人民政协在社会治理中的地位和作用探析

杨卫敏

摘要：新修订的政协章程明确指出，人民政协是国家治理体系的重要组成部分。党的十九大报告指出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，要加强和创新社会治理。社会治理是国家治理体系的重要组成部分。本文以浙江省基层政协参与社会治理的实践探索为基础，对基层政协和政协委员参与基层和社会协商、促进社会治理进行分析研究。基层协商与社会治理在本质上是一致的，迫切需要引入统战理念和协商机制，人民政协可以在平台、载体、渠道、方式等方面提供支持。人民政协要注重发挥自身价值引领导向功能，利益表达协调功能，决策协商咨询功能，社会疏导稳定功能以及凝聚共识整合功能，充分发挥自身在社会治理中的积极作用。人民政协作为统一战线组织，两者在理念、功能、作用、组织框架、成员构成、平台渠道、着力点等方面，都对基层协商和社会治理有着积极作用，可以说是各有所长、殊途同归，应整合两者资源，实现优势互补。人民政协和政协委员应努力提升服务基层协商和社会治理的能力和水平。

关键词：人民政协；基层协商；社会治理

习近平总书记指出：人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。这从某种意义上赋予人民政协新职能。2018年3月全国政协十三届一次会议通过的政协章程修正案，对于人民政协的性质和定位表述，在原有的“是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”后，增加了“是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”。同时指出，“中国人民政治协商会议是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，要聚焦国家中心任务，把协商民主贯穿履行职能全过程，完善协商议政内容和形式，着力增进共识、促进团结，在推动协商民主广泛多层制度化发展、推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥不可替代的作用。”

国家治理体系，在内容上包括政府治理、市场治理和社会治理三个主要方面，其现代化程度与协商民主的广泛、多层、制度化发展紧密相关。2015年2月，中共中央颁布的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出：加强协商民主建设，有利于促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化。意见明确了我国社会主义协商民主的七种形式，但基本上可划分为两大类：一是执政党与各民主党派、各界人士就国计民生问题进行的政治协商；二是党和政府与人民群众直接的社会协商。毫无疑问，人民政协协商从总体上说属于政治协商。近几年来关于人民政协在如何促进国家治理体系和治理能力现代化方面的研究十分活跃，也多有成果。但大都集中在如何发挥人民政协职责作用（政治协商、民主监督、参政议政），特别是如何贯彻“发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能的全过程”的要求，推进依法治国、国家治理体系和治理能力现代化。而对人民政协特别是基层政协和政协委员参与基层和社会协商、促进社会治理方面的探索研究，目前还不多见。

本文试以浙江省基层政协参与社会治理的实践探索为基础，围绕基层政协和政协委员在社会治理中的意义、作用、参与路径等问题作些探讨。

一、社会治理迫切需要引入统战理念和协商机制

当前我国正处于经济社会转型期，社会越是分化，利益格局越是多样，文化越是多元，越需要沟通、对话、协商。习近平总书记要求，在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。基层协商与社会治理在本质上是一致的，迫切需要引入统战理念和协商机制，人民政协可以在平台、载体、渠道、方式等方面提供支持。

（一）用民主协商的理念方式搭建平台渠道，畅通各方利益诉求。党的十九大报告指出，要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。社会转型期也是矛盾凸显期，而基层首当其冲，民众反映诉求和政治参与的愿望高涨，迫切需要畅通民意表达渠道。早在浙江工作期间，习近平就指出，基层矛盾要用基层民主的办法来解决。近十年来由筹建PX项目、垃圾焚烧场等引发的群体性事件在一些地方相继发生，一个重要原因是缺少有效的沟通对话。通过有效沟通达成共识，以协商方式解决问题，才可能实现社会利益最大化。正如习近平所言，要防止出现“把我们党和人民群众隔开”的无形之墙，让权力与权利平等对话、政府与公众良性互动，才能打掉这堵无形之墙。比如，杭州市富阳区政协于2010年底在各乡镇（街道）设立政协工委；2013年，选择10个基层工委开展基层协商民主试点工作；2014年，在试点基础上，基层协商民主全面推行，24个乡镇（街道）共实施26个协商议题。富阳已初步形成一套比较规范完整的政协协商制度体系，实现了群众知情权、参与权、表达权、监督权的有机结合，在协调关系、化解矛盾、维护稳定方面发挥了积极作用，为区委加强协商民主体制机制建设提供了重要支撑。富阳区政协领导说，“难弄的事，头疼的事，我们通过协商来解决”。在龙门山旅游开发和农居点建设中，龙门镇政协工委组织政协委员、镇村干部等成立专题协商小组，将“办公室”搬到小山村，设立“民情驿站”，将村民提出的每条意见建议都作为“小提案”来处理。先后召开民主协商会20多次，协商产生决策20多项，有效推进了项目进展。针对大源村望仙区块“杭派民居”建设，大源镇政协工委牵头组建协商班子，包干“认领”走访任务，做到协商入村、入户，努力让参与协商的人的意见充分表达、矛盾充分暴露，让尽量多的人合心、合拍、合谋。

