新一轮农地确权中政府、村委会与农户间的利益博弈分析——基于江苏省4市的调查

沈费伟，肖泽干

(1.杭州师范大学 公共管理学院，浙江 杭州 311121；2.南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095)

一、问题提出与研究进路

清晰的农地产权是深化农村土地制度改革的基础，但是长期以来，由于我国农村实行家庭联产承包责任制，客观上忽视了对于农地空间信息的管理，加之现有的土地法律法规不完善，导致目前的农地权属关系混乱，不利于激活农村的土地生产要素。为了进一步理顺现有的农地权属关系，巩固农地产权制度改革的根基，近年来，以新一轮“确权”为重点的农村土地改革正在全国兴起。2008年党的十七届三中全会《决定》提出“搞好农村土地确权、登记、颁证工作，完善土地承包经营权权能”；2013年党的十八届三中全会进一步明确“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”；2014年的中央农村工作会议提出“加快农村土地制度改革，扩大确权颁证试点”。自2009年以来的中央“一号”文件对农地确权工作都做出了部署，具体内容包括：在空间上要求开展确权试点并扩大试点范围；时间上要求“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”；针对确权工作中遇到的矛盾和问题要求“充分依靠农民群众自主协商”；确权的方式“可以确权确地，也可以确权确股不确地”，但总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。从2009年开始试点实施的新一轮农地确权是在既往土地赋权改革成果的基础上，从技术上将每一宗土地的权利义务明晰地界定给每个权利主体，赋予了农民更加正式、更加清晰和更加完整的土地承包经营权。与“分田到户”和“二轮承包”相比，本轮确权具有三方面特征：权属更加清晰、权利更加稳定、权能更加丰富[1]。尽管如此，在现实的具体确权工作中面临诸多困境，与国家最初设定的确权目标产生了偏离，而针对新一轮的农地确权问题研究有利于我们更好地理解当前农地确权工作，对完善农地确权政策也有参考意义。

政策部门的关注必然引发学术界的激烈探讨与深度研究。当前学界关于农地确权的相关研究，主要集中于以下四个方面：一是，对农地确权认知的研究。主流观点一般认为，确权是农村土地改革的基础[2]，是适应更大规模重组农村要素的现实要求[3]。另外一些学者对农地确权则持怀疑态度，认为农地确权既无必要也无意义，将导致“反公地悲剧”应当慎行[4]，且农地确权方式成本高，收益有限，可能激化矛盾，增加农业现代化的潜在成本[5]。二是，农地确权对农民投资、农地流转和农地生产率的影响。农地确权可能激发农户长期投资意愿，增加土地投入[6]，也可能对土地投资几乎没有影响[7]；农地确权既可能促进农地流转[8]，也可能会抑制农地整合[9]；农地确权对提高农地生产率有显著促进作用[10]。三是，针对农地确权当中的问题，提出了农地确权工作的注意事项。主要包括要合情、合理、合法对历史遗留问题[11]，要重视地方知识的作用[12]。四是，基于不同主体视角对农地确权进行研究。譬如，基于农户视角分析农户的确权认知及影响因素[13]，基于村委会的地位和功能探讨其对农地确权的影响[14]，基于政府宏观视角探讨农地确权问题[15]，此外，有学者运用了委托代理理论分析农地确权主体间的利益博弈[16]。

既有研究丰富和拓展了农地确权的理论基础与法理依据，但目前还未有学者基于利益相关者理论视角考察新一轮农地确权政策实施绩效。尽管有部分学者认识到农地确权涉及多方利益，并有学者对农地确权相关者间的行为进行了博弈分析，但更多研究还只是从政府、村委会和农户某个单独层面展开，较少综合不同利益主体目标及行为的现实考察。尝试性构建多元利益相关主体的协调机制是解决农地确权问题的重要途径，有助于促使政策执行者把握政策制定的实施效果，提高其对政策目标的认知和理解[17]。鉴于此，本研究基于利益相关者理论的视角，首先，明确农地确权利益相关者分类；其次，考察政府、村委会和农户各自的农地确权目标及行为；接着，结合江苏省4市的调研案例剖析确权当中的政府、村委会和农户间的行为博弈；最后，得出一些具有启示性的政策建议，为推进新一轮的农地确权工作提供参考。

