治理型财政建设中的教育事权与支出责任划分

摘 要：在“政府+市场+社会”三维视域下，我国正进入治理型财政建设阶段，划分政府间教育事权和支出责任，应有利于同时发挥政府、市场和社会组织优势。根据不同教育服务的公共性强度确定政府的参与度，鼓励市场及非营利组织对教育服务的相应参与。依据从私人服务到公共服务的强弱，各类教育依次排序为个体培训、学前教育、高等教育、职业教育、高中教育、义务教育。公共性强度与高级次政府事权及支出责任正相关；地方（基层）政府具有信息优势和直接受益地优势，是首当其冲的事权主体和支出责任主体；上级（中央）政府具有监督与调控权力和责任。在教育服务的生产、提供和消费中，多元主体积极性的发挥，有利于增加教育供给，通过竞争提高教育质量。

关键词：治理型财政；三维视域；公共性；教育事权；支出责任

中图分类号：F810.453 文献标识码：A 文章编号：1005-6378（2018）01-0088-08

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2018.01.014

十八届三中全会后，我国进入治理型财政建设阶段，明晰政府间事权和支出责任是深化财政改革的重大任务，教育作为核心民生领域也在其中。从“政府+市场+社会”关系框架中认识政府在教育领域的职责，进而划分政府间事权和支出责任，通过多元主体在法治化轨道上的主动参与，有利于发挥好财政资金引导作用，增加教育供应，增进教育公平，提高教育质量。

一、三维视域下的治理型财政建设

我国相关教科书在论及财政问题时，习惯于采用“政府+市场”的二维视域进行分析，认为市场失灵是政府干预的前提，为财政活动提供了合理性，进而得出结论“凡是市场干不了的、干不好的，就是政府应干的，财政应支持的”。但1980 年代开始，受到政府干预过度困扰的英美等国为解决“市场失灵+政府失灵”问题，掀起了新公共管理运动。新公共管理理论提出了政府活动多元化主体协商的思路，从“政府+市场+社会”的三维视域观察公共服务问题。政府不再被简单地认为应超越市场与社会之上，而是被看做国家治理中的一员，实行政府、市场与社会组织多元参与、分工协作，通过生产和供给的分离，为俱乐部产品寻求更多提供方式，提高财政效率。

十八届三中全会提出，现代财政制度是国家治理现代化的基础和重要支柱。现代财政制度具有主体多元性、公共参与性、公益性、回应性、绩效性、法治性等特征，从“政府+市场+社会”的三维视域观察就是治理型财政[1]。立足“政府+市场+社会”三维视域认识财政现象，认为政府和市场之外，社会组织对于规范政府行为、约束市场、提供公共服务具有不可替代的作用。政府与市场、社会组织协调配合，有利于提高公共服务供给效率，维护社会公平。非营利志愿公益性或互益性机构，具有贴近民众、沟通社会和创新优势，可以表达民众意愿、提供公共服务、协同社会治理、监督政府权力[2]。随着信息化社

会的发展活动空间不断开拓，社会组织日益成为“政府与市场”之外的第三极，在提升整个社会福利中作用日益凸现。

在我国财政实践中，“希望工程”提供教育公共服务、政府向民办学校购买学位、公私合作的 PPP 模式等，体现了发挥政府、市场和社会组织优势的追求，使财政具有治理型财政的特征。政府是财政活动的核心主体，提供核心公共产品，大量的俱乐部服务通过政府与社会组织协作提供。宏观方面的全局性的公共产品提供由政府承担，微观方面的局部的公共服务可以委托企业、社会组织完成，运用市场化手段促进竞争。

二、教育服务的公共性

教育服务的公共性是政府支持教育的理论依据，是政府间教育事权和支出责任划分的前提。公共性越强，政府承担的责任越大，应该赋予的事权也越多。公共品理论认为，纯粹满足私人需求的物品（或服务）属于私人品，不具有公共性，政府不应参与；纯粹满足公共需求的物品（或服务）属于公共品，具有百分百公共性，应该由政府承担全部供给责任。

但是，现实中纯粹的公共品少而又少，绝大部分教育服务介于私人品与公共品之间。教育活动是一个多元复合体，包括学校教育和短期培训等。学校教育分为普通教育和职业教育，普通教育又分为学前、小学、初中、高中、大学等教育，这给判断其中包含的公共性增加了困难。按照马斯格雷夫·萨缪尔森公共品理论，私人品、公共品之外的准公共品，同时具有排他性与非竞争性的是俱乐部产品，同时具有非排他性与竞争性的是公共资源（图1）。