（二）用民主协商的机制弥补“一选了之”的缺陷，促进基层民主善治。党的十九大报告指出，要加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。基层群众自治制度是我国一项基本政治制度，但在一些地方出现了宗族、家族乃至资本干预甚至左右村民自治的现象。浙江省2013年10月至翌年3月的村级组织换届选举，至11月底已查处各类违法违纪案件258起，其中贿选129起，占50%。老板村官的现象在东部地区比较普遍，在10年前这一比例是30%，现在已上升到71%。富人当村官有利有弊，但正如媒体指出的，遏制村官腐败任重道远，要防止土皇帝当政。前有广东乌坎，后有山东平度，都发生了社会事件，村庄自治组织之缺位、失责、腐败，成各界反思重点。[切早在浙江工作期间，习近平就对完善村民自治制度提出，民主选举不是民主政治建设的全部，一选了之肯定会出乱子，“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”都要配套完善起来，同时基层党组织要发挥领导核心和战斗堡垒作用。从浙江温岭、余姚、武义等县市的做法看，地方可以先行参与式和协商式民主，在这方面民主具有更为广泛的内容。在此过程中，人民政协和统一战线可以帮助提升城乡居民参与协商的能力，落实中央文件强调的“倡导协商精神、培育协商文化，引导群众依法表达意见，积极参与协商；帮助城乡居民掌握并有效运用协商的方法和程序，营造全社会关心、支持、参与城乡社区协商的良好氛围；同时，发挥各级党代表、人大代表、政协委员密切联系群众的积极作用，引导基层群众开展协商活动”的功能。实践表明，民主选举是村民自治的基本内容，也是乡村社会治理易出现矛盾的领域，政协机构可充分发挥协商民主的功能优势推动民主选举的有效开展。如2011年杭州建德市村级组织换届选举中，在坚持村委组织法以及上级组织部门关于换届选举相关政策的前提下，按照村民自愿的原则，市政协共组织120名政协委员担任选举的“民主观察员”，开展协商民主与票决民主相结合的试点工作。為顺利实现村级换届选举，选出群众满意的村两委，政协发挥了重要作用。

（三）用民主协商的方式寻求最大公约数，促进科学决策和社会和谐。党的十九大报告指出，协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。选举民主的办法是投票表决，一旦决定了就一刀切，这在利益格局日趋多元多样的转型期，与科学决策相去甚远。专家决策也不等于科学决策更不等于民主决策。协商民主是党和政府科学决策、民主决策、依法决策的重要途径。例如：按传统理念，地方政府在征地拆迁的问题上，只要有80%以上的人赞成就可以拆迁，可以完全不管少数反对者的意见，导致群体性事件和突发事件高发。但协商民主却让这些反对者事先充分发表意见，这样就营造一种良好的政治生态环境，让所有利益相关者都坐到一起来，平等协商，求同存异，既能妥善解决问题，又能促进社会和谐。2010年开始浙江省嘉兴市就将赞成者比例提升到90%，但即便如此，仍强调要事先协商。协商民主的主体涵盖社会各界、各方面人士，既反映多数人的普遍愿望，又吸纳少数人的合理主张，可以最大程度地实现最广大人民的民主权利。习近平总书记在2014年9月庆祝人民政协成立65周年讲话中指出，在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。这充分表明，坚持协商于决策之前和决策执行过程中，是中共治国理政的重要经验，也是重大决策必须坚持的重要原则。通过协商，能够广开言路、广集众智、广求良策，把社会各方面分散的意见、愿望和要求进行系统、综合的反映，听到各种真知灼见、各种真招实招，使党和政府决策更加符合实际、顺应民意，推动改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。如：2014年9月，嘉兴市秀洲区新塍镇政协联络室邀请区政协联系领导、政协委员和政府分管领导、相关部门负责人等参与开展了“农民建房问题专题民主协商活动”，与会人员就农民建房和农村新社区建设相关政策和问题进行热烈讨论，并提出了许多中肯的意见和建议。会后，政协联络室对委员提出的意见建议进行整理，并形成书面材料提交党委、政府供决策参考。在政协联络室的助推下，新塍镇率先在全区开展农民建房试点工作，调整了原有的相关农民建房政策，逐步解决了农民建房问题。

当代地方社会治理，就是依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同实现公共服务和社会事务的管理过程。20世纪60年代以来，欧美国家发生了一场范围广泛的“结社革命”，一些欧美国家的政府退出传统的微观经济干预领域，把大量的公共服务项目转由社会组织来提供，逐渐形成了“小政府、大社会”的管理格局，形成了“第三方治理”。事实上，西方协商民主与中国协商民主可以互为借鉴的领域，主要集中在基层协商和社会对话，其共同的理论就在于求同存异，寻求利益共同点和核心价值观。习近平总书记指出：“人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是社会主义协商民主的重要渠道。”人民政协作为统一战线组织为社会治理发展提供了很好的制度平台，同时人才荟萃、联系广泛、位置超脱，能有效拓宽诉求渠道，发扬社会主义民主，促进社会和谐。由此，中办文件明确指出，人民政协作为统一战线组织，集统战理念、组织、机制于一身，在服务社会治理方面责无旁贷、大有可为。充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，“有利于广纳群言、广谋良策、广聚共识，有利于促进党和政府决策科学化、民主化，有利于更好实现人民当家作主，有利于化解矛盾、促进社会和谐稳定，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化”。