二、新一轮农地确权进展及调查样本情况

(一)新一轮农地确权进展

为了进一步明晰和扩展农户的农地承包经营权，推进农业现代化，早在2009年农业部就选择了包括山东、重庆、四川等在内的8个省(直辖市)的部分村镇，进行小规模的前期探索[18]，江苏省作为全国较早推行农地确权试点的省份，创造了“高邮确权确地模式”“昆山确权确股模式”等典型。自2009年起，江苏省先后选择海门、高邮、高淳、铜山、昆山、兴化6个县(市、区)作为全国试点单位。其中，海门于2009年被列为全国首批8个农业部部级试点单位之一，高邮在2011年被列为第二批部级试点单位。2014年，江苏省在每个地级市安排1个县整县推进，其它每个县选择1个乡镇试点。2015年，江苏省被国务院列为“整省推进”的试点省份。然而，江苏省在农地确权过程当中也面临诸如省级财政投入偏低、对农地确权及今后相关政策仍有认识不清、农户担心土地确权后农地不再调整而影响公平、部分地区易出现“反公地悲剧”和流转后承包土地四至的确认较为困难等问题[27]。结合江苏省在新一轮农地确权取得的成效及存在的问题，以江苏省作为研究对象，深入剖析江苏省农地确权的个案对于推进我国其它地区的农地确权工作具有重要的借鉴意义和参考价值。

(二)个案来源及样本分布

课题组于2015年7月在江苏省随机选取了张家港市、江都区、东台市和金湖县，并分别在这4个地区随机选取2个、4个、6个和 2个乡镇，每个乡镇随机抽取2个村组。在4个县(市、区)累计抽选了14个乡镇28个村，每个村随机选取10个左右的农户开展问卷调查。农户问卷调研除了收集农户家庭基本信息外，特别对农户家庭农地确权相关问题做了详细的访问和记录，共调研农户315户，有效问卷298份，确权比例达58.39%。此外，还有28份村级问卷，记录有村级层面的农地确权情况。本研究通过对江苏省确权地区的农户和村干部的访谈与调查，搜集了新一轮农地确权的基本情况资料，并获取了一些具有代表性的案例。具体的调查样本分布情况见表1。

表1 调查样本分布情况(户，%)

从调查样本区土地确权的现状来看，尽管很好地贯彻执行了江苏省土地确权相关政策规定，但是仍然面临不少问题和困难，主要体现在以下几个方面：第一，在思想认识层面，许多地方部门的基层干部对村民群众还存在着信息不公开的状况，许多基层领导对确权工作不积极，主要原因一是怕农地确权会损害到既得利益者，引发农村群体性事件发生，二是土地确权意义不大，地方利益取向不一致，因此地方领导积极性不高。第二，在历史原因层面，许多村庄在现实中基本没有按照国家土地管理法和相关土地政策开展工作，现有土地经营关系庞杂，利益联结机制不明确，早期的外出农民工返乡要地事件频发。第三，在制度设计层面，农村土地的确权登记颁证工作牵涉面广，需要相关制度配套进行，但现实情况是缺乏相关的农地产权制度和其余确权配套制度。即正是因为存在这些问题，所以才会出现农地确权中政府、村委会与农户间的利益博弈问题。

