公安行政非法证据排除制度之路径选择

赵毅 王丽丽

摘 要：公安行政执法权力的良好运行需要以完善的法律制度为基础。公安行政非法证据排除制度是在“审判中心主义”改革背景下，实现公安机关依法行政、完善行政法律制度体系的必然要求。目前我国公安行政非法证据排除制度的整体框架并未搭建，具体规则亦有很大欠缺。应统一行政瑕疵证据的认定和补正规则，以完善公安行政非法证据制度体系。以对具体行政行为的规范为内容

建立明确的行政执法非法证据排除体系。将自由心证规则引入行政法领域。

关键词：

公安机关；行政执法；非法证据排除制度；审判中心主义

中图分类号：D922.14 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2018）05-0088-08

行政执法权力的良好运行需要以完善的法律制度为基础，证据制度在所有法律体系中往往居于基石性地位，而非法证据排除制度是证据制度的核心要件之一。随着我国全面推进依法治国伟大进程的不断深入，非法证据排除制度在我国司法体制中逐步得到确立和完善。但目前无论在立法体系、司法实践还是在学术研究中，非法证据排除的关注点主要集中于刑事司法领域，对于行政执法中的证据能力问题鲜有涉及。在全面推进依法行政、建设法治公安的进程中，一方面，规范公安机关在一切执法工作中的证据行为是提升自身法治水平的必然要求，另一方面，刑事侦查行为的规范必然影响行政行为，使行政行为的规范迫在眉睫。同时，在以审判为中心的司法体制改革下，公安机关的行政行为必须通过行政诉讼的检验，换句话说，我国法院正在推行的司法体制改革要求公安机关必须以严格执法来接受公正司法的拷问，这就对公安行政执法中的证据能力问题提出了新的要求。

诚然，诉讼制度改革推动了公安机关的改革，然而公安机关的改革并非完全基于应诉的需要，行政诉讼审查行政行为具有很大的局限性，将诉讼标准完全作为行政执法标准只会让公安机关的工作陷入被动。客观、公正、高效是公安执法行为的内在价值，决定了公安行政非法证据排除制度的方向。在公平与效率之间找到适合于公安行政执法的平衡点，从而设计有效的非法证据排除制度是我们需要深入思考和解决的实际问题。

一、在公安行政执法中确立非法证据排除制度的价值

（一）公安行政非法证据排除制度是“审判中心主义”的题中应有之义

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，明确要求在司法运行中 “确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。全面贯彻证据裁判规则，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据，完善证人、鉴定人出庭制度，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用”。其中，“案件事实证据经得起法律的检验”“全面贯彻证据裁判规则”“保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用”的要求不仅对刑事诉讼适用，对于民事和行政诉讼亦有可为。尤其对于公安机关而言，这种适用体现在以下几方面：公安机关收集的证据经得起行政诉讼的检验；行政诉讼证据裁判规则适用于公安行政办案；法院对公安行政案件事实和证据的认定在法定范围内有决定权。概言之，公安行政执法中的证据行为应以诉讼要求为导向。

目前，在我国司法实践中，“重实体、轻程序”的观念依然存在，对于非法取得或在程序上存在瑕疵但实體上具有证明力的证据，司法机关不敢排除、不愿排除的现象不仅发生在刑事诉讼过程中，也出现在行政诉讼中；庭审缺乏对抗，证人出庭难，未能贯彻直接言词原则等问题是所有诉讼面临的共同问题。《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》中提出“实现诉讼证据质证在法庭、案件事实查明在法庭”“严格实行非法证据排除规则”，加强了对庭审的对抗性以及实现庭审实质化的要求。人民法院进行的这一系列审判改革均以落实“审判中心主义”为目的，这些改革措施不仅适用于刑事审判程序，也适用于民事和行政审判，以解决三大诉讼面临的上述共同问题。在行政诉讼程序中，公安机关必须要适应人民法院推进的庭审实质化，否则很可能面临败诉的局面，降低公安机关执法权威，浪费执法资源。因此，作为“审判中心主义”的题中应有之义，公安机关应主动将审判证据标准融入公安行政证据标准，作为公安行政证据的重要准则，让公安行政证据接受行政诉讼的全面检验。