二、基层政协参与基层协商、社会治理的探索实践及启示

习近平总书记强调，人民政协要把协商民主贯穿履行职能全过程，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。人民政协的三项职能都集协商、监督、参与、合作于一体，寓于提案、视察、专题调研、反映社情民意信息等经常性工作之中，可以说，人民政协的每一项工作都体现了协商民主。因此，人民政协不但在开展政协协商中成效显著，而且在参与基层协商、社会治理方面大有可为。从浙江省各地政协的实践探索看，人民政协特别是基层政协在参与基层协商民主和社会治理主要有着以下载体、渠道和制度、机制。

一是通过邀请群众旁听政协大会，达到开门办政协的成效。绍兴市政协邀请对象已扩大至网民、外来建设者代表，一些原汁原味、实话实说的草根建议真正走进了政协全会。普通群众不仅旁听了开幕式、政府工作报告，参加界别协商会，市政协还专门组织了市民网民外来建设者座谈会，让群众真正“走进来”、“融进去”。一张板凳，一条信息，背后是政协影响力的日益增强，内核是人民政协对民主政治建设的不断推进。

二是通过设立乡镇（街道）政协委员联络室、委员工作室等平台，实现政协委员与民众之间面对面的交流沟通。嘉兴市创建委員联络室，实现全市76个镇（街道）全覆盖，约请群众过来讲，组织委员下去听，网络渠道广泛收，协助党委政府做好理顺情绪、化解矛盾、协调关系、汇聚力量的工作，促进了基层群众关心的热点难点问题的解决，同时也有效激活了基层政协委员主体作用的发挥，扩大了政协在基层的影响。另如，杭州市萧山区各镇街的政协委员工作室，按照轮值表，政协委员定期定时接待群众来访，与民众之间就小到一盏路灯，大到拆迁补贴标准、经济适用房政策等进行交流。与此同时，建立动态机制，加强与有关部门和各界群众的联系沟通。杭州市富阳区政协在各镇街建立委员联系群众制度、委员公开接待日制度、领导干部联系政协委员制度、乡村政协机构联系界别小组与有关部门制度，组织委员开展“三进”，参加本地政情通报会等动态方式与群众实现交流互动。湖州市安吉县政协创建基层委员工作室，搭建服务群众新平台，几年来成效显著：一是为县域环境整治鼓与呼，推动“限燃令”出台；二是为“菜篮子”工程献良策，推进老梅溪农贸市场改造；三是心系弱势群体，为困难群众办实事。

三是运用好新媒体扩大影响，通过建立网络论坛、开通委员“网上工作室”“委员微博”等实现政协委员与群众的及时互动。绍兴市政协围绕市委市政府决策，事先发布信息，发出通知征求网上书面意见，然后邀请网友列席发言。此举被媒体誉为“古城网友议政一小步，民主政治建设一大步。”杭州市富阳区政协近年来重点开展的“民生系列民主议政”协商，通过广泛征集民意，每年确定1到2个专题，搭建专门班子，深入开展调研，由政协委员与区政府及相关部门面对面协商探讨，并与网友互动交流，搭建了政府、政协委员与市民之间的沟通平台，汇集各方智慧推进了交通治堵、医药卫生体制改革、养老事业发展等工作。

四是积极向最基层拓展政协工作，参与乡村协商民主的制度化建设。淳安县试行委员列席乡镇和部门领导班子工作会议制度，使委员能够真正了解并参与一些重大政策和工作举措决策。再如：嘉兴市秀洲区政协深化“三方沟通协商机制”，即在政协组织、提案承办单位以及提案者（政协委员）三者之间建立沟通协商机制。从2013年开始，秀洲区政协提案委员会各成员奔赴各镇开展基层民主协商，以此推动各镇提案办理，确保提案按时保质完成。2015年2月份，绍兴市越城区政协出台《关于推进镇街政协工作委员会民主协商工作的意见（试行）》，并以中共越城区委的名义向各镇街党（工）委、以及区部委办局等部门转发，内容涵盖主体、内容、形式、程序等协商民主的基本制度，组织多元主体共同参与，通过对话、沟通、磋商等方式，进行民主、平等、充分的协商讨论，以化解矛盾和增进共识，促进科学民主决策的协商理念。平湖市政协2015年协商计划中，社会治理的内容占有很重份量，主题更加贴近基层群众反映强烈的热点民生问题，包括加快美丽乡村精品线（金虹公路）建设、科学推进农村生活污水收集处理、探索市镇两级城管中队联合执法新途径、提升农村中小学学生接送圈途径路段公路等级、推进土地综合整治试点工作、加强镇区道路交通管理、推进农村土地流转等。