三、基于利益相关者理论的新一轮农地确权主体特征分析

利益相关者理论是20世纪60年代在美国、英国等长期奉行外部控制型公司治理模式的国家中，对传统股东中心理论的质疑和挑战的基础上产生的。斯坦福研究所在1963年最早提出利益相关者的概念框架，即“那些如果没有他们的支持企业组织将不复存在的群体”[19]，并在此基础上，逐步构建了利益相关者理论，为企业的社会责任提供了理论依据。虽然这种界定方法是从非常狭义的角度来看待利益相关者的，但是它毕竟使人们认识到企业存在的目的并非只为股东服务，在企业的周围还存在许多关乎企业生存的利益群体。而最早正式将“利益相关者”一词引入管理学界和经济学界的是美国学者安索夫，他认为“要制定出一个理想的企业目标，必须综合平衡考虑企业的诸多利益相关者之间相互冲突的索取权，他们可能包括管理人员、工人、股东、供应商以及分销商”[20]。20世纪70年代以来，特别是美国著名经济学家Freeman的学术贡献，使得利益相关者理论走向成熟，并趋于完善。Freeman给相关利益者下了一个广义定义：“一个组织里的相关利益者是可以影响到组织目标的实现或受其实现影响的群体或个人[21]。”此后，众多学者都沿用了Freeman的概念界定，如Carroll定义利益相关者为“那些组织与之互动或相互依存的群体或个人，任何影响到组织行动、决定、政策、实践或目标，或受其影响的个人或群体”[22]。

结合上述对利益相关者理论的分析，本研究认为利益相关者理论揭示了由于某种结果涉及到多个行为主体的利益，这些行为主体将通过自己的行为来影响这种结果的发生，可能由于各行为主体的不同目标行为，进而产生不同的结果。将利益相关者理论引入到农地确权工作中，那么新一轮的农地确权作为政府组织开展的一项活动，其参与的主体主要包括政府(包括中央政府和地方政府)、村委会和农户。其中，中央政府作为新一轮农地确权政策的制定者，制定一系列的相关政策文件，为农地确权提供了大方向和总思路，并通过下达政策指令，要求各地方政府部门组织实施，赋予地方政府、村委会和普通农户更多的农地产权权利；地方政府是农地确权政策的传达者，按照中央部署制定地方的政策法规，建立相关组织，开展宣传动员，实施农地确权工作；村委会是政策的执行落实者，在地方政府和农户中则起衔接的作用，一方面传达地方政府的相关确权信息，并协调配合完成地方政府交代的确权任务，另一方面与农户进行沟通协调，推进农地确权工作；农户则主要是农地确权政策的接受者，形成相关的农地确权诉求，并最终对农地确权政策实施效果进行反馈，如图1所示。

图1 新一轮农地确权主体的特征分析

综上所述，利益相关者理论有利于分析农地确权中政府、村委会和农户的身份和地位，客观反映它们各自不同的利益诉求和行为逻辑，为了解农地确权过程中政府、村委会和农户的利益博弈和行为过程提供了很好地分析框架。同时，利益相关者理论为我们在未来设计农地确权的制度路径中提供了很好地观察思路和理论视野。基于此，本研究希冀引入“利益相关者理论”这一管理学的分析范式，针对新一轮农地确权的现实问题给予理论诊释并进行案例分析。在达成确权各利益相关主体诉求基础上，创设利益均衡的制度性路径，以此实现政府、村委会和农户的共同治理，最终推动新一轮农地确权的顺利开展。

四、新一轮农地确权中利益相关主体的目标与行为

新一轮农地确权的总目标是妥善解决面积不准、四至不清等问题，强化土地承包经营权保护，核心是还权赋能，必须依法确认和保障农民的土地物权，逐步建立以权利保障为核心的农村土地产权制度。在具体的农地确权过程中，不同的利益主体又存在各自的目标及行为选择。

首先，政府政策设计与组织推进。中央政府组织新一轮农地确权工作，旨在明确农村土地承包经营权；保障农户的土地财产权益；拓展农户的流转及承包经营权抵押、担保权能。在此基础上，推进农地的规模流转，培育新型农业经营主体，构建新型的农业发展体系，实现农业的现代化。地方政府中包括省、市、县、乡(镇)级政府，省、市级政府在农地确权中与中央政府目标完全一致，而县级和乡(镇)级政府则在农地确权上与中央政府的政策制定存在着出入，因此本研究中的地方政府基本以县级及以下政府为主。地方政府作为农地确权工作的具体执行者，在农地确权过程中的主要目标是落实中央政府制定的农地确权政策，获取政治绩效。为了维护地方的政治、经济和社会稳定，地方政府往往采取更为符合地方实际的农地确权策略，以确保农地确权工作的顺利开展。

