗是支持恐怖主义的政权，是世界动荡和不安的发源地，一旦这些“无赖国家”拥有大规模杀伤性武器，就会成为反对世界上 20% 精英人口的“邪恶轴心”。[注]何志龙：《论伊朗对叙利亚巴沙尔政权支持的原因及影响》，《陕西师范大学学报》(哲学社会科学版)2017年第6期。为此，特朗普颁布了包含伊朗公民在内的“禁穆令”，退出伊核协议，改善同沙特阿拉伯的关系，加强对海湾阿拉伯国家的军事支持，在叙利亚、也门、伊拉克、巴林等地阻遏伊朗的势力。

三、美以关系转暖是在党派利益与全球利益之间的钟摆运动

钟摆效应视角(又称“周期视角”)[注]“钟摆效应”(Pendulum Effect)最初来自物理学中的钟摆现象：当一个摆锤所处的初始位置越高，那么根据动能和势能转化原理，它摆过最低点后能够到达对面的位置就越高。后来此理论被引入心理学、新闻传播学等人文社会科学领域。政治学科也借用了该模型分析大型选举结果、政府宏观政策演变等政治学现象。是国内外学界用来考察美国立国以来外交政策演变轨迹的一种常见模式。这种理论认为美国外交政策演变遵循一定的钟摆定律，在两种情绪或范式之间不断转换。[注]刘建华：《美国外交政策周期理论：视角、述评与现实检验》，《当代亚太》2012年第4期。以此为学理基础，美国国际关系学者展开了许多卓有成效的研究，形成了具有一定影响力的“外交政策周期理论”。

(一)美国外交政策中的“钟摆效应”

最早对美国外交政策历史演变的周期性规律进行系统考察的是弗兰克·克林伯格(Frank L. Klingberg)。他认为：“美国在国际上的姿态呈现出‘内缩期’(Introversion)与‘外扩期’(Extroversion)[注]所谓“内缩”是指一国不愿对他国积极施压(Positive Pressure)，而“外扩”则是一国愿意在边界之外对他国积极施加经济、外交和军事影响。的相互交替，亦即孤立主义撤出期和国际主义介入期的交替。”[注]Frank L.Klingberg,The Historical Alternation of Moods in American Foreign Policy,World Politics,Vol.4,No.2,1952),pp.239-273.Frank L.Klingberg,Positive Expectations of America's World Role:Historical Cycles of Realistic Idealism,Lanham:University Press of America,1996．克林伯格依据时间和政策战略对美国外交政策进行了分类(详见表2)。

表2 美国外交政策历史的周期划分[注]此表直接引自刘建华：《美国外交政策周期理论：视角、述评与现实检验》。

在这之后，迈克尔·罗斯金(Michael G.Roskin)提出：建国之后的美国的外交政策在“干涉主义”范式和“非干涉主义”范式之间来回转换。[注]Michael Roskin,From Pearl Harbor to Vietnam:Shifting Generational Paradigms and Foreign Policy,Political Science Quarterly,Vol.89,No.3,1974,p.563.克里斯托弗·海默( Christopher Hemmer)则认为美国大战略(Grand Strategy)在多边主义(Multilateralism)与单边主义(Unilateralism)、利益(Interests)与价值观(Values)这两对关系中权衡。[注]详情请参阅：Christopher Hemmer,American Pendulum:Recurring Debates in U.S.Grand Strategy,Ithaca,NY:Cornell University Press, 2015。

冷战结束后，学界对美国外交周期的研究并未停止。有别于克林伯格的研究，盖尔·伦德斯塔德 (Geir Lundestad)从文化价值观的角度解释美国外交政策的钟摆效应。他认为美国社会植根于相互抵触的亚文化价值观里(Conflicting Cultural Sub-values)：某一特定价值观会在一段时间特别突出，到了另一时段，与之相反的价值观就会成为主流。[注]Geir Lundestad,Uniqueness and Pendulum Swings in US Foreign Policy,International Affairs,Vol.62,No.3,1986,p.419.杨鸿玺认为：苏东剧变20多年以来，美国对外政策以维护其单极霸权为出发点，在现实主义和理想主义之间不断调整。[注]杨鸿玺：《理想主义与现实主义的钟摆交替——苏东剧变20年来美国对外思想脉络》，《太平洋学报》2010年第4期。

从国际关系视角分析，人类族体利益经历了从民族利益发展到国家利益再发展到全球利益的时代，相应地世界政治经历了从民族政治时代发展到国家政治时代再发展为全球政治时代。[注]⑥ 曹兴：《国际政治学视阈下的巴以关系》，《世界民族》2012年第2期。国际社会如今是民族利益、国家利益和全球利益[注]所谓全球利益，这是人类群体利益的最高阶，是人类整体利益的体现。详见曹兴：《全球利益：人类群体利益的最高位阶》，《扬州大学学报》(人文社会科学版)2016年第6期。并存的格局。论及巴以问题的成因，从国际关系学的利益角度出发，巴以问题起源于地缘政治中政治行为体对民族利益的追求；同时，英国扶植犹太人建国和美国多年来在巴以问题上偏袒以色列是国家利益的驱动结果。因此，巴以问题是中东地区的民族利益和国际强权政治的国家利益双重影响的产物。⑥

