矿区土地复垦制度路径探索——以山西省为例

刘鹏

(1.山西大学商务学院 法律系，山西 太原 030031；2.西南政法大学 人权研究院， 重庆 401120)

随着经济社会发展，我国资源开采和环境发展间矛盾凸显，矿区待复垦规模不断增加，生态问题已经不容忽视。党的十九大提出，生态问题对国家发展意义重大，落实生态系统保护和修复重大工程刻不容缓。近些年，学界和实务界对该问题研究不断深入，如从规范体系建设、复垦周期管理、矿区管理及治理的信息化建设、大数据共享平台等方面作出详细的分析，这些治理方案反映了新时期精细化研究路径。2017年矿区土地复垦与生态修复国际研究中心旨在推动矿区土地复垦与生态修复研究。山西省是我国典型的资源型经济区域，由于长期对煤矿、铁矿、铝土矿等资源的高强度开采，部分区域面临着资源耗竭、生态环境日益恶化等突出问题，也是生态治理试点省份。党的十八大以来，推动社会管理向治理体系过渡已经逐步被学界和实务界所重视，如何在生态文明建设中明晰国家定位和义务，确保民众美好生活的知情权、参与权、监督权，通过何种治理体系，推动矿区土地治理体系不断修正，以逐步形成明晰国家责任、开采者复垦、区域民众监督、生态和经济并重的路径，对土地复垦和生态保护有一定的现实意义。

一、矿区土地复垦现状及难题

(一)矿区资源开采及矿区土地复垦现状

1.国内矿区土地复垦现状

我国从上个世纪八十年代便认识到采矿污染防治工作，随着认识的不断加深，多个部门从事矿区复垦执法工作，十八大之后污染防治、土地复垦、生态保护得到了重视，但实际效果并不明显。中国地质调查局的2016年度《全国矿山地质环境调查报告》显示，截至2015年，已复垦治理采矿损毁土地86余万公顷，仍有214万公顷未复垦。矿区塌陷区面积56万公顷，采矿场损毁土地122万公顷，固体废弃物堆放损毁土地36万公顷。《国土资源“十三五”规划纲要》提出，2016—2020年完成50万公顷历史遗留矿山地质环境治理恢复任务，工矿废弃地复垦工作难度不断加大，在这些待复垦的土地中，矿区土地复垦带来的问题尤为突出。

复垦现状的复杂性不容忽视。因矿产资源整合、淘汰落后产能导致土地复垦难度巨大，厂房搬迁、职工安置费用高昂，矿区土地复垦成为了资源型省份的遗留问题，生态修复操作难度巨大；因供给侧改革导致部分区域矿产资源暂停开采的情形也存在，矿区经营的不可持续和政策性调控为复垦工作带来了新的问题；因执行国家自然保护区、地质遗迹保护、人文景观等因素导致的采矿权与国家法律冲突的问题也较为棘手。此外，因法律规范滞后于矿产开采、因监管不力造成违规开采的处理、因生态环境认识落后带来的现实土地复垦成本增加、因资源流向大城市而给矿产资源区域造成的挤出效应等原因均使矿区复垦呈现复杂化的倾向。

2.山西矿区土地复垦现状

属于资源型经济的山西矿区土地复垦问题较为突出。山西全境含煤面积6.2万平方公里，其他矿产资源如铁矿、铝土矿储量也较大。居于中部、煤质优良和开采难度小，使得煤炭资源在近十年大规模超强度的开发，煤炭外调量最高时占到省际间商品煤外调量的四分之三，到2016年上半年有所下降，但仍然占据全国外调量三分之一[1]。2003年，资源价格的疯长使得民营企业、非法采矿、国有企业加大开采力度，资源滥采情况也非常严重，伴生的水资源破坏、地表塌陷、煤矸石堆积、水土流失及植被破坏等问题越来越突出。2009年山西省启动资源整合，省内确定的七大煤炭整合主体通过兼并重组的方式，将煤矿资源整合在集团名下，产能进一步集中，此外铝土矿、铁矿等矿产资源也先后被国有企业收购，产能的集中一方面解决了部分滥采问题，但解决历史遗留问题,安全生产成本、劳动力成本加大等因素也使得很多区域生态治理资金捉襟见肘，负债率迅速攀升。2013—2016年，煤炭资源价格的下调以及在2016年供给侧改革下，能源企业高负债、复苏缓慢。2018年以来，产能进一步集中，县区财政与省属企业之间的矛盾也不断出现。