其次，村委会执行实施与协调沟通。新一轮农地确权的推进除了法律、政策支撑和政府主导意志外，村委会的参与是影响进程的重要因素。村委会是由村民选举产生的群众性自治组织，在地方政府和农户间起着沟通纽带作用，负责传达和执行地方政府的政策。在大多数情况下，其与地方政府的政策取向和行动方针基本一致。但同时村委会的主要干部往往会考虑本村的各项利益，出现双重代理困境，由此村委会在农地确权中本身就具有“双面性”：一方面，村委会作为村集体经济组织的代表，行使农地所有权主体的权利，其在保障农民确权利益等方面与农户个体在长远利益上是一致的；另一方面，村委会具有“理性经济人”的利益诉求，这从本次调研中的张家港市、江都区、东台市和金湖县发现，部分村干部可能会利用手中的权势、信息不对称等优势，通过多占地和占优等地来实现自身利益最大化目标，所以村委会与一般的农户个体间也存在矛盾。

最后，农户利益诉求分化与政策接应。伴随我国城镇化、工业化的发展，大量农村青年迁入城镇，农户群体逐步分化，由此形成的农地确权诉求也存在差异。对纯农户而言，新一轮的农地确权为其土地纠纷调解仲裁、落实惠农政策、实现土地财产权收益和稳定农地权利等提供依据。对非农户而言，由于确权后农地权属将进一步明晰，农地产权得到保护，可以获得更多的土地财产权益。对兼业农户而言，如果确权带来产权稳定，农户可能增加农地投入或更愿意农地流转，但考虑到农地的比较收益低下和确权时间成本，他们也可能降低对确权政策的支持程度。对于那些由于升学、外出务工、经商或出生晚、出嫁等原因没有农村土地的农户而言，确权后农地承包经营权将进一步稳定，并保持长久不变，由此可能引发这部分群体的矛盾纠纷。

五、新一轮农地确权相关利益主体间的利益博弈

为了更好地理解新一轮农地确权的实际情况，本研究基于不同确权利益主体行为的利益博弈视角进行考察。在利益博弈类型上，主要分地方政府、村委会和农户相互间的博弈，并结合江苏省的个案进行剖析论证。

(一)中央政府与地方政府的博弈

从学术意义上讲，央地博弈属于博弈的主体类型划分，而政策冲突属于博弈的内容，因此政策冲突理应成为央地博弈的组成部分。中央政府和地方政府的博弈主要体现在政策设计与制定、政策理解与实施、政策资金扶持等方面。

第一，从政策设计与制定来看，中央政府制定出台一系列的确权政策，而地方政府结合当地实际出台相关的政策法规，在具体政策制定时，可能出现与中央政府的政策偏差问题。在实地访谈中，有些部门领导依据《继承法》第3条规定“公民死亡时遗留下的房屋等合法财产”可以继承和捐赠，而有些基层干部依据《土地管理法》第62条规定：农村村民一户一宅，其宅基地的面积不得超过当地政府规定的标准。法律条文的不一致性导致宅基地私下流转现象十分普遍，宅基地使用权确权缺乏有效的法制依据。

第二，从政策理解与实施来看，结合江苏省的调研，我们发现部分地方官员对中央的确权政策理解不深，把握不准，尽管投入了大量的人力、物力和财力，但是确权效果不明显。例如，据课题组调查数据，16个已完成集体土地所有权确权登记的村中，有7个村土地所有权确到行政村一级，占43.7%；有9个村土地所有权确到村民小组一级，占56.3%；有近45%的村其土地所有权并没有确给每个具有所有权的农民集体，只是以行政村为单位进行所谓的集体土地所有权总登记。这种农地确权总登记制度虽然也通过了主管部门验收，但没有多大实际意义。

第三，从政策资金扶持来看，尽管中央政府和地方政府都有专项资金用于确权工作的开展，但确权资金主要来自地方政府，这对于地方财政来说无疑是一个负担。例如，按照平均的情况，一个县的农村土地确权费用在1000万以上。以2016年全国率先完成土地确权山东省来说，平均每个县的确权费用达到1800多万。作为中央政府的确权代理，地方政府又不得不配合执行，由此导致确权工作推进缓慢甚至搁置。虽然2014年的中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》规定，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助，但并未具体说明补助金额的比例， 造成了地方政府与中央政府之间的利益博弈行为。调查中发现，许多村镇干部担心先完成确权工作会吃亏，处于观望心态较重，阻碍了农地确权工作的推进。