（二）非法证据排除制度是坚持依法行政的多元化价值要求

公安机关依法执法是实现公信力的必由之路，建立公安机关非法证据排除制度是公安机关依法执法的前提条件。公安机关作为拥有限制和剥夺人身自由权力的行政机关，滥用权力将造成巨大危害，确立公安行政非法证据排除制度来规范公安行政取证、认证行为是实现其依法行政的重要一环。与刑事、民事诉讼证据制度相比，公安行政证据制度对整个诉讼证据体系的法治化运行能起到充分的带动作用。质言之，公安行政非法证据排除制度为多种程序制度提供“合格”的证据材料。一是根据《刑事诉讼法》的规定，公安机关在行政行为中所取得的证据可能会在一定条件下转化为刑事证据使用，因此必然要具备刑事诉讼所要求的证据能力。二是公安机关在行政案件中收集的证据不仅作为自身进行行政调解、行政处罚等行为的依据，而且在公安行政复议和行政监督中接受相应行政机关和部门的审查。三是公安机关对民间纠纷引起的违反治安管理的案件可以进行调解，在社会矛盾纠纷预防化解机制中具有很大优势，为保证能够第一时间控制事态发展，为多元化纠纷解决机制的运用提供条件，则必然要强化证据的固定意识，规范证据的取认程序。四是公安证据制度能够规范相应机关的审查行为，增强审查行为的公信力。

（三）在行政执法中确立非法证据排除制度是完善现行法律体系的要求

以2010年“两个证据规范”①和2012年《刑事诉讼法》修正案为标志，我国证据法体系正在不断完善，其中相当多的内容涉及行政取证行为，如新修订的《刑事诉讼法》规定，“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”，这对行政证据提出了更高的要求。与此同时，以辩护制度为代表的律师制度正在不断完善，律师的功能在司法程序中不断得到体现和扩展，这使诉讼过程的对抗性明显强化，给公安机关的取证工作和执法工作带来了机遇与挑战。目前，我国三大诉讼制度在证据规则方面并未设置统一的制度标准，而是根据诉讼性质建立各自相应的证据制度，尤其是行政证据规范在许多条文中语焉不详，行政证据制度如何既保持其特有的制度适应性又兼顾与刑事诉讼程序的衔接，是公安机关同时作为行政执法机关和刑事司法机关所面临的重要课题。

就公安行政执法行为而言，在一般行政诉讼中，公安机关作为被告，需要对自己做出的具体行政行为承担举证责任，但不允许其在诉讼中自行收集证据。实际上公安机关参与诉讼的过程是对其执法行为的再现，而非对执法行为的再造。因此，公安机关在执法过程中收集的证据就必须在行政诉讼中具备证据能力，非经法定程序不可有所损益。毋庸讳言，现实中公安机关甄别、收集、固定、认定证据的能力还有待进一步提升，这也需要有相应独立而明确的制度规范加以规制和指导。

二、公安行政执法非法证据排除程序在规范层面上的现状

（一）我国独立的行政证据规则仍未完全确立，尤其在非法证据排除方面存在一定的冲突

第一，我国没有统一的行政程序法、行政证据制度，没有建立完整的行政非法证据排除规则。目前关于行政证据制度的相关规定分布于多个行政法律规范之中，即使在有限的条文中，也缺少关于证据可采性的具体要求，而大多是关于证明力的规定，对证据能力的规定则大多流于原则性表述。

第二，各法律规范之间在描述同一问题时使用不同的表达方法，存在一定的不协调，使证据规则在理解和适用上容易出现分歧和偏差。目前的相关规定法律位阶较低，没有权威的机关对相应问题给出标准的解答。例如，在对待瑕疵证据的问题上，《公安机关办理行政案件程序规定》

《行政诉讼证据规定》这两部法律规范规定的内容就不尽相同。《公安机关办理行政案件程序规定》第二十四条规定，“收集物证、书证不符合法定程序，可能严重影响执法公正的，应当予以补正或者做出合理解释；不能补正或者做出合理解释的，不能做为定案的根据”。《行政诉讼证据规定》要求对“严重违反法定程序收集的证据资料”不得作为认定案件事实的依据。两个法律条文中关于证据的规定虽然都提到了“严重”二字，但所表达的含义完全不同。