五是发挥政协委员的主体作用，积极参与基层民主协商和社会治理。如杭州西湖区政协开展“三全五员十服务活动”，即：“全员额参与、全方位服务、全区域覆盖”，积极当好“政策法规的宣传员、文明建设的示范员、公益事业的促进员、困难群体的帮扶员和民意反映的信息员”，广泛开展“社情民意反映、咨询顾问、法律援助、文体服务、健康服务、扶贫帮困、环境保护、为老服务、文明引导、生活服务”等十大类服务。西湖区的委员企业已向10多个村的集体经济投入资金达3亿多元，组织开展培训，为村级经济的结构调整和转型升级做“谋士”。政协委员视察社区后专报的“关于社区因牌子多、考核多、盖章多、台帐多而影响社区自治功能发挥的建议”的社情民意信息，使原有61项社区工作任务精简清理为29项、537项社区工作台帐精简压缩至77项。另外，西湖区的215名委员在全区184个村社领办为民办实事服务项目400多项。再如：海宁市斜桥镇将民主协商会开到了村头，由政协委员、村干部、农业大户、村民代表和海宁市、斜桥镇有关负责人一起，恳谈协商包括农村新社区社会化管理、96345社区服务进驻镇村等涉及群众切身利益的一些热点、难点问题，使群众有机会畅言自己的想法并且现场得到反馈，在基层引起了很大反响。同时，斜桥镇党委出台了《重大事项民主协商制度》等规定，明确政协委员对镇级以及村级重大决策、重要干部任免、重大项目安排、大额度资金使用等，可以用书面、恳谈、专题协商等三种形式协商，协商结果适时公开，接受各方监督。

以上探索只是浙江一省部分地方政协特别是基层政协在参与基层协商民主和社会治理方面的有效探索，为我们提供了一些有益启示：一是人民政协特别是基层政协在参与基层民主协商和社会治理方面大有可为；二是人民政协特别是基层政协在参与基层民主协商和社会治理，必须积极搭建平台、畅通渠道、健全机制；三是人民政协特别是基层政协参与基层民主协商和社会治理，着眼点要放在善于把各方智慧和诉求通过协商转化为党委政府的决策智慧和主张，善于把党委政府决策通过协商转化为各界群众的共识，善于将协商成果妥善转化为推动党委政府科学决策、民主决策、依法决策和工作部署的重要依据；四是人民政协特别是基层政协参与基层民主协商和社会治理，关键是要形成党委重视、政府支持、政协主动、各方配合、社会关注的大格局。在此过程中，人民政协要注重发挥自身价值引领、导向功能，利益表达协调功能，决策协商咨询功能，社会疏导稳定功能以及凝聚共识整合功能，充分发挥自身在社会治理中的积极作用。

三、人民政协与统一战线在基层协商和社会治理中发挥作用的异同分析及整合取向

基层协商和社会治理需要民主党派、统一战线和人民政协广泛参与。习近平指出，“人民政协要发挥统一战线组织团结联谊功能”“最大限度为党和国家事业凝聚共识、凝聚智慧、凝聚力量”。从近几年浙江全省各地探索看，统一战线和人民政协都积极参与到基层协商民主和社会治理之中。人民政协与统一战线都具有资源优势、网络优势、制度优势、功能優势，在推进基层协商和社会治理中各具特点和作用，可以说是各显神通、殊途同归。

（一）相似、相同和相通之处

一是在发挥作用的理念上相同。统一战线的主题是大团结大联合，人民政协的主题是团结与民主，两者共同的核心理念是求同存异，这与基层协商和社会治理中寻求最大公约数的目标理念高度契合。如：因垃圾焚烧场引起的群体性事件近几年来高发，老百姓对此普遍存在“邻避”现象——说到底就是如何进行利益协调和寻求最大公约数的问题。杭州市余杭区2014年5月曾发生此类事件，不得不暂时中断建设项目；但不到一年就在原址开工，得到了当地市民的拥护，说到底就是用“求大同存小异”的理念摸索出一套“民主促民生”的协商办法。当地先后组织群众外出考察同类项目82批次4000余人，同时火车西站、智慧产业园、休闲慢城相继落户当地，并在当地提前实施道路、公交、饮水、文体等一大批民生实事工程，使群众有了明显获得感。在此过程中，建立的“参与一协商一共识一利益一执行”模式，值得借鉴。

另如，杭州市上城区统一战线在社区成立的“邻里值班室”，职责就是通过协商民主解决民生问题，构建和谐邻里关系，帮助需要帮助的人，成为统一战线推进基层民主管理的一个重要平台。目前仅紫阳街道就组建了89个值班室，共有值班员365人，工作范围覆盖整个社区3800户居民1万多人。只要一个电话，值班室的“老娘舅”就出发了。目前由“老娘舅”出面化解邻里矛盾纠纷963起，解决率达96%。在杭州，越来越多的党外人士、政协委员开始投身基层协商民主工作。身处基层的统一战线成员、政协委员，运用统战理念和方式，进行着基层协商民主的实践探索。

二是在发挥功能作用上相通。通过协调关系、化解矛盾、沟通思想、理顺情绪来凝心聚力，是统一战线与人民政协通用的功能，也适用于基层协商和社会治理。例如，临海市委统战部指导该市白水洋镇召开拆迁协商会，闻讯前来参会的群众络绎不绝，协商会从小会议室开到大会议室再开到小学操场，最后达成共识，1个月内搞定拆迁。镇党委主要领导认为，这是用“柔的手段、做和的文章、达到刚的效果”，被各大媒体列为“中央60项改革任务已启动39项之一”。