(二)农户与地方政府的博弈

农户与地方政府的确权利益博弈过程中处于劣势地位，确权结果更多地表现为政府的意志。首先，由于我国农村土地产权是以国家权力为依托而形成的集体产权，地方政府与农户之间并非平等主体，而是管理者与被管理者的关系，农户的确权利益诉求一般不能得到很好回应，更多地选择被动接受，这在东台市的调研中体现的比较突出。其次，农户在农地确权过程中处于劣势地位，这是由于农户数量较多，农地确权的意愿较为分散，土地产权的利益诉求也各不同，要使所有农户的意见形成共识的难度非常大，制约了农户整体的博弈能力。再者，由于我国地多且零散，地方政府在确认农户的土地承包经营权时，往往优先选择土地比较肥沃的、比较容易确权的地区进行确权，这种情况在我们的实地访谈中也有所发现。地方政府的这种确权行为不仅损害未能确权农户的利益，也不利于农地确权的总体推进。最后，农户对地方政府的农地确权工作不积极回应，阻碍地方政府农地确权工作的顺利推进。在实地调查中发现，2013年，因集镇发展规划调整，新德村部分地区被划入镇区范围。为保证集镇规划的统一性以及减少将来城镇建设的拆迁成本，当地政府规定农民不能在镇区范围新建房子，只能以一定优惠价在集镇购置商品房，但仍有许多农民私下建小产权房。地方政府一直没有承认这些小产权房的合法性，在2015年农地确权过程中，地方政府与农户之间就这些房屋的土地使用权证问题产生了激烈冲突。虽然国家通过规划限制土地所有者的开发权是大多数国家的普遍做法，但如果不能很好地处理相关问题，农地确权将进一步损害了农户的利益。

(三)村委会与地方政府的博弈

村委会与地方政府既有共同的确权利益，又存在确权利益冲突。一方面，在具体的农地确权过程中，地方政府按照中央政府统一部署，制定具体的确权工作实施方案，而村委会根据地方政府要求积极与农户沟通协调，推进农地确权工作的进一步落实。因此单就确权工作来看，地方政府和村委会利益是一致的，都是为了完成上级任务以实现自身政治绩效。另一方面，尽管地方政府对此次确权要求开展实地测量，但在实际工作中，村委会依然担心过去土地面积是按产量来测算，实测多出面积农户愿意接受，少了面积则农户有意见的问题；城镇郊区土地的价值较高，实际测算不当可能引发更多的村委会与农户之间矛盾冲突等问题，为此，部分村委会为了维护本村秩序和稳定，在具体的确权工作当中采取“变通”办法，并没有按照地方政府要求对农地开展实地测量，而只是在二轮承包面积的基础上直接进行所谓的新一轮“确权”，并颁发新证。在实地访谈中，众多村干部向我们表示：“对于这次土地确权工作的意义和作用是不看好的”；“换汤不换药”，这是永联村一位村干部对土地确权政策的评论。调查发现，许多地区的村干部对于这次农地确权工作采取消极应付的态度，但是，“由于该项土地确权工作，上级政府高度重视，村干部又不得不执行落实，同时他们担心引发大规模的矛盾冲突，因此尽管不敢懈怠，但态度消极。”

