以激励机制促干部作为以容错机制保干部担当

杨小军

【摘要】新时代需要广大干部改革创新、干事创业、担当奉献。为充分调动和激发干部队伍的积极性、主动性、创造性，中办印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》通过一系列正向激励措施鼓励干部积极作为，为敢于担当作为的干部提供坚实的制度后盾。

【关键词】干部作为 干部担当 激励机制 容错机制 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》（以下简称《意见》），提出了思想教育、选贤任能、考核评价、容错纠错、能力提升、关心关爱、凝聚合力等七个方面的要求。这是党的十九大报告提出“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”后出台的又一行动指南。

敢于担当的干部何以不敢为、不能为

习近平总书记对敢于担当精神的内涵解释为：“面对大是大非敢于亮剑，面对矛盾敢于迎难而上，面对危机敢于挺身而出，面对失误敢于承担责任，面对歪风邪气敢于坚决斗争。”但即使是“五敢”干部，也难免有心无力。主要原因有四：

首先，论资排辈的选任规矩。人不在其位，不能有所为。在选人用人环节，以工作年限为主要考量标准导致很多年轻有为的干部遭遇晋升瓶颈，没有施展能力的平台。缺少挖掘人才的机制，使得很多有抱负和热情的干部，尤其是基层干部和年轻干部晋升受限，难以跨部门。

其次，仍待完善的考核机制。虽然多地推行干部目标责任制度考核，但考核指标评分机制不够科学，考核内容定性多定量少，导致考核结果不能真正体现干部的业务水平和综合能力存在评优评先轮流排队，不以工作业绩为评价标准的问题。真正敢担当的干部不被足够重视，树立先进的活动也没能表彰更多的典范，不能发挥创先争优的功能。

再次，出了事故要追责的问责机制。缺乏权力责任清单，不能做到合理尽职免责和失职追责。如安全监管部门（现归入应急管理部门）和食品药品监管部门（现归入市场监督管理部门）目前面临的困境。近年来，安全责任事故总量减少，但相关部门被迫责的人数却在增长。由于缺乏应急管理相关的免责细则，出了事故必要追责，但凡追责就要有人担责，有时候急于安民心定纷争，往往在充分调查前先行处置责任人员。即使是正常行使职权，也提心吊胆是否会被问责。部门责任推诿现象更为凸出，有些干部即使想做也不敢给部门招惹是非，改革创新更是缩手缩脚。

最后，超出负荷的工作任务。随着权力瘦身、福利缩减、纪律严格，一些能干事、会干事、有一技之长的公务员出现了离职倾向。敢于担当而留守岗位的干部面临超过正常负荷的工作量。如随着司法改革步伐的加快，有些地方法院和检察院未能及时调整运转机制而出现人手困境。一些法院工作人员认为，立案登记制度降低了案件进入诉讼程序的门槛，导致案件量激增。与此同时，由于员额制改革，有资格开庭审理案件的法官减少。由此法官人均每日开庭次数势必增加，有的一天要开十几个庭。员额法官压力大案件多，办案质量也无法保证。

现阶段干部队伍建设存在着一些现实困境。一是制度和机制未成体系。目前尚未有统一的干部选任制度和晋升制度，各层级的干部任用有特殊之处，应当建立对应的选任制度和机制，同时相匹配的形成职级升降的衔接机制。容错机制的容锴情节尚未统一，认定标准不同，相对应的纠错机制、申诉机制、免责公开机制等配套机制还没有形成。培训考核和绩效考核的结果运用没有发挥最大效能。常态化的日常考核制度还不完善，尚未与选任制度、晋升制度、评选评优制度、薪酬奖金制度衔接并应用。二是规则不够细致。干部的选任方式、岗位聘用制度、“能上能下”制度等具体细则有待进一步探索。三是执行未能贯彻。有些考核制度设计的不够科学，虽然实行了量化考核，但未能考虑不同部门的差异或过于死板，导致考核申报也成了一项难以完成的负担。

进一步健全激励机制，加快建立容错纠错机制

机制已在探索，需要做好衔接和完善。激励广大干部新时代新担当新作为的制度和机制建设仍需循序渐进。干部既有政治发展的需要，也有物质经济的需要，还有精神慰藉的需要，更有自我实现的需要。《意见》已明确指出建立激励机制和容错纠错机制。

一方面要健全多元化的激励机制。激励机制是促进干部干事创业、推动经济社会发展的有力保障。需要健全多元正向激励机制，在从解决思想“总开关”入手的同时，适应千部多层次、多元化、动态化需求改进激励考核制度，充分激发干部潜能。干部正向激励除了职务晋升、提升经济待遇，更要运用关爱帮扶、谈心谈话、人文关怀、教育培训、轮岗锻炼、心理疏导、职业规划等多元化的激励手段，从而缓解干部的压力感，端正干部的畏惧感，减少失落感，消除委屈感。

《意见》所列的思想教育、选贤任能、考核评价、容错纠错、能力提升、关心关爱、凝聚合力的七个方面，除容错纠错机制外均属于正向激励机制的建设内容。针对新时代面临的改革发展重任，选贤举能、考核评价、能力提升是为核心要务。一是选人用人要破除人情壁垒，敢于将年轻干部和后备干部放在重要岗位上。尤其是“能下”的制度，既能激发在其位谋其职的责任感，也能将能力不济者筛选下来为适合的干部腾出施展才能的空间。二是科学设计考核量化机制，将考核日常化。注重考核结果的运用。将考核结果作为选任、晋升、追责、加薪的重要依据。三是培训要注意分级分类。对新人着重业务素养的培训，并加入职业规划的培训。加强基层干部法治思维的培养，注重实务培训，解决基层千部的困扰，提升基层干部依法解决群众问题的能力。

另一方面要建立体系化的容错纠错机制。第一，加快关于容错免责的立法工作。目前探索容错机制还停留在政策层面，未能上升到地方性法规，效力层级底，适用范围不够广泛。有些制度散落在各个行业制度的法律责任部分。建议尽快启动国家层面的容错免责立法，至少以行政法规的级别，先根据部门行规的特殊性制定相应的容错免责法规，比如应急管理部门亟待厘清的免责清单和追责清单。在地方探索的基础上，统一容錯范围，统一认定主体，统一审查程序，统一处置程序。在统一的标准中，明确红线和底线，进而鼓励地方探索符合地方需求的制度和机制。

第二，容错免责条件和程序要细化和具体化。首先通过党内法规明确可以建立容错免责的范围，排除严重环境污染责任事故、重特大安全责任事故等情形，明确重复犯错不受容错免责制度保护。容错免责绝不是规避责任的工具。其次制定完整的负面清单和权责清单，让干部做事有据可依。最后认定程序要合理，建立具体的申诉机制、审查机制、说明机制，以及配套衔接处置机制。

第三，容错免责程序要公开透明。一是容错免责制度制定需要公开征求意见，做好充分调研，既要充分听取干部意见，也要征求广大群众意见，确定容错免责的条件和界限。二是审理过程要公开，接收来自群众、部门的各方信息，帮助调查取证，查明真相得出结论，容错免责制度的运行应当审慎而严谨。三是容错免责结果要公布，并设置异议期。一方面主动接受外部监督，另一方面保护涉事干部的名誉不受无端损害。

（作者为中共中央党校（国家行政学院）法学教研部副主任、教授、博导；中共中央党校（国家行政学院）法学部教师姚瑶对本文有重要贡献）