前者对于物证、书证不符合法定程序的程度并没有加以区分，且对于非法证据排除门槛设置较高，即使是严重违反实体公正的证据也可以予以补正或者做出合理解释。从第二十四条的结构分析，此原则应该是对所有实物证据所采取的态度。程序公正在此并没有体现出独立价值，任何非法收集的实物证据都不因程序违法而当然排除，仍会进入到对证据的实质性审查。与之相比，后者则有很大的进步，赋予了证据独立的程序价值，当证据资料严重违反法定收集程序时，其证据能力就会被否定。公安机关与司法机关适用以上不同的法律规定，必然对证据的量度产生分歧。公安机关适用相对宽泛的标准取得的证据在行政诉讼中容易遭到驳斥，行政机关可能经历败诉，而后重新做出行政行为，一方面浪费执法资源，另一方面造成经诉行政行为的证据与未经诉行政行为的证据标准不一。

第三，非法证据排除规定以行政诉讼程序为主，行政执法规范中内容的规定过于简单，公安机关行政执法中的取证行为主要参考行政诉讼和刑事诉讼规则。证据与诉讼之间如此 “亲密”的关系让人喜忧参半。一是诉讼改革促进证据制度的完善。“建立和完善证据规则体系，是我国审判方式改革的必然要求。”[1]（p.464）我国审判方式改革促使诉讼证据制度进一步完善，影响公安机关行政执法中的取证、质证、认证活动，对公安机关规范执法起到了推动作用。二是证据制度过于依赖诉讼制度，缺乏獨立性。提到证据制度，我们往往都会想到诉讼证据，原因之一是我国的证据规则基本都出现在诉讼规范之中。“证据规则在我国受到重视，从一开始就是作为审判方式改革的附庸出现的。”[2]（p.366）然而，行政诉讼仅仅审查具体行政行为的合法性，而公安机关的行政执法要求兼具合法性和合理性，将公安机关的行政执法行为简单定位为符合行政诉讼审判要求是非常危险的。

（二）对行政执法中的具体证据行为仍欠缺明确的规范内容

第一，秘密取证容易侵犯他人的合法权益。秘密取证是指公安行政执法人员在办案过程中隐瞒或者不隐瞒身份，在被取证对象不知情的情况下，使用偷拍、偷录、窃听等方法获取证据。关于秘密取证问题的最初规定出自最高人民法院出台的《关于未经对方当事人同意私自录制其谈话取得的资料不能作为证据使用的批复》。它规定：“证据的取得首先要合法，只有经过合法途径取得的证据才能作为定案的根据。未经对方当事人同意私自录制其谈话，系不合法行为，以这种方式取得的录音资料，不能作为证据使用。”而《行政诉讼证据规定》第五十七条第二项规定改变了对于秘密取证的态度，即只要秘密取证不侵害他人合法权益，所取得的证据就具有证据能力。这一规定为公安机关行政执法取证实践创造了有利条件，在实际执法取证过程中告知当事人取证行为而遭到当事人的反对、反抗、干扰、破坏取证的情况时有发生，以致错过取证时机导致证据丧失，严重影响公安机关正常的行政执法工作和当事人合法权益的维护。在当事人不知情的情况下，公安机关启动、实施、完成秘密取证行为的整个过程如何做到“不侵害他人合法权益”成为我们关注的焦点。公安机关的秘密取证行为于事前欠缺外部监督，取证行为更多地着眼于案件效率和执法便捷，容易超出法律规定和案件需要，侵害当事人合法权益，因此必须防止国家公权力肆意侵入私权领域，对公民权利造成侵害。

第二，诱惑取证时有发生，而法律对该行为的规制并不明确。诱惑取证行为需要行政执法人员采取引诱和欺骗的手段来隐瞒真实的取证意图。《行政诉讼证据规定》第五十七条第三项规定“以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料”不能作为定案的依据，其中使用利诱、欺诈的手段获取的证据材料被明确排除。在我国行政执法中“钓鱼执法”“执法陷阱”时有发生，此种执法手段涉及利诱、欺骗方法的使用，对此行为在公安行政执法中是否有条件地给予承认存在一定的争议。《刑事诉讼法》中对于诱惑执法相类似的诱惑侦查行为规定“有关人员隐匿其身份实施侦查，但不得诱使他人犯罪”，其中“诱惑”行为可分为“犯意诱发型”和“机会提供型”两种。这两种类型在行政执法中可以理解为：前者是指行为人本身无实施违法行为的意图，行政执法人员诱使行为人实施违法行为，各国普遍不承认其合法性；后者是指行为人本身具有违法意图，行政执法人员只是提供违法的机会，很多国家对此种取证行为则反映出不同的意见。我国虽然明确了“利诱、欺诈”手段取得的证据应予排除，但由于未对“利诱、欺诈”行为做出具体的说明，使实践中出现了“打擦边球”的做法，造成了执法混乱。

