国家自主创新示范区管理体制创新模式比较研究

石书玲　韩振波

摘 要：国家自主创新示范区建设发展的重要保障首先取决于管理体制的创新性设计。通过实地考察和比较中关村、东湖、张江、苏南、天津等5个国家自主创新示范区的管理机构设置特色及管理体制运行特色，揭示出国家级创新示范区管理体制设置应该集协调、决策和执行3种不可或缺的功能于一体，并就如何与自创区功能定位和发展阶段相适应、如何考虑原有功能区管理体制演变现状、如何理顺自创区与行政区之间的权力关系等方面提出了经验借鉴和建议，以便为政府决策、后续设立的国家自主创新示范区管理体制创新提供重要参考。

关键词：国家自主创新示范区；管理体制创新；模式比较；经验借鉴

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1671-0037（2018）6-60-4

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2018.06.015

Abstract： The important guarantee of construction and development of national independent innovation demonstration zone depends on the innovative design of management system in priority. Through field investigation and comparing the management system setting and operation characteristics of Zhongguancun， Eastlake， Zhangjiang， Sunan and Tianjin demonstration zones， the study revealed that the management system setting of national independent innovation demonstration zone should possess coordination， decision-making and executive functions at the same time， and provided experience reference and suggestion from the aspects of how to match the functional orientation and the development stage of independent innovation zones， how to consider the evolution status of management system in the original functional zones， and how to straighten out the rights relations between demonstration zones and administrative regions， to supply important references for government decision-making and management system innovation of subsequently established national independent innovation demonstration zones.

Key words： national independent innovation demonstration zones； management system innovation； modes comparison； experience reference

國家自主创新示范区（简称自创区）属于体制机制改革的试验区和先行区，承载着实施创新驱动发展战略、建设创新型国家的历史重任，因此，管理体制模式创新是实现自创区战略目标和功能定位的重要基础和保障，而管理体制设计的关键在于管理机构及协调方式的确定。鉴于各自创区战略目标和功能定位不同、资源禀赋不同、空间规划布局不同、主导产业及经济功能类型也不尽相同，且行政区划方面有的与所在行政区交叉（如中关村、张江等）、有的相对独立（如东湖）、有的已经取得了建设经验、有的尚处于建设初期，因此，通过考察比较已经取得建设经验的中关村、张江、东湖、苏南、天津等自创区的管理体制，为处于建设初期的其他自创区管理体制模式选择与设置提供经验借鉴和决策依据已成为当务之急。

1 国家自创区管理体制设置现状考察

1.1 中关村自创区管理体制设置现状考察

依据《中关村国家自主创新示范区发展规划纲要（2011—2020）》，中关村自创区空间布局为“一区十六园”，核心区为中关村科技园区，十六园涵盖了市区、城郊及县域各分园；其战略目标是将中关村建设成为具有全球影响力的科技创新中心和高技术产业基地。

围绕战略目标和功能定位，在最高层级管理体制设置方面：先后成立“中关村国家自主创新示范区领导小组”“中关村国家自主创新示范区部际协调小组”；中间层级方面：领导小组下设“中关村科技创新和产业化促进中心”（亦称中关村创新平台），部际协调小组下设“规划纲要实施部市联合工作组”；执行层级方面：中关村创新平台内设重大科技成果产业化、新产品新技术推广应用等9个职能工作组，下设“中关村科技园区管委会”，管委会内设与“中关村创新平台”相应的横向职能部门，下设各分园管理委员会。

中关村的管理体制设置既突出了各部门之间相互协调，同时突出了重大事项所需的各部门之间的联动，在此管理体制下各分园实行统一的自创区试点政策。

1.2 东湖自创区管理体制设置现状考察

依据《东湖国家自主创新示范区发展规划纲要（2011—2020）》和《东湖国家自主创新示范区总体规划（2011—2020）》，东湖自创区空间布局覆盖8个分园；其战略目标是“创新驱动示范、开放合作先行、“两型”改革先导”；其功能定位于“世界一流高技术园区、科技创新高端要素集聚区、自主创新机制示范区和武汉城市圈‘两型社会建设先行试验区”。

围绕战略目标和功能定位，在管理体制设置方面先后成立“武汉东湖国家自主创新示范区领导小组”“东湖国家自主创新示范区部际协调小组”；领导小组之下的纵向管理层次上设立“东湖高新区管理委员会”，管委会下设“东湖高新区行政审批管理局”和“东湖高新区政务服务局”两个职能服务部门，还下设光谷中心城等八大园区管理办公室和重点项目协调推进办公室，内设专家委员会办公室和生产力促进中心等职能部门。