(四)农户与村委会的博弈

农户与村委会在农地确权过程当中，存在着诸多的博弈，概括起来主要体现在调地问题、多地问题和用地问题三方面。首先是调地问题。在调查中发现，一些原先住在农村的居民由于外出务工、学生升学、入赘外嫁等原因未分配到或失去土地，本来期望通过村委会开展农地调整获取土地，但村委会落实确权政策将进一步明确农地承包经营权的长久不变，使得这部分农户难以重新获得土地，由此引发矛盾冲突。其次是多地问题。调查发现，部分农户希望村委会能将自己辛苦开发的荒地或少报的农地进行确权，这样既能明确自己开荒的承包权，又能额外获得农业补贴收入。但实际确权后，尽管农户的实际面积增加，本村可自自由支配的农地面积却减少，由此，村委会处于自身利益考虑往往不愿给予确认。最后是用地问题。部分村委会为增加本村农民收入，积极推动本村的土地流转，通过将农民的土地集中连片，实行农地的规模经营。农地确权将提升农户的博弈能力，一些农户为了自身利益不受损，不愿转出自家土地，导致规模经营难以实现。

在谢楼村的调查中，我们注意到该村有一块被废弃的荒地，经王庄组5户农户进行整理开荒，被改造成8亩多的水田。由于涉及国家粮食补贴，当地严禁各村上报新增耕地面积，谢楼村因此一直将这些土地以“四荒地”名义登记在册，耕种这一片土地的5户农户也一直未享受到相应的粮食补贴。在2015年农地确权期间，这5户农户要求将这8亩水田的承包经营权进行登记，而谢楼村委认为，这块地的性质是“四荒地”，按法律规定，其经营权应该属于村集体，双方为此产生了多次纠纷。另外，在东台市Z 村由于受到“两个凡是”的风俗影响，即凡是出嫁女，不论其户口是否迁出，不算在本村户籍人口之内；凡是进村媳妇，不论其是否领取结婚证书，只要举办民间婚礼即算本村户口，引发的农户与村委会间土地确权纠纷日益增多，影响了乡村社会秩序的稳定。

图2 新一轮农地确权中相关利益主体间的利益博弈

六、结论与政策建议

通过对农地确权相关利益主体间的利益博弈分析，本研究得出以下几点结论：

一是新一轮承包地确权登记颁证是由中央决策、自上而下、在《物权法》法律框架下对农民土地权利内容的一次更加清晰、丰富的界定和保护。

二是地方政府开展农地确权的前提是确保农村社会的稳定。在确权过程中遇到任何问题或纠纷，地方政府的最优选择均为：暂缓确权、待以后解决。

三是村委会在确权过程中具有鲜明的两面性：一方面，作为地方政府的中介组织，传达和执行地方政府的方针政策；另一方面，村委会扮演着维护村集体和村民利益的公共人角色，当政策损害自身利益时，有自行抵制政策执行的动机。四是在调研中发现，农户处于弱势地位，在确权初期，在政府行政推动和村委会说服配合下，农户的弱势地位更加明显，农户往往是被动接受。而当确权涉及利益分配时，农户与村委会、地方政府的矛盾开始凸显，进而影响确权工作的开展。鉴于当前农户群体不断分化，确权政策的实施可能造成新一轮事实上的不平等，为此，把握不同确权利益相关者间的利益均衡点至关重要。

我们的结论也有着重要的政策含义：首先，政府作为确权政策主体，应从宏观上提供相应的政策支持，既要加大确权政策的宣传，也需增加农地确权专项工作经费。其次，村委会既是政府政策的执行者，也是确权工作的协调者，为保证村委会确权的绩效，应对村委会农地确权权力进行规范监督，确权具体规则也应该是村委会根据农户的商讨制定。同时组建专门的调解部门应对和解决确权过程中可能出现的矛盾纠纷事件。最后，农户既是确权工作的政策客体，又是这项工作的参与主体，应提高农户对土地确权工作的认识，化解不必要的矛盾纠纷。

综合而言，本研究对我国新一轮的农地确权政策和政策的贯彻执行情况做了深入分析，且以江苏省的确权个案为例证，从实证层面进一步揭示了农地确权中政府、村委会与农户之间利益博弈现象的普遍性。需要交代的是，本研究只是选取了江苏省作为研究对象，仅从确权过程中利益相关者的利益博弈角度来观察国家农地确权政策的推进情况，再加上由于新一轮农地确权政策实施期限较短，目前尚在试点推行中，因此研究难免存在着不足与局限，期待未来相关研究能够能够更全面和准确地剖析论证新一轮农地确权问题，以从理论和实践层面推进农地确权工作。