历史遗留问题、经济增长与生态矛盾、管理体制矛盾等原因使得生态修复乏力。按照2014年全国人大二次会议上的数据显示：山西省因采煤造成的采空区和沉陷区的面积分别为5000平方公里和3000平方公里，涉及到九大矿区。不可否认，山西在土地复垦方面作出多项有益探索。如“工矿废弃地土地复垦与生态重建技术研究与集成示范”、平鲁露天采矿土地复垦治理、矿山恢复治理保证金等措施，但情况仍不乐观。据山西省采煤沉陷区综合治理地环治理专项办公室数据显示，山西不仅无法解决过去土地复垦问题，煤矿采空区仍在扩大。按照2015年3月山西省人民政府办公厅《关于印发山西省采煤沉陷区治理2015年行动方案的通知》[2]部署：采煤沉陷区治理共涉及全省11个市48个县。2015年9月，经国务院同意，山西省成为采煤沉陷区治理试点省。然而经济和生态矛盾也需重视，2013年国际能源价格下跌为国有企业经营带来了巨大的困难，使得一些费用如煤炭可持续发展基金、矿山环境恢复治理保证金等很难缴纳，土地复垦经费缺乏；采矿权制度政策性规定较为频繁、法律规范执行相对落后，使得很多企业面临的惩罚成本较低，生态保护观念淡漠。

(二)矿区土地复垦制度释义及现实难题

矿区土地复垦属于土地复垦，世界各国对“土地复垦”均有规范含义，美国的复垦在于满足监管部门要求。其《联邦法典》定义为：“将己采完矿的土地恢复成管理当局批准使用的采后土地的各种活动”，要求复垦后土地须满足当地土地利用方式。德国的定义是恢复到原有景观生态体系中。我国“土地复垦”1989年颁布《土地复垦规定》中界定为生产建设中因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，整治到可供利用状态的活动。按照2011年施行的《土地复垦条例》，土地复垦的研究对象较之前有所扩展：从过去的“因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地”扩大为“生产建设活动与自然灾害损毁的土地”；矿区毁损的土地属于生产建设用地，主要为采矿活动中因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，通过生物技术或工程措施恢复到国家批准使用的状态。

复垦定义蕴含着治理理念，在实践中有着重要的指导作用，根据以上定义，结合现阶段形势，以下难题不得不面对：1.我国土地复垦目标不明确。在美国，复垦有当局监管，因执行规范及体制原因和民众重视，落实较好。而德国则要求恢复生态系统。我国的目标是恢复到国家批准使用的状态，“批准使用”是一个规范概念，很难形成清晰的标准；2.地质环境、固体废物污染、水资源污染让复垦体现为一个复杂的系统：(1)地质环境修复难度巨大。矿产开发工程及露天开采，改变了原有地貌，土层表面抗蚀能力减弱，沉陷区和对裂缝修复难度巨大。(2)采选固废大量堆积，处理难度巨大。开采和洗选中产生的弃土、废石、废渣和尾矿等废弃物，煤矸石最为严重。这些废物不仅毁坏了植被系统，而且堆放时粉尘、自燃导致的毒气和重金属污染非常严重。(3)水体修复难度巨大。采中和采后地裂、沉陷，使得原有砂页岩地层含水、隔水系统被破坏。采空塌陷及新增地下贮水空间使得地下水含水系统的补径排特征改变，天然基流减少转化为矿坑水，改变了地下水系统对径流的调蓄作用[3]。同时，开采产生废水、采后污染使得水资源的恢复难度很大。3.矿区复垦是一个治理系统。各个部门均有各自执行规范，但规范之间缺乏系统的筹划，使得矿区复垦监控缺位。因管理体制相对滞后，国内地质遗迹保护、人文景观经常与采矿权发生交叉的情况，需要对采矿权许可综合考虑，2018年5月，山西省地质遗迹中心核查探矿权、采矿权和建设项目用地与地质遗迹保护范围重叠情况500余处，生态保护的逐步规范也给土地复垦带来了动态调整的需要。