第三，对行政执法中产生的“毒树之果”没有做出相应的规定。“毒树之果”是在探讨证据规则时不可回避的重要问题，即以违法方法收集的证据材料作为线索收集的其他证据是否具有证据能力。实践中公安机关依靠“毒树之果”来认定案件的情形并不少见，排除“毒树之果”会增加公安行政执法的成本，甚至产生违法行为不能被认定的结果。在影响当事人重大法益的刑事诉讼领域，“毒树之果”是否需要排除、排除的标准和尺度仍存在争论，且在立法中并没有明确规定。在侵犯法益相对较小、更加注重效率的行政执法领域，“毒树之果”应该何去何从？

第四，重复供述在公安行政证据中未加界定。

重复供述是指使用非法方法取得在先供述后，再使用合法方法取得与前次供述基本相同的在后供述。这里涉及在后供述是否具有证据能力的问题。重复供述不仅涉及违法嫌疑人的供述，还囊括当事人陈述和证人证言。在我国刑事司法实践中，已出现了排除重复供述的案件，即被认为是全国首例非法证据排除案的浙江宁波章国锡受贿案。重复供述问题在我国并不罕见，行政执法中虽然很少出现如刑事司法中刑讯逼供一般的情形，但以暴力、威胁等非法方法取得供述的情形同样存在。在执法规范化不断推进的过程中，各机关已经明确了以暴力、威胁的方法取得的供述不能作为证据使用，因此转而追求重复供述以替代和掩盖非法取证行为的情形并不罕见。排除重复供述已成共识，但何种情形应被认定为重复供述是需要立法给予解答的问题。

第五，公安行政复议中的质证与认证程序规定过于简单，影响行政复议制度的实施效果。我国行政复议制度设立之初的目的是为了实现内部监督，行政复议原则上采取书面审查的方法，以保证行政程序的效率。在实施过程中，行政复议制度本身表现出的和人们对其寄予的功能并不限于内部监督。季卫东提到：“程序不能简单地还原为决定过程，因为程序还包含着决定成立的前提，存在着左右当事人在程序完成之后的行为态度的契机，并且保留着客观评价决定过程的可能性。”[3]（p.12）行政复议应该而且也能够实现定纷止争的目标。而书面审查为主的方式显然不能满足此要求。因此，《行政复议法实施条例》第三十三条规定了听证审理方式，这被认为是行政复议程序司法化的重要体现。将听证审理方式引入行政复议对加强复议中证据的审查、运用、说明有重大意义。这一审理方式对非法证据得以排除具有非凡意义，但由于其规定的不完善未能发挥应有的作用。一是虽然行政复议中引入了听证审理方式，但我国行政复议制度仍以书面审查为主，必要时可以听取各方人员的意见。《行政复议法实施条例》规定“重大、复杂的案件”适用听证审理方式，对于“重大、复杂”的范围并没有明确，导致听证审理方式在实践中的使用率并不高，其中的质证活动并未普遍存在于行政复议程序中。二是《行政复议法》中仅规定行政复议机关听取当事人的意见，而没有要求复议机关就案件的事实和证据以及听取到的意见向相关人员进行任何的反馈。相关人员的“说”与复议机关的“听”是一种单向信息流动，没有形成双方的互动，申请人、被申请人和第三人在程序进行中无从了解复议机关对案件的看法，也就无从发表有针对性的抗辩，只能被动接受复议结果，导致复议满意率下降，很多当事人在复议后继续进行诉讼。三是我国许多地方相继出台《行政复议听证程序规定》，其中一些将质证明确规定为听证程序的内容，另一些则规定为“听取当事人意见”，没有上位法对此进行统一。四是行政复议决定书的制作要求中并未有关于事实和证据认定的相关说明。法律文书的制作不是单纯的完成法律仪式，应该使当事人能够从中了解自身所涉法律问题的始终。我国司法文书制作规范已进行了革命性的改变，对关于事实和证据的认定要求进行了相关说明。行政法律文书在此方面明显落后于司法文书，关于事实和证据的说明简单模糊。