本文尝试将“三种利益”与“钟摆效应”相结合，[注]考虑到美国的国内政治生态，这里在考察美国外交政策时，将民族利益置换成了“党派利益”。它们在理论意义上都是代表民族/政党、国家和世界——三者中最小政治单元的利益。认为美国外交政策以维护国家利益为主(钟)轴，在党派(民族)利益和全球利益之间摆动调试。

图2 基于利益角度的钟摆视角的示意图[注](1)所谓“党派利益”，指民主党、共和党背后代表的选民、利益集团和政党成员的利益诉求；(2)所谓“国家利益”，指以美国国家为利益主体的利益；(3)所谓全球利益，主要包括两个层面：第一，美国在“山巅之城”“上帝的选民”等理念的感召下，对外进行制度输出和经济援助；第二，二战后美国主导的国际秩序以及为维持秩序提供的公共物品(Public Goods)。

华盛顿在外交决策中基于国家利益考量对党派利益和全球利益重视程度的不同会直接体现在后期的政策实践上。正如克林伯格所言，美国外交呈现“内缩”和“外扩”两个不同周期的钟摆变化。当美国在对外政策中突出强调维护自身国家利益(一般是出于党派利益的驱动)、追求全球利益的意愿和行动都有所降低时，美国外交就有可能进入“内缩期”；反之亦然。

影响美国外交政策在实现党派利益和追求全球利益之间变动的因素主要有：

第一，国内经济环境与国际政治形势的变化。美国内部经济发展情况和国际局势是形塑华盛顿外交战略的重要因素。当经济面临下行或衰退的风险时，美国一般会将政策重心转向国内，并相应地进行对外干预和经济援助，甚至提供国际公共物品的意愿会降低。有美国学者认为：克林伯格提出的美国外交政策中出现的“方向转换”(Mood Swings)[注]即在“内缩期”(Introversion)和“外扩期”(Extroversion)之间的周期性摇摆。与世界和美国经济的上升、下降周期密切相关。[注]美国外交政策的内缩期预示着世界和美国经济的停滞状态(Stagnation)，而外扩期则与世界及美国经济的发展期(Expansion)基本重合。Brian M.Pollins & Randall L.Schweller,Linking the Levels:The Long Wave and Shifts in U.S.Foreign Policy,pp.1790-1993,American Journal of Political Science,Vol.43,No.2,1999),p.440。此外，地区安全、国际实力对比等也会影响美国外交政策的变化。

第二，美国民众心理的变化。国内环境、国际形势会对美国社会舆论和民众心理产生影响。选民通过选举投票、情愿、游行等方式影响中央和地方层面立法部门的选举结果和立法议程，进而对政府的决策施加影响。

第三，拥有不同政治光谱的驴象两党的政治偏好。民主党奉行自由主义，其基础是社会中下层、弱势集团及主张国家对社会财富进行再分配的群体。亚裔、拉美裔、非洲裔等少数族裔人口普遍支持民主党。而共和党奉行保守主义, 其社会基础是生活富裕的人、城市商人、企业家、圣公会、公理会和民主会等高教阶、高地位者和“道德主义”者。[注]李艳：《战后美国两党意识形态上的分歧与共识》，《河北师范大学学报》(哲学社会科学版)2004年第3期。在对外政策上，民主党的意识形态色彩较为浓厚，主张加强国际援助和输出美式民主，在移民政策上一般比共和党宽容；共和党则相对比较务实。[注]无论是民主党还是共和党，新任总统在上台后一般在对外政策目标上一定程度地向中间靠拢。此外，共和党出身的总统在外交中推行“单边主义”行动的几率比民主党高。此外，由于美国是较为稳定的两党制国家，两党轮流执政，一般一任总统会连任一次，这样的政治传统也是形塑美国外交政策在党派利益和全球利益之间变化的因素之一(见表3)。

表3 主流政党的政策倾向[注]表3来源于笔者根据国内外有关于美国政党研究的综合概括。

(二)特朗普时代：国家利益和党派利益的地位上升，全球利益地位下降

特朗普执政团队推行的政策具有明显的向“政党利益”方向倾斜、偏离全球利益的趋势。“美国优先”(America First)是特朗普施政纲领的最大特点。他宣布美国退出巴黎协定、退出TPP;[注]美国2017年初退出TPP后，TPP其他成员国没有解散，继续就贸易问题进行谈判，并达成了协定，并将“跨太平洋伙伴关系协定”(Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP)更名为“全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定”(Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership, CPTPP)。2018年1月达沃斯世界论坛期间，特朗普又改口称：如果能够修改TPP的某些规定，使之有利于美国，他就会再度加入TPP。白宫对这个消息予以证实。详见：Remarks by President Trump to the World Economic Forum,The White House,January 26,2018,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-world-economic-forum/。特朗普还削减了美国对外援助和进行国际干预的预算经费，在对外政策中突出强调增加国内就业岗位，促进经济增长。在贸易和军事领域，他多番指责日韩等盟国分担的军事义务和费用过少以及对美国“不公平”的贸易政策。