因此，土地复垦和生态保护并没有清晰的基准和兼容性目标，由于考量因素的不断增加，政出多门，使得在操作上呈现混乱的样态。

二、矿区土地复垦制度现状

(一)国内矿区复垦法律制度现状

1.我国矿区复垦法律规范及问题

矿区土地复垦规范在我国多部法律中均有体现：1986年《矿产资源法》中要求开采矿山需要防止污染，土地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦。给他人生产生活造成损失的，应补救并赔偿。对关闭矿山要求也作出规定，要求开采主体提供土地复垦利用、环境保护的资料，并按照国家规定报请审查批准。1986年《土地管理法》中提出占用耕地与开发复垦耕地相平衡。谁破坏，谁复垦。没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费。违反土地复垦规定，应由执法部门处以责令改正、责令缴纳复垦费，并且处以罚款。土地管理法实施条例将罚款额规定为复垦费的2倍以下。该部分土地复垦费用前置收费还是作为罚款收费，在执行中便遇到问题，前置费用是在建设项目审批时列为保证金性质，还是在发生问题的时候缴纳，以及罚款额度在合乎行政许可法的范围内设定，执行部门的执行能力问题突出。1989年《环境保护法》中则对生态失调现象造成损失，应承担相应法律责任，责任模糊。1996年《煤炭法》提出由开采者将土地恢复到可以利用的程度，何为“可以利用”，界定仍然模糊。

因此，土地复垦含义不断修正导致无章可循，由最初的“停止污染”到“土地管理”，再到“生态保护”，到“可以利用”。规范的语境不同，认知角度存在偏差，没有形成清晰的治理目标；其次复垦义务人在经济改革中未能落实自己的义务；在此，执法及监督缺位。执法部门执法利益巨大，很多部门政策性执法多与规范性执法；多部门执法导致争利和推诿并存，加上腐败的存在，整治力度和监督实效大打折扣。清晰的治理目标、明确的治理逻辑、兼容的治理规范，显然是必要地。

2.矿区土地复垦法规及行标

现行行政法规为2011年颁布的《土地复垦条例》，2012年国土资源部发布该条例实施办法，进一步细化和落实国务院《土地复垦条例》的有关规定，明确采矿损毁的土地属于生产建设损毁土地。确立了政府为历史遗留土地复垦负责主体，另一类为生产建设单位；要求加强对生产建设活动损毁土地复垦的监督管理，对复垦义务人积极主动复垦的税收给予优惠。从规范效力来看，该法规低于法律规范效力，对于处罚种类和金额有较大的限制，在落实上很难操作。

为了细化矿区复垦技术标准，1987年我国成立了土地复垦研究会，科研部门的介入对于矿区复垦实践起到了重要的推进作用，但由于各类矿区有各自特点，统一难度较大，但该标准仍然得到学界的建议[4]。1995年颁布的《土地复垦技术标准(试行)》中，对采挖废弃土地、建设破坏废弃土地、工业排污破坏土地制定了相关标准，但是在执行的过程中，这些行业标准并不能适应社会的变化而不断更新。

由于规范体系的滞后和技术指标体系的缺位，很难满足生态治理的现实需要，治理行业标准缺乏全国统一的沟通和持续的跟踪，软法的缺位使得生态治理未能有有效的落实。

(二)山西矿区复垦政策法规现状

山西的土地复垦相对滞后，并不因为山西规范不足，除1995年颁布的《土地复垦实施办法》之外，《山西省矿产资源管理条例》、《山西省煤炭可持续发展基金征收管理办法》、《山西省矿山环境恢复治理保证金提取使用管理办法(试行)》，由于政策规范执行不力、开采主体意识淡薄、土地复垦难度大等原因，矿区土地复垦工作只是在部分矿区有一些成效，但整体效能低下。其关键问题体现为受经济环境拖累，牺牲生态换取经济增长成为多数区域的实际做法。