三、完善公安行政非法证据排除制度的路径

（一）统一行政瑕疵证据的认定和补正规则，以完善公安行政非法证据制度体系

在立法技术上，我们需要对法律用语进行统一和规范，使其含义明确且与立法目的相符合，以便法律得到遵守和适用。在证据规则中应明确“严重”的含义，以“清晰”能够予以补正的证据的界限。在制定具体规则时，我们可以从正反两个方面进行考虑。一方面，从正面研究“严重”的性质和范围。另一方面，从反面研究“不严重”的范围，即瑕疵证据的范围。关于“瑕疵证据”，我国刑事诉讼非法证据排除的相关规定采取了列举的方法进行说明，公安行政证据可以参考刑事诉讼的相关规定制定相应的瑕疵证据清单。以书证为例，瑕疵包括以下几个方面：一是书证的副本、复制件未注明与原件核对无异的；二是书证有更改或者更改迹象的；三是书证的副本、复制件无复制时间或者被收集、调取人签名、盖章的；四是书证的副本、复制件没有制作人关于制作过程的说明的；五是书证的副本、复制件没有原件存放地点的说明的；六是书证的副本、复制件没有制作人和持有人或者持有单位有关人员签名的；七是有其他瑕疵的。如此，通过对各种证据的内涵与外延进行立法说明给予实践具有可操作性的指导。

（二）以对具体行政行为的规范为内容建立明确的行政执法非法证据排除体系

第一，明确秘密取证的条件、程序和法律责任。

在肯定秘密取证行为的同时，公安机关应对秘密取证制度进行规范，严格其“不得侵害他人合法权益”的要求。秘密取证的条件包括以下几个方面。

一是主体必须是公安行政执法人員。由受过训练的公安行政执法人员实施能够保证行为的规范性。二是证据内容用于证明案件的主要事实。通过此方法取得的证据需要用于证明行为人及行为构成要件。三是证据非经秘密取证方法不能取得或者用其他方法取得将遇到极大阻碍或造成极大损失。秘密取证应满足必要性的要求，如果在通常情况下使用一般的取证方法即可以获得的证据不允许使用秘密取证方法。取证程序为：由县级以上公安机关负责人批准；制作秘密取证决定书，记载秘密取证的相关情况，包括取证手段、取证对象、取证时间、取证目的，在紧急情况下也可以先进行取证，事后及时报告并补办手续；取证完成后制作取证笔录，对取证过程进行说明。秘密取证行为侵害他人合法权益的法律责任包括执法人员的行政责任和刑事责任、执法机关的赔偿责任等。

第二，坚决否定诱惑取证行为。

行政案件的调查取证程序属于行政执法程序，在排除标准的选择上应与诉讼程序有所不同[4]。

公安机关行政执法所涉案件性质为行政违法，性质相对较轻，侵害法益相对较小，诱惑取证行为在公安行政执法中使用的危害要远大于收益。一是诱惑取证破坏公安机关的公信力。正如罗尔斯所言：“一个占据公职的人也对他的同胞公民负有义务，他一直寻求他们的信赖和信任，与他们在管理民主社会中协力合作。”[5]（p.113）公安机关的职责是维护社会治安秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，如果拥有国家行政执法权的公安机关公然采取欺骗、利诱的方法进行执法，会造成社会公众的恐慌，人人自危，社会公众对公安机关甚至政府的管理行为的正当性无从进行判断，会使整个社会的信用体系受到冲击，会给公安机关的执法造成更大的困难。二是诱惑取证损害法律尊严。一个国家的法律应符合正义的要求。行政行为应当遵守公序良俗、自然正义、正当法律程序、良好行政等原则。诱惑取证在提高执法效率的同时难以切实保障公平正义。实践中，对于一些隐蔽性强、危害相对较大、形式新颖的违法行为，诱惑取证的方法是公安机关目前所能采取的较快打击违法行为的方式，能够取得一定的社会效益，摒弃此方法则给公安机关执法造成困难，给社会秩序的稳定造成隐患。但从长远看，公安机关应该通过综合运用其他取证方法、提高取证手段的交叉运用能力、开发新的取证技术、配备高科技的取证设备、提高取证技术运用能力等手段来达到打击违法行为的目的。