东湖的行政审批管理局通过职能部门的归集，实行一站式集中办公的审批体制。政务服务局通过职能部门的归集，实行一枚印章管审批的管理体制。由于东湖自创区与行政区合二为一，在整个自创区内各分园实行统一的自创区试点政策。

1.3 张江自创区管理体制设置现状考察

依据《张江国家自主创新示范区发展规划纲要（2013—2020）》和《关于建设具有全球影响力的科技创新中心的若干意见》，张江自创区的空间布局为“一区十八园”，一区即原张江高新区，为核心区，十八园涵盖了市内各区及城郊各分园；其战略目标是将上海建设成为具有全球影响力的科技创新中心和世界一流科技园区；其功能定位于建设各具特色的科技创新功能集聚区和“四新”经济创新基地。

围绕战略目标和功能定位，在组织管理体制方面先后成立“上海张江高新区暨上海张江国家自主创新示范区领导小组”“张江国家自主创新示范区部际协调小组”；领导小组下设“张江高新技术产业开发区管理委员会”；管委会内设政策研究、创新促进等专职职能部门，下设各分园管理委员会。

张江自创区在此管理体制下各分园均实行统一的试点政策。

1.4 苏南自创区管理体制设置现状考察

苏南自创区是国务院批准的首个以城市群为单元的自创区，依据《苏南国家自主创新示范区发展规划纲要（2015—2020）》，其布局涵盖南京、苏州、常州、无锡、昆山、镇江、江阴、武进等8个国家级高新区和苏州工业园区；其战略目标是将苏南建设成为“深化科技体制改革试验区、区域创新一体化先行区和具有国际竞争力的创新型经济发展高地”。

围绕战略目标，在管理体制设置方面先后成立“苏南国家自主创新示范区部际协调小组”“苏南国家自主创新示范区建设工作领导小组”，领导小组下设管理整个苏南自创区的“苏南自主创新示范区领导小组办公室”；办公室内设“建设促进服务中心”，下设南京、无锡等下属各城市的“市级自创区领导小组办公室”；各试点城市领导小组办公室均下设相应的“高新区管委会”，各管委会均设立与苏南建设促进服务中心相对应的职能服务部门。

在此管理体制下，苏南自创区尚无统一的试点政策出台，仅出台了专项资金管理、重大科技创新载体建设等指导性文件，具体的试点政策及实施方案均由各高新区管委会负责制定和实施。

1.5 天津自创区管理体制设置现状考察

依据《天津国家自主创新示范区发展规划纲要（2015—2025）》，天津自创区空间布局为“一区二十一园”，“一区”即一个核心区，为天津滨海高新技术产业开发区，“二十一园”涵盖了市内各区、城郊及县域各分园；其战略目标是建设成为“具有国际竞争力的产业创新中心和国家重要区域创新中心”；其功能定位于“创新主体集聚区、产业发展先导区、转型升级引领区和开放创新先行区”。

围绕战略目标和功能定位，在管理体制设置方面先后成立“天津国家自主创新示范区建设部际协调小组”“天津国家自主创新示范区建设领导小组”，领导小组内设办公室，负责规划纲要的具体推动，反馈各分园建设中的具体问题，但尚未设立专业职能部门；领导小组之下的各分园均设立“分园建设领导小组”和分园办公室，组长一般由区长兼任，副组长一般由常务或各分管副区长兼任，以负责协调和推进自创区建设。

在此管理体制下，天津自创区出台的统一性政策较少，仅见于创新创业通票管理、投贷联动试点政策、专项基金管理、创业投资引导基金设立等几项文件，此外的各项试点政策均由各高新区分园来负责制定和试点。

2 国家自创区管理体制创新模式比较

通过考察中关村、张江、东湖、蘇南和天津自创区的管理体制设置，经过比较不难发现：5个自创区最高层级的管理机构设置相同，均成立了由科技部相关领导兼任的部际协调小组和由省直辖市相关领导兼任的建设领导小组，用于协调和决策建设中的重大事项，同时体现了“顶层设计”理念；协调小组和领导小组之下的中间层面和执行层面的机构设置各不相同，体现了各自创区建设特色和模式的不尽相同，具体的比较见表1所示。

通过对5个比较典型的国家自创区战略目标、特色定位、管理机构设置特色、管理体制运行特色的深度调查与比较，本研究得出以下结论。

第一，东湖自创区管理体制模式的特色在于“东湖高新区管理委员会”作为市政府的派出机构，在2015年通过的《东湖国家自主创新示范区条例》中规定了其具有合法的政府行政管理职能和一级财政管理权限，可以行使行政许可和医疗卫生、教育及侨务等所有的社会性服务功能，这种赋予管委会合法的法律地位的做法属国内首创，这种体制使东湖自创区的试点政策在各分园保持高度统一。

