法治视阈下农村环境现状调查与保护对策

王德栋 王文静

摘要：近年来，农村环境保护工作愈益成为政府民生工作的一个重要领域。本文选取A县10个典型行政村为调查样本，围绕“法治化乡村环境治理”进行了专题调研，以问卷调查、深入访谈等方式，对A县农村环境保护法治建设情况进行了实地调研，在干部群众中发放了300份问卷.从立法、执法、司法、守法等方面分析A县农村环境保护存在的法律问题。笔者在调研基础之上经过认真研究分析，形成了此次调研报告，以期从县域农村环境治理的角度，剖析农村环境保护法治建设存在的问题及其成因，提出破解县域农村环境保护法治建设的应对之策。

关键词：农村环境；现状调查；实证研究

一、调研样本设计简介

本次调查问卷共涉及24项指标，其中4个指标描述样本基本情况，5个指标描述环境污染状况及影响因素，15个指标描述农村环境保护法治建设情况，包括立法、执法、司法、守法四个方面。调研方法采取非概率偶遇抽样方法向10个样本村居民发放“农村环境状况调查问卷”300份，回收问卷287份，其中有效问卷270份。统计结果虽然不能推论整体，但可以大致反映整体情况。此外为验证研究结论的有效性，笔者专门走访了10个行政村的主要负责人和部分村民，收集了一些访谈资料。

二、A县农村环境保护法治建设存在的问题及原因分析

A县地处苏北，经济和文化水平较苏南发达地区有较大差距，农村环境保护的法治建设情况也处于较低水平。近年来，江苏省陆续出台了《江苏省农业生态环境保护条例（2004年修正）》、《江苏省生态环境保护工作责任规定（试行）》（2016.12）、《江苏省环境保护督察办法》（2017.04）等地方性法规，这一系列法规的出台对全省农村环境保护事业的建设起到了一定的推动作用。但是，这类法规没有直接涉及农村环境保护的条款，更未形成专门针对农村环境保护的规范体系。此外，江苏省农村地区的大多环保执法部门也缺乏配套的实施细则，执法时经常遇到无法可依的状况。总体来说，正是因为法治的落后导致了农村环境保护问题的渐趋恶化，具体而言，主要表现为农村环境保护立法不健全、执法不完善、司法存漏洞、守法观念弱四个方面。

（一）农村环境保护立法：空泛无力

在调查中发现，76%以上的村民对《环保法》没有了解，52%的村民表示对本村《村规民约》中是否含有环境保护内容不了解，超过半数的村民不知道在环境保护范畴内哪些行为合法，哪些行为违法。这表明农村环境保护立法实施和立法群众基础工作比较薄弱，有待完善。我国农村环境保护立法不健全，主要体现在以下几个方面：（1）农村环境保护存在立法缺失。迄今为止，中国一共制定了9部环境保护法律，这些法律只是为农村生态环境保护勾勒了界限和底线，其中专门针对农村环境污染问题的法律和条款几乎是空白或者立法太过于原则性。（2）现有涉及到农村环境保护的法律法规空而泛之，缺乏操作性。比如，国家对乡镇企业、个体、私营等村办民营企业生产过程中，出现的破坏环境、造成环境污染的行为，缺乏有针对性的法律法规，使得执法机关无法可依。

（二）农村环境保护执法：界限模糊

调查统计结果表明，有68%的村民认为现有环境保护执法机构及执法人员的工作态度及工作成效有待改进。说明我国急需通过健全执法机构，加强执法人员的培训力度等措施，以突破农村环境问题的困境。

构建农村环境保护法律体系，必须严格执法加强环境管理，充分保障法律的执行力。环境执法在环境保护中发挥着极其重要的作用。由于针对农村、农业环境污染和破坏的法律法规的缺失，使执法者在执法过程中无法可依，即使在乡镇执法机关设立环境保护机构和部门，其效力和作用甚微。目前乡镇和农村的环境保护机构效力低，资金支持力度较小，在行政执法过程中力不从心，加上一些行政机关中存在的普遍问题，如执法人员业务素质乃至综合素质低下，使得农村环境保护监管乏力。

（三）农村环境保护司法：救济乏力

为了解村民面对环境污染侵害时的反映，问卷中设置了“当您的居住地出现环境污染，并对您的生活造成影响，您的态度是？”这一指标，设置了四个选项：A.无可奈何，听之任之；B.向居住地村镇干部反映；C.拨打环保投诉电话；D.申请民事诉讼。52%的村民选择了无可奈何，听之任之，20%的村民选择了向镇村干部反映，20%的村民选择了拨打投诉电话，仅有不到8%的人选择尝试提请民事诉讼。在实地走访过程中，有5%的村民表示如果环境污染问题得不到解决，将向更上一级环保部门投诉，甚至求助于媒体曝光。在“对当地政府处理污染问题的态度和力度评价如何”这一指标中，仅有不到三分之一的村民对政府处理污染的态度表示满意或者基本满意。调查结果显示了环境司法在农村环境保护工作中的乏力局面。