杭州市富陽区望仙“杭派民居”建设是列入杭州市农村住房改造试点规划的项目，为更好体现协商于民、协商为民.让百姓的事由百姓商量着办.在富阳区政协的指导和大源镇党委的支持下，望仙村全体村民协商成立了专门的协商民主工作小组.全面负责项目推进中民主协商事项的组织实施和项目建设的推进落实。在自愿报名基础上，236户农户每户一票.从中推选出7名代表，加上2名村干部.组成9人的协商民主工作小组。因为事先做了大量的民意征集和协商沟通工作，在村民大会上，90%的村民对小组提交的土地流转建议方案投了赞成票。协商民主还贯穿于对建房过程的全程监督中。工作小组总会根据村民意见，及时对设计方案提出修改要求。在杭州市13个“杭派民居”试点村改造项目中.望仙“杭派民居”动工最晚.但目前进度却最快。协商民主工作小组成员和一些镇、村干部都说.这是协商民主的做法起了大作用。

三是在关注点和着力点上有着共同的要件。无论统战部门还是人民政协参与基层民主协商，有一点都必须明确：就是基层协商民主属于利益协调、社会治理，而不是统战人士和政协委员等少数精英的参政议政、建言献策。因此，两者参与基层协商都必须关注和着力于以下几个要件：一是关于“协商什么”的问题，需进一步明晰，就是当地发展大局和民生问题；二是关于“与谁协商”的问题，需进一步扩大协商参与范围，要最大限度地考虑民意代表性、畅通诉求渠道，而不是仅仅局限于少数党外人士和政协委员，或党外人士占比过高；三是关于“怎样协商”的问题，需进一步规范协商基本程序，必须将协商置于决策之前或决策执行之中，切实提升协商的有效性；四是关于“协商形式如何丰富”的问题，需进一步发展和创新基层协商民主的平台，这一方面基层统战部门和人民政协都创新了一些好的做法，值得总结推广；五是关于“协商结果如何落实”的问题，需进一步强化协商保障，这方面除了依靠当地党政支持外，还要发挥党外人士、人民政协自身所具有的民主监督的职能作用。

（二）各有侧重、各有特点、各有长短

一是组织框架上各具优势。人民政协和统一战线都是协商民主的重要渠道，但统战部门主要承担政党协商，人民政协主要承担政协协商。从延伸眼光看，随着统一战线社团的快速发展和社会组织统战工作的蓬勃开展，统一战线参与社会组织协商已是势在必行。桐乡、义乌、临海等地统战部门指导成立的新居民群体和谐促进会、圆桌会议等组织，在促进新老居民融合和谐方面发挥了重要作用；再如：湖州市吴兴区织里镇本地人员10万外来人口20万，前几年劳动关系比较紧张，当地统战部门指导组建新居民和谐促进会，探索开展“书记面对面”、“民主恳谈会”等基层协商民主有效形式，进一步拓宽基层群众利益诉求表达渠道，促进新老居民共建共融，成功协调解决各类纠纷20余起。

而人民政协作为专门协商机构，从基层网络框架建设看，政协工作向乡镇延伸，协助乡镇党委开展基层协商已是责无旁贷。2011年以来，针对撤镇建街以后街道没有党代会、人代会的实际，为了有效实现群众的知情权、参与权、表达权和监督权，杭州市余杭区由组织部门牵头，以街道民主协商议事会议形式来弥补制度“断层”。议事代表的产生有明确的条件和程序，平均每个街道70人左右，要求有30%的党外人士、“两代表一委员”以及普通群众、外来务工人员，构成具有广泛性和代表性。区政协与主导这项工作的组织部沟通，在代表构成、作用发挥等方面加以完善，进一步体现协商民主的制度特点和功能特色。

二是成员构成上各有长短。统一战线线长面广但短板是成员局限于党外人士，而基层协商和社会治理的主体是各界群众。在这方面，作为人民政协主体的政协委员来源要相对较广，联系和代表各界人士，可以反映各界诉求，沟通上下联系。前文提到的杭州市富阳区在探索以基层协商民主推进“杭派民居”建设中，基层政协组织和政协委员成为调动发挥好基层群众在破解民生问题中的积极性、主动性和创造性的生力军。区政协委员工委也全程参与.与镇、村干部和协商民主工作小组共同为化解矛盾、推进项目建设献计出力。近几年.富阳区政协已围绕征地拆迁、农居点安置等开展了近60项专题协商。正如富阳区政协委员工委负责人说的：“通过这几年的探索.我们感到开展基层协商民主，有事多商量、遇事多商量、做事多商量.对于化解基层矛盾、促进基层和谐、破解基层难题.确实起到了很好的‘润滑剂、‘调节器作用.老百姓通过参与协商有了更多的获得感。”