政策推进是山西治理的重要特点。1.政府推动矿区复垦规划的制定。以生态保护、改革创新、包容发展推进矿业开发。推动持续的勘查制度，加强矿山地质环境治理恢复和矿区土地复垦，加快转变矿业发展方式[5]。政策初衷很好，但由于缺乏责任人及问责制度，落实效果并不好。2.以国家规定为基础，明确责任主体，分段计量复垦义务。以2014年为中点，各地政府为之前遗留采煤沉陷区治理责任的主体，政府组织恢复。之后开采形成的沉陷区，煤炭企业作为治理责任主体[6]。这使得地方政府面对遗留问题压力巨大，同时由于县区政府在行政级别弱于国企，新的政策也很难落实。3.设计综合治理方案。山西2016年发布专项沉陷区综合治理方案，对各个阶段要实现的目标分段计算，到2018年底，完成59个采煤沉陷区矿山环境恢复治理项目，历史遗留矿山环境综合治理率达到35%；同时，完成全省采煤沉陷区矿山地质环境、生态环境调查，建立完善矿山环境治理恢复保证金政府动用机制[6]。

基于矿区复垦工作的复杂性，山西省国土资源厅对矿区土地复垦进行了公示治理。如2016年度20个采煤沉陷区矿山地质环境治理项目全面启动，计划当年年底完成该项目；同时2018年启动了已建设和批准建设的各类地质遗迹保护区及现已查明的重要地质遗迹相关信息，查明采矿权和遗址保护重叠区域，如何处理叠加的问题，为土地复垦工作又提出了难题。

由上可见，矿区土地复垦在解决问题的同时不断出现新的问题。也使得很多政策落实效果大打折扣。首先，由于国内规范缺乏统一而兼容的体系，将矿产开采、土地复垦、生态保护等问题进行统筹；其次，对于矿区复垦、生态保护认识不够深刻使得部分区域重视经济建设，忽视生态建设；再次，资源区域对国内经济快速发展贡献巨大，山西外调煤炭一直位居国内前列、山西储煤也大量被转移至发达区域，但长期以来并没有真正重视山西生态环境的改善。总之，制度体系问题突出、生态保护重视程度较差、土地复垦与生态环境保护目标的同向性很差。这需要我们在以上三个问题上借鉴他山之石，以促进矿区土地复垦制度的落实。

三、矿区土地复垦制度之国外经验

早在19世纪晚期西方国家便开始重视土地复垦，20世纪中期各国相继建立起土地复垦规范，提高回采率和技术修复，矿区土地复垦率提高明显，并在土壤改造、现场管理、政策法规等方面也取得了较大的进展。进入二十一世纪，美国的系统性规范和制度体系、英国的生态刑罚制度、德国的规划指导景观规划重建均为矿区复垦的基于自身特点的制度选择。

(一)系统性的土地复垦制度体系必不可少

早在20世纪末，美国的土地复垦率已高达50%以上，取得了令世人所瞩目的成就，其中关键就在于他们建立了一整套以土地复垦为专题的法律体系，合理设立机构以及设定土地复垦标准及奖励金制度，很好的指导了土地复垦工作的开展。以复垦为专题的统一法律体系和制度体系[7]。地方立法先行，在美国从1939年西弗吉尼亚州颁布《复垦法案》到1975年，美国各州均有该类规范。1977年美国政府出台《露天开采治理与复垦法案》(以下简称法案)，为矿产区域露天开采复垦工作奠定了制度基础，其后的修订开始关注地下开采区域，规范管理、行业标准均有详细的规定，同时要求对复垦以前废弃的土地进行治理[7]。庞杂的规范体系也需要完善的执法保障，法案颁布两年后，美国内政部成立了直属联邦政府主管的全国露天采矿复垦执法办公室，设立派出机构实行垂直领导，除了业务操作细则统一外，人财物精密统筹形成了高效率的指挥系统，并配合了现场检查和监督功能，促进了内部机构的高效运行[8]。

(二)实施生态破坏入刑

英国的土地复垦历史悠久，1949年英国出台复垦专项立法，政府需要承担国家责任，被国会授权治理遗留破坏土地。1951年的《矿物开采法》规定应提供资金用于因地面剥离而造成的荒地复原工作，通过拨款以满足土地复垦的需要。1969年颁布的《矿山采矿场法》,要求矿业主开矿时必须同时提出采后的复垦和管理工作。1980年，英国实施“弃用地拨款方案”，为弃用地和污染地的土地复垦提供资金支持。工业迅速发展给伦敦带来了巨大的生态破坏，酸雨、水源破坏等导致的危害极大，政府和民众非常重视环境保护，英格兰和威尔士地区将环境保护列为非常重要的指标，1990年英国颁布《环境保护法》，该法首次将污染行为界定为犯罪，并规定了土地复垦抵押金制度。英国政府还给地方政府划拨复垦费，拨款数额根据复垦区所在政府的经济水平而定[9]。