第二，中关村自创区管理体制模式属于典型的管委会与政府合作的管理体制，这种管理体制的特点体现为与自创区试点政策有关的经济类功能由各自创区分园负责，与工商行政许可等有关的行政审批功能由所在行政区负责。

第三，张江自创区管理体制模式与中关村稍有不同，体现为与自创区试点政策有关的经济类功能由各自创区分园负责，主要的行政审批权限集中在各分园所属的行政区，但少量的行政审批权限如企业登记、市容绿化、预防卫生、环境评价等事项逐渐交由各分园管委会负责。

第四，苏南自创区管理体制模式的特色在于纵向管理机构的设置，既有执行协调功能的领导小组办公室，又有执行决策和推动落实功能的各高新区管委会，自创区不制定具体的试点政策，各管委会在国家及省市级有关政策框架指导下负责出台并实施各自的试点政策。

第五，天津自创区管理体制模式的特色在于在最高层级和分园层级均成立了“自创区建设领导小组”，确保了对自创区建设发展中重大问题的协调，但执行层面的功能尚不健全；自创区出台的统一性政策较少，大多数试点政策由各分园负责出台并实施。

3 国家自创区管理体制建设的经验借鉴与建议

3.1 应与自创区功能定位相匹配

国家级功能区的实践表明，管理体制会随着功能区经济社会发展的需求和所承载功能的变化而调整，并对功能区的发展发挥重要作用[1]。这也可以从东湖和中关村建设中得到佐证，如东湖管委会所拥有的行政审批权限这种管理体制正是因应了其建设“两型社会”的功能定位；“中关村创新平台”通过内设的9个专职职能部门，也为实现具有国际影响力的科技创新中心的功能定位提供了重要组织保障。

3.2 应与自创区发展阶段相适应

国家级高新区的实践表明，管理体制受经济社会发展进程的影响，一般强调高授权和高规格[2]。例如，浦东新区和滨海新区曾先后经历了由发展初期的开发办公室到管委会模式，再到建制政府模式的管理体制演变[3]；杭州经济开发区也经历了从初创期的管委会内设科室到建立局级机构的“撤部设局”，再到“区域扩容”，再升级到“建区造城”的管理体制演变[4]。国家自创区管理体制安排也是如此，应考虑到建设初期各自创区的空间布局与产业规划，并随着产业发展需求而不断加以调整。此外，在自创区建设的不同阶段，必然会遇到需要协调才能解决的重大问题，因此，管理体制设置还须突出和强调对重大问题的解决机制。

3.3 应考虑原有功能区管理体制的演变现状

基于新制度经济学理论，制度变迁是对原有制度的改进、转换、替代和巩固的过程，并对一个国家和地区的社会经济发展产生决定性作用。制度变迁包含了基于政府自上而下的强制性制度变迁和基于个人或团体自下而上的诱导性制度变迁。基于上述研究，国家自创区管理体制建设可看作制度变迁的过程，其设立首先属于顶层设计。政府占据主导地位，是制度安排的创立者和推动者，属于强制性制度变迁的范畴。但考虑到一些自创区如中关村、张江、天津等，这些自创区中的有些分园本身脱胎于已有良好运行体制的国家级高新区，有些则属于新规划分园，仅仅采用自上而下的体制安排难以顾及各功能区之间的差异，特别需要依据实施中面临的重大问题而对管理体制进行不断调整。因此，国家自创区管理体制设计应该是强制性管理体制创新与诱导性管理体制创新相作用的结果。

3.4 应合理配置自创區与所在行政区之间的权力关系

由于各自创区资源禀赋、产业现状和高新区管理体制现状均不相同，导致有的自创区是在原高新区基础上扩充而成，有的属于分散式的“一区多园”。而“一区多园”中的各分园，有的属于新规划出来的区域，有的属于从行政区中划分出来的区域，有的属于原有的高新区或科技园，这就要求打破一切不合理的行政壁垒，将企业设立或运作所需的各种行政审批权限在自创区与行政区之间进行合理和有效配置，切实为自创区建设提供高效的体制保障。

参考文献：

[1] 王佳宁，罗重谱.国家级新区管理体制与功能区实态及其战略取向[J].改革，2012（3）：21-36.

[2] 王佳宁，胡新华.综合配套改革试验区管理体制考察：上海浦东与天津滨海[J].改革，2009（8）：22-33.

[3] 杨文彬.论我国经济功能区协同治理模式的构建[J].天津行政学院学报，2016（1）：52-58.

[4] 陈科霖.开发区治理中的“政企统合”模式研究[J].甘肃行政学院学报，2015（4）：42-54.