而统战部在指导基层开展民主协商时，要注意不能把协商委员会和协商小组搞成党外人士为主的统一战线组织（一般比例不宜超过三分之一），一定要兼顾广泛性和代表性。如：某区统战部门前几年指导成立的各界人士协商会，实际上就是统一战线各党派、团体和代表人士的组织，因不能广泛代表相关利益诉求方，实际上是无法发挥基层民主协商和社会治理的作用的；另一区统战部门指导辖区内乡镇街道成立各界人士联谊会中党外人士占70%，实际操作中其协商变成了党外人士的参政议政，难以达到协调各方利益的效果，协商结果也缺乏合法性和权威性。这是统战部门要引以为戒的。

三是履行职能作用上各有侧重。民主党派、无党派人士与人民政协、政协委员的三大职责是相通的，即：参政议政、民主监督、政治协商。但也是各有侧重的，例如：政治协商，前者是党际协商后者是在政协平台中的协商；民主监督方面，人民政协的民主监督，比起民主党派的党际监督来说，从法理和组织上更易开展，更能制度化、规范化和常态化。特别是在基层，这表现得更为明显。比如：浦江县政协创新提案办理，不断创新民主评议办法，通过拟制民主评议方案、组织会前视察、召开评议会、拟定评议报告、反馈与跟踪督办等环节，连续7年对36件提案办理进行了民主评议，其中“再议劳动力市场门前环境管理的建议”是多年来一提再提的提案，通过政协常委会评议后，催生了新人力资源市场。再如，党外人士个人受聘担任职能部门民主监督员，常因组织支撑缺乏、知情明政不足、监督面过宽等因素导致重形式、走过场等问题。平湖市政协探索推进组织化、项目化、网络化监督，实现了由个体监督向团队监督、全面监督向专项监督、单一监督向网络监督延伸，使民主监督走出会场、走向社会、走入群众，及时跟进监督重大工程、重点工作和重点民生实事项目，建立健全监督意见吸收采纳、整改落实、办理反饋等制度机制，使民主监督更加精准、更有深度。

另外，设立政协委员工作室是一个好的做法，如杭州市下城区委员工作室，致力于杭州著名的历史街区“思鑫坊”保护工程的民主协商和民主监督工作，取得了较好成效。再如浙江省政协委员、省伊斯兰教协会副秘书长、杭州市上城区少数民族联谊会名誉会长沈少春说，“作为市民观察团的成员，我们的手机号码都是在报纸上公布的。”“有一次，水澄桥社区的群众打电话来反映，房产开发商卖完房子对后续的事情不管了。社区绿化养护不到位，土壤不好树木存活率低，监控保安系统形同虚设。我们立即启动协商程序，在协调七个月后，终于让开发商出资重新培土绿化，更新监控保安系统，现在居民们比较满意了，说我们的民主监督真管用。”

实际上，在履行职责中助推基层协商民主发展，很多地方很多时候，民主党派和无党派人士等统一战线成员与政协委员身份是你中有我、我中有你的。比如：台州温岭市组建统一战线评议团，由36名民主党派成员和无党派人士（大部分为人大代表和政协委员）组成，下设4个专家顾问组，对各地各部门开展的协商恳谈对话按领域议题开展民主评议、监督。

四是平台载体渠道方式上各具特点。作为专门协商机构，政协组织主要通过各种会议开展协商，其特有的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等形式完全可以借鉴运用到基层协商和社会治理之中。而统一战线作为党的领导方式和执政资源，其平台载体渠道方式应是多种多样的。台卅l市黄岩区民主党派组织、统战团体顾问团（划设责任区），仙居的乡镇重大决策党外人士咨询顾问制度，临海乡村同心会客室等，既破解了基层多党合作、政治协商和民主监督的瓶颈问题，又推进了基层协商和社会治理；而武义县首创的村务监督委员会（统一战线成员参与其中），温岭、慈溪、杭州市下城区的统一战线评议团、商议团，兰溪市的统一战线议事会，台州市黄岩区和路桥区宗教场所财务代理制度等形式，融协商、监督、治理于一体。杭州市西湖区委统战部、民宗局针对有关部门对辖区内数百家拉面馆不敢管、不愿管、不会管的问题，成立了兰州拉面馆自治小组等组织，促进拉面馆与社会、拉面馆之间关系的和谐，解决了十多年来困扰城市管理的难题。

五是反哺作用上各不相同。参与基层协商民主建设和社会治理，延伸人民政协协商的触角，拓展了人民政协协商渠道和范围，也提升了人民政协履职能力和水平。与此同时，参与基层协商和社会治理，也为开展基层统战工作注入了活力。基层协商民主理念的灵活运用使非公有制经济领域统战工作亮点纷呈，包括乐清、温岭等地的工资集体协商制度，嘉善的民企沙龙，以及义乌的人民调解制度进商会等形式，温州等地的商会承接政府部分职能，宁海工商联商会企业服务中心，等等。参与基层协商和社会治理实践探索，也为发现、培养党外代表人士提供了崭新的平台。杭州市下城区的民主党派组织和街道工委合作共建机制及党外后备干部导师制度，宁波市北仑区党派基层组织与中共支部共建等。在台州市路桥区打工的江西人卢金生当选全国人大代表；贵州人墙兴贵在慈溪市办起为农民工服务的“小墙热线”，已被作为代表人士进行培养，被推选为省人大代表。