多年来，美国在中东问题上采取严重偏袒以色列的做法，保证以色列的安全成为美国历届政府中东政策的重要内容，美以之间形成了一种超越正常国家关系的特殊关系。[注]杨明光：《利益集团与美国中东政策》，昆明：云南大学出版社，2012年，绪论第2页。但在耶路撒冷主权归属等“极具敏感性”的议题上，华盛顿在此前都避免过度刺激巴勒斯坦和其他阿拉伯国家而选择回避。特朗普不顾欧洲盟国的劝阻和阿拉伯世界的反对，执意将驻以大使馆设在耶路撒冷，是将党派利益凌驾于国家利益和全球利益之上的产物，恐怕会给中东和平埋下新的“未爆弹”。

从近期来看，美以关系在特朗普任内会继续维持这种“亲密状态”。“亲以色列，打压伊朗”预计将成为特朗普中东政策的主调。除了对以色列政府新增犹太人定居点略有异议外，美国政府在其他问题的立场上基本都偏帮以色列一方；再加上右翼势力在美国行政部门对以政策团队中的主导地位以及共和党对国会参众两院的掌控，[注]汪舒明：《美国犹太组织与美以特殊关系的“危机”》，《西亚非洲》2017年第3期。美国国内右翼亲以势力对白宫和国务院依然有着强大的影响力，因此美以特殊关系在特朗普时代预计将得到强化。

但从长远来看，美以双边关系并非铁板一块，可能会面临向后摆动的调整。美国在中东地区的国家利益并非与以色列完全契合，美国可能不会无视自身的国家利益而一味迎合以色列的目标诉求。亲以犹太游说集团对美国国会的影响力固然大，但我们不能忽视阿拉伯游说集团的存在和美国国内对于“亲以政策”的异见声音。[注]这部分学者认为：促使美国“支持”以色列的几个因素都有漏洞，同时以色列在很多议题上并不完全附和美国，因此美国过度“亲以”不附和美国的国家利益。代表性著作有：〔美〕约翰·J.米尔斯海默、斯蒂芬·M.沃尔特：《以色列游说集团与美国对外政策》，王传兴，译，上海：上海世纪出版集团，2009年。因为承认耶路撒冷是以色列的首都，美国则几乎与整个阿拉伯世界交恶；贸然退出伊核协议不仅损害了美国的国际形象，还给巴以和平进程和中东局势埋下新的动荡因素。倘若中东局势出现恶化迹象，危及美国国家利益，美国国内要求调整中东战略的呼声势必升高。现实的需要迫使美国不得不重新审视它的对以关系与中东政策。

自1967年第三次中东战争结束以来，以色列实际控制耶路撒冷全城将近50年。以色列区别对待国内的犹太族群和阿拉伯族群，生活在以色列境内的巴勒斯坦人在教育、医疗、就业等方面的待遇都不如犹太人。在约旦河西岸地区，以色列继续没收巴勒斯坦人的土地和修建定居点，数十万巴勒斯坦人沦为无家可归的难民。当前，巴勒斯坦自治政府希望把东耶路撒冷作为其未来建国后的首都，国际社会也普遍不承认以色列对整个耶路撒冷的主权，大部分国家主张耶路撒冷的未来主权归属应由巴以双方通过谈判解决。“非典型政治人物”——特朗普忽略了耶路撒冷在地缘政治、宗教和文化上的复杂性和敏感性，在这个问题上捅了“马蜂窝”，他虽然赢得了以色列的欢心和国内亲以游说组织的支持，但得罪了中东伊斯兰国家，不利于巴以和解和中东地区的和平机制建设。在伊朗核问题上，尽管事前包括国际原子能机构(IAEA)、欧盟和特朗普第一任国务卿蒂勒森在内的各方都指出：“没有证据显示伊朗在重启核设施”；但特朗普仍执意退出，这不仅会使国际社会就伊朗核问题进行的艰苦谈判付诸东流，更会激化伊朗国内反美、激进势力的兴起，最终恐怕仍然会损害美国的国家利益。总之，过于袒护以色列将会使得美国在中东的处境更加艰难，特朗普治下的美国和内塔尼亚胡领导的以色列会面临更加严重的外交孤立。对于以色列来说，如何恢复与联合国的关系、摆脱外交被动局面、为以色列争取更多的外交盟友，考验着内塔尼亚胡政府的外交智慧与执政能力。对于美国来说，如何在外交政策中将党派利益、国家利益与世界利益合理配置，尽量做到既维护国家利益又做一个负责任的大国，是白宫未完成的答卷。