(三)以生态重建标准要求复垦

德国对于采矿业与生态的系统性统筹是其中核心的部分，在采矿每个节点都有明确的要求和生态保护要求，并且严格依照生态规划落实复垦工作。德国《规划法》对矿区的土地复垦和生态重建做了特别条款性规定。《联邦矿产法》规定要求编制方案交由上级主管部门审批。在获得采矿许可后，开发与复垦均严格落实[10]。

综上，土地复垦上升到生态环境是紧迫的，对生态破坏入刑，显然会对土地复垦制度落实有非常现实的意义。

四、完善资源型经济矿区土地复垦的对策分析

(一)生态治理维度促制度体系建设

矿区土地复垦和生态修复是党的十九大以来生态文明的重要举措，因此应借鉴德国经验，将复垦目标界定为生态重建。

当然，生态重建需要系统性筹划。我国可以考虑以发展改革委员会、自然资源部、生态环境部、工信部等部门联合出台有关于土地复垦专项立法，逐步上升为法律，以推动矿区土地复垦制度与环境保护法律规范的兼容。在具体制度中，应该考虑如下内容：

1.明晰矿区土地复垦生态责任人。生态环境与人文环境又相互影响，有机结合为一个“包罗万象的乾坤袋”[11]。但首先要明确目标，土地复垦的目标是土地和生态，生态问题为其主要矛盾。这需要我们根据地质状况、流域环境、涉及村落等因素综合划定影响区片，以生态影响区域中的主体作为监督主体，矿产资源及部分矿业用地属于国家所有，而多数矿产所属区域属于集体土地，因此国家和该区域的民众理应成为该区域的生态责任人，让当地民众对生态方案拥有投票权和监督权。他们理应对于矿产资源开采权周期拥有知情权并进行监督。

其次，重新界定土地复垦义务人。我国将矿区复垦划分为历史遗留和现在复垦两个阶段，历史遗留问题倾向于以国家财政支付形式进行处理，但地方财政并不充裕。历史遗留问题中，由于不合理的开采、政策性关停等因素，仍然存在着各种纠纷，政府应当对该部分纠纷进行综合评定，并且妥善处理该部分的纠纷，以促进矿区土地复垦工作的开展。对于不配合的开采人，可以采用公益诉讼的形式。同时，应当尽可能降低政策对采矿权的干涉，以保证土地复垦工作的连续性、稳定性。

2.推进土地复垦工作信息化建设。为实现管理体系到治理体系的过渡，我国政法工作推进了网格化管理和综合治理中心建设，在实践中效果明显。随着大数据和云计算的不断推进，政法系统内部信息共享机制也在有条不紊的推进，因此借鉴该做法，在采矿权设定的区域确立区块，区块之间应当将信息反馈给相关执法部门，以保证执法部门非现场检查的实时性，该信息监管系统也可以适用于现在正在开展整治工作的历史遗留区域，以保证得到第一手资料，从而为系统化解决问题提供路径支持。

3.推动矿区土地复垦授权立法区域试点。山西省政府可以向国务院申请资源型经济土地复垦试点立法，以省政府办公厅、发展改革委员会、环保厅、能源局为核心编制《山西省矿区土地复垦治理办法》，设立矿区复垦工作小组，借鉴美国经验推进联合执法，并设派出机构辐射市县乡三级，作为矿区复垦主要负责机构；以2014年作为节点，分别编制该节点前后的矿区复垦费用标准及管理办法，并且贯彻落实各类主体的承担义务的范围；加大惩治力度，以违法采矿收益及为环境造成的损害为基础，科学确定县级以上土地主管部门的行政处罚具体金额。最后，按照环境污染程度，借鉴英国及其他国家环境轻刑化的特征，对污染严重、有明显主观过错的情形，由省人大向全国人大法工委递交环境污染刑法方面的建议，推动相关量刑依据和量刑刑种等细化工作。