图1 公共性的组合判断

教育服务具有排他性，在超过容纳能力的情况下还具有竞争性，可作为私人品存在。在容纳能力之内，教育服务具有排他性和非竞争性，可看做俱乐部产品。但是，现实中很多国家将基础教育列入强制并免费的义务教育，如同公共品一样提供，这不符合上述的公共品判定标准。主流公共品理论从消费对象的技术特性分析，在阐释介于公共品与私人品之间的物品或服务时解释力不足，于是引入公共选择的视角成为必要。公共选择理论代表人物布坎南认为，“任何由集团或社会团体决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或劳务，都被定义为公共品”[3]。史卓顿和奥查德提出，集体的政治选择决定的、由政府免费或低费供给的物品或服务，可看做公共品[4]。

冯俏彬、贾康指出，义务教育等基本公共服务可视为“权益—伦理型公共品”[5]。这类物品或服务技术属性上能被竞争性消费，也不存在排他困难，可以按经济原则由私人部门竞争性生产；但基于“每个人都应平等地享有某种权利”的政治伦理，可看做公共品并按政治原则分配，具有显著的收入再分配功能。这类产品或服务在生产、分配领域可以适用不同的原则，即按经济原则生产，按政治原则分配。

基于不同类型教育服务公共性的差异，教育活动具有从私人性到公共性的不同光谱，涵盖从私人品到公共品的不同部分。按照教育的抚育功能、教育的基础性、个人收入直接相关度、收入损失相关度、与产业结构调整相关度、政治文化功能和创新功能几个方面，可对不同类型教育的公共性强弱进行分析（表1）。低年龄阶段的教育尤其是学前教育，发挥部分抚育功能，具有更多的私人品（服务）性质，公共性偏弱。达到劳动年龄前的基础教育阶段是教育体系的基础，决定了职业教育、高等教育的发展潜力，具有强大的政治文化功能，与未来收入的相關度直接联系弱，公共性最强，很多国家将其列入义务教育。高等教育在社会成员个人择业和人生设计上，与分散的“发展投资”决策的关联度明显增加，与未来就业竞争力及个人收益的联系最直接，更多地偏向私人品特征。高等教育还承载着关键创新功能，是带动经济社会发展的重要引擎，又具有特殊的公共性。职业教育与未来收入关联度高，这是偏于私人品的因素。但是职业教育是结构调整的重要依托，因受教育期间失去取得收入的机会而减少了其吸引力，从而增加了其公共性。

综合比较后发现，按照从私人性到公共性程度排序，教育活动的公共性程度体现为：特殊培训——学前教育——高中教育——高等教育——职业教育——义务教育，这为政府和财政参与的力度提供了依据，也为市场主体与社会组织参与教育服务提供了空间。

三、教育服务的供给效率——政府间划分事权与支出责任的基本要求

教育活动中内在的公共性是政府事权和支出责任的基础，但需要政府在生产和提供中落实。由于教育活动具有排他性，并具有竞争性或非竞争性，因而可由市场、社会组织和政府协同生产或提供。表2反映了教育服务生产供给的六种组合形式。一是私人生产并供给；二是私人生产并供给，政府对生产者或受教育者给予补助；三是私人生产、政府购买并供给；四是政府生产并供给，向受教育者收取部分费用；五是政府生产并供给；六是联合生产并供给，向受教育者收部分费用。这里的私人生产供给作为市场主体参与教育服务，完全也可以由非政府社会组织承担。用“非政府社会组织”置换表2的“私人”，会出现更多的教育生产供给的组合形式。市场主体也能与非政府社会组织结合，配合政府进行教育服务的生产供给。如20世纪80年代开始的希望工程，在社会组织的努力下，动员市场和政府力量协作，增加了大量基础教育服务。

大部分教育活动具有排他性和非竞争性，可视为俱乐部产品，因而由市场和社会提供，也能自动实现供求均衡。但这一均衡的结果，一方面能满足教育需求的多样性，多种多样的教育俱乐部在个人经济承受能力和偏好导向下呈现多种形态；另一方面不能实现教育的充足性，教育作为正外部性强的优质公益品，在经济承受力约束下的均衡会使贫困人口不能受到充足的教育。