（三）整合资源，实现优势互补、形成合力

统一战线与人民政协在成员构成、理念、功能和方式、方法上都有相似相通之处，参与基层协商和社会治理必须结束各自为战、不相往来的局面，积极整合资源，努力实现优势补充、形成合力。

一是要建立党委统一领导、各方密切配合的协商机制。中办和浙江省关于开展城乡社区民主协商意见提出基层协商的主体单位是各级党委。因此，无论是人民政协还是统战部门，都必须经同级党委授权后才能指导和组织这项工作，其中统战部门作为专做党外人士工作的部门，理论上不宜冲到基层民主协商的前台。天台县委对协商民主的组织作了如下分工：县级由政协牵头，乡镇街道由统战部牵头，村级由组织部牵头，总牵头是县委办。经党委授权后，人民政协和统战部门牵头基层协商变得师出有名，但在两者资源整合、功能对接、优势互补方面仍需要进一步探索。

二是要把人民政协的制度框架优势和统一战线的组织网络作用整合和结合起来。人民政协有基层工委、专委会、界别以及分布在各行各业的政协委员，这是人民政协的制度框架决定的，使其在参与基层协商和社会治理中具有先天优势。但是，社会组织协商在社会治理中具有特殊的重要性，这是统一战线优势，而非人民政协。绍兴市柯桥区安昌镇经历群体性事件高发的阵痛后，“痛定思统”，成立21个统战社团和联谊性社会组织，镇财政每年划拨110万作为经费补贴（与考核挂钩），积极开展社团统战工作，有效化解了矛盾纠纷、融洽了干群关系。两者整合点结合点上的一个有效探索，在于发挥统战系统委员工作室的作用。浙江省工商联先后成立了十个界别政协委员工作室，明确委员工作室的职能为紧紧围绕“促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”工作主题，联系群众、收集民意、汇聚民智、反映诉求，在力所能及的前提下，帮助解决民生问题，参与社会治理，促进社会和谐稳定。另如，杭州市下城区的民革政协委员工作室，安吉县前民进主委徐佰成政协委员工作室，都在助推基层协商和社会治理中发挥了积极作用。参与基层协商民主建设，为统一战线和人民政协参与社会治理创新，推进国家治理体系和治理能力现代化提供了新途径和新渠道。

三是借助新媒体技术扩大人民政协和统一战线在助推基层协商、社会治理中的影响。基层特别是社区一级的协商，由于成员都是有各自工作單位的，因此定期的协商会不可能太频，而必须以网络协商相配套。运行了近十年的杭州德加社区议事协商委员会制度，一方面建立了季度例会制度、讨论表决制度、审议修改制度、学习培训制度、民主评议制度；同时配以日常的“网络协商民主”平台，供议事会成员随时发表意见。在这方面，统一战线和人民政协都可以发挥助推作用。近几年我省各地统战部门牵头成立了网络界人士联谊会（全省市县两级网联会达70家左右），网联会积极建设“网上建言献策直通车”，通过网站、微博、微信等各种形式广泛征集社情民意。而各地政协也通过开设APP、QQ群、微信群，广泛联谊各界群众，开展网络问政。在此过程中，统战部应与人大、政协机关加强配合，加快完善“代表委员网上工作站”，要求担任人大代表、政协委员的成员网上实名开通“网上工作室”，向全体网民征求议案提案的意见建议，以求扩大民意基础，畅通诉求渠道，促进民主协商和社会治理。

四是加大统一战线和人民政协理论的宣传教育传播。协商的理论需要宣传引导，更需要培育，只有协商理念深入人心才能在基层建立民主协商的长效机制。这需要统战部门和政协组织共同努力。例如余姚市泗门镇谢家路村每年组织村“两委”和村民代表到省社院办班学习统战理论，村里还设有社会主义学校，运用统一战线协商、民主、包容、共赢的理念处理村务。杭州市富阳区一些乡镇民主协商小组由政协委员担任组长，虽然他们对各级政协在党委领导下努力探索的“基层协商民主”这个词并不陌生.但具体实践中如何开展.他也心中没底。为此.富阳区政协对协商民主工作小组进行了针对性的培训，一方面从理论上向小组成员讲解基层协商民主的背景、意义、要求和工作方法等基础性内容.另一方面在实践上介绍了近年来其他乡镇（街道）开展基层协商民主的成功案例和经验.进一步增强工作小组开展协商民主工作的自信心和业务能力。

四、人民政协和政协委员如何提升服务基层协商和社会治理的能力和水平

习近平总书记强调，人民政协要适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，坚持改革创新精神，推进人民政协理论创新、制度创新、工作创新，丰富民主形式，畅通民主渠道，有效组织各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士共商国是，推动实现广泛有效的人民民主。习近平总书记同时指出，政协委员是政协工作的主体。所以人民政协要更好地服务基层协商和社会治理，关键是看政协委员如何提升参与协商特别是基层协商和社会治理的能力和水平。