(二)推动土地复垦技术标准的形成和动态更新

矿区复垦是一个复杂的系统工程，需要考虑矿区生态协调稳定和资源可持续利用[12]，所涉及的科目较为复杂，应以可持续发展指标体系为基础编制矿区复垦标准[13]，以政府设立重大课题的方式，推动专业的科研院所与实务部门合作，推动矿区复垦的技术标准的设计，可以借鉴美国科学院在1974年将复垦定义为三种类型:“Restoration”,可译成复原；“Reclamation”,可译成恢复；“Rehabilitation”,可译成重建[14]。针对各个矿区明确影响参数，并且逐步量化这些参数，不断完善行业标准，形成软法而治。土地复垦学科的综合交叉性决定中国需要建立土地复垦多部门、多行业、多学科间的联动机制，加强高等院校、科研院所、工矿企业、管理部门之间的合作交流，发挥各自的优势[15]。我国有土地复垦研究会，山西省内有诸多科研院所，如黄土所。工矿企业也需要建立土地复垦基金，推动科学研究的落实；也可以举办一些论坛，邀请国外机构进行合作，如非常规天然气的合作论坛，推进页岩气、煤层气开采过程中环境治理的研究和实务推进。

(三)依托矿区现有片区，推动矿区复垦市场化运作

在我国采矿权制度中，审批规划用地所带来的征地补偿等问题是相伴而生的，而开采作业面和实际影响面积的不同也带来了矿区开采区域和影响区域的不同，因此在片区划定方面，一方面应当考虑规划采矿片区和实际影响片区来综合划定复垦费、煤炭可持续发展基金等前期、采矿保证金等基础费用，同时对于不确定影响的因素，应当以阶段性担保或者全程担保等形式确定风险补偿资金的规模。国内大部分矿产资源归属于国企，设定高门槛并以企业社会责任考核显然能够避免国外私有产权制度下的滥采。但事实上矿区开采是一个系统工程，当采矿主体确实无法完成矿区复垦义务时，应当将该类片区划定区块，以该基金作为运营基础，向社会统一招标，由专业协会、科研院所按照现状综合确定其复垦目标之后，核算需要投入的资金基准，甚至可以以一定的租金标准，向专业复垦机构发放专门使用权证，以促使该土地重建其经济价值。

(四)发挥群团组织功能，推动公众监督有序实现

我国民众有着深厚的乡土情结，在我国现有体制下，由于环境污染所影响的民众数量非常庞大，甚至一些区域出现生态移民的情况，使得一些古村落、地址遗迹景观遭受破坏，“参与型”复垦监督在中国显得非常迫切。倡导政府部门、企业、群众、科技人员之间平等沟通和交流，与土地复垦有利益关系的各方相互协商，协调利益[16]。为了确保执政为民，由于环境污染可能给民众带来的生命及财产方面的损失，民众作为监督力量应当有代表参加矿产资源申报、回采及复垦的各个阶段，如规划环境评价、生产建设环境评价，可以采取口头评论或书面评论，在环境影响重大的建设项目中，应当以该区域中年满十八周岁的民众投票表决，以确定该项目是否可以建设。在复垦中，应当借鉴PPP理念真正落实民众监督，实现对民众生存权的保护。

五、结语

英国学者威廉·配第在其著作《赋税论》中提出了“土地是财富之母”的观点，矿产资源的开采形式也决定了一次性开采带来的修复需要较长的周期，在我国矿产资源的归属属于国家，在采矿权赋予开采主体之后，便需要一个清晰有效监管主体来确保矿产资源开发与生态环境保护的平衡；显然生态系统的复杂性和技术能力的局限性使得划定一个清晰而不断升级的行业标准体系从而确保土地复垦规范能够更加带有工程和技术特征，最终形成软法而治更为妥当；财政转移支付、生态补偿基金和矿产开采保证金为基础，引入环保产业进行污染治理推进资源市场化配置，将会对矿区复垦带来巨大的革新力量；通过公开环境数据监控，公众监督、公益诉讼介入式参与，将会促成生态效益、经济效益和社会效益有效实现。