第三，完善“毒树之果”的排除规则。

对行政执法领域中“毒果”的证据效力的判断，要根据当事人违法行为的性质、情节和社会危害程度及主观恶性的大小进行综合分析，同时也应充分考虑行政效率问题[6]（p.5）。

对于“毒树之果”的全盘否定与全盘接纳都不符合“实事求是”的办案原则，公安机关在行政案件中对待此类证据应建立多重判断标准，兼顾效率与公平。一方面，要对先前违法取得证据的违法性进行评估。这就要求建立相应的非法证据认定标准，以此评估属于严重违反法律规定收集的证据还是轻微违反法律规定收集的证据。其中严重违反法律规定既包括违反程序法，也包括违反实体法。另一方面，针对不同的违法情形建立相应的制度。就严重违反法律规定收集的证据公安机关可以建立原则上排除、例外适用的规则。例外适用的情形包括以下几个方面：一是必然发现，即在通常的证据收集情况下，该证据也能够被发现，与“毒树”之间不存在必然或较大因果联系；二是独立来源，即证据并非来源于非法程序，而是通过其他来源取得；三是稀释或清除污点，即在发生第一次的非法取证行为后，在第二次合法取证之前，被告人自愿行为等因素的介入使第二次的取证不受第一次违法行为的影响；四是善意，即违法取证行为并非出于执法者或者证据收集者，而是出于其他有权机关的原因，执法者有理由认为取证行为合法。而对于轻微违反法律规定收集的证据而衍生的其他证据，可与其母体相分离接受独立的审查，若其自身具备证据能力，可以作为证据使用。

第四，制定排除重复供述的具体规则。

从观念上，公安机关在行政执法中应对重复供述问题加以重视，转变口供中心主义的执法方式，将维护所有案件参与人的合法权益作为重要的执法标准。从制度上，将重复供述作为专门问题加以明确规定。关于重复供述的问题，一些观点将其归为“毒树之果”，另一些认为其本身还是“毒树”问题，本文关于重复供述使用了与“毒树之果”不相同的审查规则。五部门刚刚发布的《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》中明确规定了重复供述的排除条件是“受刑讯逼供行为影响”，认定条件是更换取证人员且“讯问时告知诉讼权利和认罪的法律后果”。此规定大大提高了对重复供述审查的可操作性。公安机关对行政执法中的重复取证问题可以借鉴刑事司法的规则，同时需要进一步解决一些问题。公安机关首先应明确“受暴力取证行为影响”的重复供述应当在行政程序中予以排除。那么如何判断重复供述是否受到暴力取证行为影响？一般认为与暴力取得的供述所表达的主要内容相一致的供述即可认为其受到暴力取证行为的影响，而其影响不仅及于相同部分，同样及于不相同的部分，及对整个供述都进行排除。重复供述排除的例外可以从以下几方面综合考虑：一是更换讯问人员或者取证机关；二是介入新的因素，如告知诉讼权利和认罪的法律后果、违法取证行为已经受到法律制裁且告知当事人、律师介入、心理咨询等；三是两次取证间隔时间。通过对阻断因素的综合评判以确定重复供述是否具有证据能力。

第五，完善公安行政复议中的质证与认证程序。

在现有行政复议审理方式特别是听证审理方式下，如何最大限度地对事实和证据进行辨明，公安机关可以从以下几个方面入手。一是明确听证审理方式的适用范围。《行政复议法实施条例》规定“重大、复杂的案件”适用听证审理方式，“重大、复杂”的范围应当包括当事人对案件事实和证据有较大争议的情形。二是在听取申请人、被申请人和第三人的意见时对事实和证据进行说明。复议机关在听取申请人、被申请人和第三人的意见后应对听取情况进行反馈，特别是对当事人提出的事实和证据是否予以采信以及原因进行说明。三是在听证审理方式下明確规定质证程序。质证是当事人及其代理人对对方提出的证据进行质疑和质问的活动。“听取当事人意见”是听证人员及其代表的复议机关接收当事人对案件事实和证据的看法。这两种活动的主体不同，指向性不同，对抗性不同，不能完全等同和相互替代。在听证审理方式下统一规定质证程序有利于各方对事实和证据的充分认识。四是完善行政复议决定书中关于事实和证据认定的相关说明。规范公安行政复议决定书的制作，从而规范各方行为，提高复议效率。具体要求包括：写明当事人各方主张的事实和提交的证据及其证明的问题；对方当事人对证据认可与否和否认的理由；公安复议机关对双方当事人提出的事实和提交的证据是否予以采纳；