（一）政协委员在协商民主和社会治理中的角色定位和作用。政协是组织、平台和渠道，政协委员是主体。党的十八大以来，习近平总书记多次在讲话中提到更好地发挥政协委员履职作用，指出“政协委员珍惜自身荣誉，恪守宪法法律，自觉践行社会主义核心价值观，锤炼道德品行，改进工作作风，切实发挥在本职工作中的带头作用、界别群众中的代表作用，不负重托，不辱使命”，充分彰显了对政协委员的殷切关怀。人民政协和政协委员要牢固树立参与协商关键在于“说得对”而不是“说了算”的理念，建言献策既要超脱又要切实。所谓超脱，就是人民政协和政协委员献策不决策、议政不行政、立论不立法，位置超脱、利益超脱、思维超脱，可以少受或不受各种利益关系的羁绊和惯性思维的束缚，这也是优势也是特色，可以充分发挥。所谓切实，参到点子上，议到关键处；作深入调研，建睿智之言，献务实之策。归纳起来，就是既要勤于履职又要善于履职。各级政协组织要切实贯彻好“老三不”与“新三不”方针，即：“在政协的各种会议和活动中，要始终坚持‘不打棍子、不扣帽子、不抓辫子的方针，提倡热烈而不对立的讨论，开展真诚而不敷衍的交流，鼓励尖锐而不极端的批评，努力营造畅所欲言、各抒己见的民主氛围。”

（二）政协委员如何拓展自身提升协商能力的途径。提高政协协商能力，包括提高政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力、合作共事能力。人民政协和政协委员要努力践行、积极探索，不断提高这些能力水平。一是切实提高政治认知把握能力。要清醒我国人民政协的性质定位，自觉接受中国共产党领导，走中国特色政治发展道路，始终做政治上的明白人。要认真学习贯彻习近平关于政协委员履职尽责的重要指示，努力在懂政协、会协商、善议政上下真功夫、深功夫，真正做到身为政协人、明了政协事、会说政协话、履好政协责，建言建在需要时、议政议到点子上、监督监在关键处。二是切实提高宏观把握能力。始终围绕党和政府的中心大局工作以及与涉及人民群众利益相关问题进行协商。要加强和改进学习，不断拓展知识面，力求学以致用，充实履职所需的知识能力储备，善于紧扣时代脉搏，提升学识、胆识和才识，增强政治敏感性、前瞻性和超前性。三是切实提高调查研究能力。习近平总书记指出：没有调查研究，不仅没有发言权，而且没有决策权。作为政协委员，要牢固树立没有调查研究不仅没有发言权，也没有参政权、议政权。落实好习近平提出的，调研工作务求“深、实、细、准、效”。四是积极了解、吸纳和反映社情民意。新加坡前资政李光耀先生说过，如果你对政治感兴趣，没有任何书可以读。你必须从实际经验中学习。深入实际深入群众，既是政协委员的短板也是政协委员了解、吸纳和反映社情民意的必经之路。调查显示，在调查对象中接触过人大代表的比例仅为4%，接触政协委员的仅为2%。人民政协要通过设立委员工作室、社区信息员、委员特聘邮政员、委员信箱，建立网络议政平台、委员网上履职平台、委员QQ群、委员手机APP等，拓展和建立委员与各界群众参与政协政治协商的渠道。五是切实提高建言献策的能力。要按照“言之有据不道听途说，言之有理不主观臆断，言之有度不偏激偏执，言之有物不大而化之”的要求，不断提升建言质量和水平。六是提高合作共事能力。要贯彻民主协商、平等议事的工作原则，尊重和包容不同意见的存在和表达，以民主的作风团结人，加强合作共事，发扬团队精神，发挥整体作用。

（三）政协组织如何帮助委员提升协商能力。十九大报告指出，要增强人民政协界别的代表性，加强委员队伍建设。人民政协要进一步提高委员素质，优化委员结构。一是完善委员推荐提名工作机制，优化委员构成，适时对政协界别设置提出顶层设计方案。二是研究制定委员管理的指导性意见，规范委员履职服务工作。建立健全考评制度，委员在界别群众中述职，诫勉谈话制度，辞职退出制度，同时对“双好委员”、优秀提案进行表彰。三是加强履职培训，特别是适应全面推进依法治国的要求，切实增强委员法治意识和依法履职、依法参与助推基层协商、基层治理的能力和水平。四是健全委员联络机构，进一步加强联络制度、机制建设，探索创新联络平台、载体和渠道、方式。探索推广政协委员助理制等。五是提高联系群众能力，积极探索拓宽政协委员联系群众的平台、渠道，完善相关制度机制。

与此同时，人民政协要创新组织方式，探索实践联动协商。如根据协商议题，可以推行常委会、主席会议与驻区省、市政协委员组团联动，省市区三级政协联动，镇街政协工委与人大代表工委以及民主协商会联动，政协专委会、界别活动小组、基层政协组织联动等。拓展知政明情渠道，尝试委员点单式参与，由政协排菜供委员点单，把政协总体作用与委员个体特色特长有机整合起来，充分激发活力，调动积极性。