（四）农村环境保护守法：观念淡漠

在调研走访过程中，我们发现村民对于农村环境保护守法积极性比较高。同时，我们也发现相对年轻、文化水平较高的群体对居住环境的要求更高，经濟条件较好、基础设施较为全面的富裕村，村民保护环境的意愿更高，其中超过76%的村民表示愿意为农村环境保护贡献自己的力量，甚至有不少村民自愿义务充当环保员，真实体现了“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”这一社会现象。通过调研，我们也发现，村民对农村环境保护相关法律知识了解不足，具体而言体现在：（1）村干部的环境保护意识较差。在调研过程中有村民反映，部分村干部对随意焚烧垃圾、乱砍乱挖的行为熟视无睹。村干部对行政村的环境保护起到主导作用，如果他们没有强烈的环保意识将会直接影响村居环境保护工作的有效开展。（2）村民对环境污染与生态破坏的认识了解不足。问卷调查结果显示，73%以上的村民对农药化肥的污染、生活垃圾的污染、畜禽养殖粪便污染等等认识不足，另外村民更看重外在的经济利益，对潜在的环境污染认识不足。他们认为环境污染和生态破坏不会对他们的生活产生实质性的影响，62%以上的村民认为农村环境出现问题是因为政府管理不善，政府是环境保护的第一责任人。（3）村民缺乏维权意识。在走访过程中，我们发现不少村庄的垃圾倾倒点无人清理，简单一烧了事，常年浓烟不断，有村民反映不仅仅是本村垃圾都倒在这里，而且源源不断“输入”外来垃圾。对于秸秆腐烂造成水体发黑发臭，大多数村民习以为常。对于上述这些不正常的现象，很少有村民想到维权。

三、完善农村环境保护法治建设的建议

（一）健全农村环境保护立法体系，构筑绿色发展制度性保障

首先，坚定“生态文明是中华民族永续发展的千年大计”信念，坚持绿色发展，实现循环经济立法，这是确保环境安全的底线。其次，多方联动，追究环境违法者的民事刑事责任。注重运用刑事、民事、行政、经济等多种手段，加大惩治力度，提高违法成本，让环境违法者付出应有的代价。最后，坚决贯彻执行国家已经颁布的关于环境保护的法律，并加快制定专门涉及农村环境保护的法律，或者在修改现行《环境保护法》中就农村环境保护问题加以明确细化。

（二）完善农村环境保护执法体系，树立法律的权威性和威慑力

首先，理顺行政执法体制，明确各部门负责的环境职能，减少部门之间扯皮现象。建立健全执法责任书，加大执法力度，改善执法环境，改变工作方式和作风，从制度上消除执法推诿腐败现象。其次，实施环境保护考核机制和责任追究机制，使之成为镇村领导政绩考核的标准之一。将各镇村的“一把手”作为直接责任人，层层落实下去，形成强有力的执法程序机制。对于相关责任人在农村环境保护中的不作为现象，根据法律法规的条款规定进行责任追究。再次，加大资金投入，着力提升环保执法人员的专业素质。通过举办相关培训，定期对执法人员的环保意识、法治意识和业务技能等方面进行夯实提高，以提升其执法的知识水平和业务能力。最后，完善环境保护监督机制，填补制度漏洞。再好的法律也会有漏洞和不足的地方，没有监督机制，久而久之，就会使一些人钻法律的空子，同时监督机制还是保障环保执法方向不偏不倚的必要条件。

（三）拓宽农村环境司法渠道，构建多元化纠纷解决机制

首先，完善非诉讼救济制度与实施机构改革。建立健全村民调解委员会组织、民间环保委员会的调解功能；强化农村环境纠纷解决过程中乡政府功能；完善农村环境纠纷行政处理制度等。其次，完善訴讼救济制度。诉讼救济则应当充分考虑到诉讼成本与诉讼技术的难度，在诉讼制度完善中考虑到农民诉讼的便利性、诉讼费用大小等因素，同时转变法院在解决环境纠纷中的定位，在诉讼救济中也要重视调解。推行构建环保法庭，统一环境案件审判标准，引导推行各级法院开展环境公益诉讼，完善农村环境案件管辖争议的解决对策，减免农民诉讼费用标准。最后，理顺非诉讼救济体系内部的协调机制，构建非诉讼救济和诉讼救济之间的衔接制度。

（四）培育村民的环保法治意识，营造崇尚法治的社会氛围

首先，加强环境普法队伍建设。对村民进行环境保护普法教育是一个综合而系统的工程，普法队伍建设需要全社会的参与。根据农村发展和农民的需要，组织和指导农村基层法律服务人员，为农村干部群众提供优质、高效的法律服务，保障农民合法权益的实现。其次，以民为本，切实维护农民权益。农村中的土地流转、生态红线、种植养殖等工作均是既涉及生产力，又与环境资源利用息息相关的。在普法的过程中，要坚定地站在村民的利益角度思考问题，以相关的案例去解释法律和普及法律，这样才能事半功倍，实现普法效能。