对于有争议的事实和证据应说明理由。

（三）將自由心证规则引入行政法领域

自由心证规则并非仅适用于法官的审判，公安机关在执法过程中面临纷繁复杂的案件情形，必然要运用自己所具有的认知能力对案件证据进行判定，这是行政行为合理性的必然要求，是实现个案公正的重要途径。然而，自由心证制度的缺陷也是显而易见的。由于没有统一的法律规定作为衡量依据，证据的认定极易受到执法人员个人因素的影响，这就要求执法人员必须具备较高的专业素养和职业道德。一方面，社会建立有效制约机制，其中公安机关在人员招录、培训、考核、审查、监督等各项制度上着力提升公安人员整体素质。这需要长期的努力甚至是社会相关制度的变革。另一方面，认可自由心证在公安执法中的使用，并对其加以限制，建立相应的修正规则，是目前较为合理的制度安排。

第一，确认自由心证在公安执法中的作用。公安行政执法包括行政处罚、行政强制、行政确认、行政许可等，还包括行政复议、行政监督。自由心证制度在公安行政执法中运用范围更广，影响更深。我们可以考虑认可公安执法人员依据生活常识和道德标准对收集的证据材料能否证明案件事实进行判断，从而在公安行政执法中正式确认自由心证制度。

第二，建立必要的修正规则。由于前述自由心证制度的缺陷，我们必须对其运用设定必要的修正规则，以使其不致造成执法的混乱。一是权威解释规则。我国虽然不是判例法国家，但在司法实践中最高人民法院、最高人民检察院经常发布一些个案解释作为各级法院审判的依据和法律规范的补充。公安机关在行政执法中也可以通过发布行政决定的方式将具有普遍意义的证据审查运用方法上升为规则，对于公安行政案件中存在的普遍情形进行归纳总结，并将其设置为执法人员必须遵守的规则，限制甚至杜绝执法者在一些问题上的自由裁量权。二是说明理由制度。《行政处罚法》《行政许可法》《治安管理处罚法》《行政强制法》以及许多地方性行政程序规定中均对说明理由制度作出了规定。只是这些法律文件中关于此制度的规定不尽相同，大多仅概括规定对于相应的行政行为应当说明理由，并没有规定说明理由的具体内容。公安机关应将证据的采信与否纳入说明理由制度之中，同时规定没有说明理由的法律后果。

注释：

①“两个证据规范”是指《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》。

参考文献：

[1]卞建林.证据法学[M].北京：中国政法大学出版社，2000.

[2]何家弘，刘品新.证据法学（第五版）[M].北京：法律出版社，2013.

[3]季卫东.法治秩序的建构[M].北京：中国政法大学出版社，1999.

[4]彭贵才.论行政执法中非法证据排除规则的构建[J].行政与法，2010，（9）.

[5][美]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏，等.北京：中国社会科学出版社，2005.

[6]杨曙光.试论非法证据排除规则在“钓鱼执法”中的适用[C]∥中国法学会行政法学研究会2010年会论文集，2010.

[责任编辑：张英秀]

Abstract：The sound operation of public security administrative law enforcement power needs a perfect legal system as the basis. Under the background of “trial centrism” reform， the system of excluding illegal evidence in public security administration needs to realize the public security organs administration according to law and perfect the system of administrative law. At present， the overall framework of the exclusion system of illegal evidence in public security administration has not been set up and the specific rules are lacking. We must establish rules for the identification and correction of uniform administrative evidence in order to improve the illegal evidence system of public security administration， establish a clear system of illegal evidence exclusion in administrative law enforcement， and introduce the free evaluation rules into administrative law.

Key words：Public Security Organs， Administrative Enforcement， Illegal Evidence Exclusion System， Trail Centralism