如果教育公共服务由学生所在地政府如同俱乐部产品进行提供，各地政府凭其财政能力和偏好进行生产并供给，公众通过“用脚投票”选择其满意的公共服务，这在带来教育服务多样化的同时，会导致不同地区的教育质量落差。在受教育对象保持一定流动自由度的情况下，教育低质量区域生源会持续流向教育高质量区域，导致在高教育质量区域出现拥挤，如大中城市的“学区房”“大班额”现象均由此引发，与此同时出现的还有乡村生源的非正常流失和公共教育难以为继。财政预决算反映的生均教育支出是与教育质量联系十分紧密的指标之一。表3显示，我国各省区各类普通教育生均财政预算教育支出差异巨大，北京、上海、天津三个直辖市的生均财政支出比河南、湖南、贵州、河北等省要多很多。小学、初中、高中的生均公共财政预算教育事业费最高的北京市，分别是生均事业费最低的河南省的5.1、5.5、7.2倍。北京市高校的生均公共财政预算教育事业费是湖南省的5.5倍。生均财政支出带来的教育质量落差，与升学机会的差异一起，也成为出现高考移民现象的重要原因。

数据来源：根据教育部、国家统计局、财政部关于2015年全国教育经费执行情况统计公告（教财〔2016〕9号）整理。

由于教育对象的流动性难以衡量，因而简单地根据受教育者的区域性来区分全局性或区域性公共服务，分别由中央或地方政府提供，显然合理性并不强。不同类型的教育服务公共性比重不同，还因时而变，将其在不同级次政府间进行事权划分，明确为不同级次财政的支出责任十分复杂。依靠市场、社会自发供给无法实现教育供给的充足性，以学生所在地为主的教育供给方式也无法实现教育的公平性。而我国教育事权与支出责任划分的基本现状是，义务教育、学前教育、高中教育以县级政府为主，职业教育以市级政府为主，高等教育以中央政府和省级政府为主，上级政府通过政府间财政转移支付对下级政府提供一定支持。从表3可以看到，这种教育事权与支出责任划分，未能滿足教育公共服务均等化的要求。

为增加教育资源，应允许社会资本、社会团体进入各类教育领域，对于提供普惠性公共教育服务的私立学校，政府无差别提供有条件资助，如限定收费标准、按政府条件接受一定比例的学生等。近年来城市打工子弟学校解决了部分流动儿童的教育需求，有部分留守儿童选择进入了民办小学也是理性选择我们在中部某省XC县的调查中发现，2010—2015年在民办小学就读的小学生有10 670、13 972、17 940、21 600、22 347、23 968人，分别占全县当年在校小学生人数的14.1%、17.6%、23.6%、30.7%、32.7%、34.2%。。对于高收费标准的私立学校，支持其依法发展，提供高标准教育服务。社会组织发挥其接近基层、信息反馈快、反应行动灵活的优势，弥补义务教育服务中的缺漏，对政府落实教育公共服务均等化情况实施监督。政府、市场和社会形成合力，促进教育服务在竞争中提升，在互补中满足多元化需求。

四、教育公共服务均等化——政府间事权与支出责任划分的根本要求

关于政府间事权与支出责任划分，有蒂布特的“以脚投票”理论、斯蒂格勒的“俱乐部”理论、奥茨的分权定理、温格斯特的激励相容与机制设计学说等。财政实践中也归纳出诸多原则，如外部性、信息复杂性和激励相容三原则[6]，受益原则、效率原则、权责利相统一原则、激励地方政府主动作为原则、支出责任与财政事权相适应原则[7]等等，其中受益原则、信息复杂性原则、激励相容原则是最基本的原则。

教育服务的公共性是界定政府教育领域职责的基础，政府提供的教育公共服务应以公众无差别享受为基准。教育公共服务应统一标准，生均教育财政支出的差异是为了受教育者得到同样质量的教育服务，而不是制造教育落差。如果只允许供给整齐划一的教育公共服务，则会牺牲教育服务的多样化，不利于满足高经济承受力家庭对高端教育的需求。因此，政府提供的应是一定时期教育服务的基本水准，首先要保证的是教育机会的可得性，在教育水平均衡的基础上提高整体教育质量，而不应通过政府行为建设超标准学校，人为扩大教育质量差异。

在单一制与联邦制国家，政府间事权和支出责任划分存在明显差异。在单一制政府体制下，地方政府在当地受到的外部约束少，预算具有一定的软约束特征，上级政府的调控和监督很有必要，上级政府在财力上的优势和向下财政转移支付也成为常备配套制度安排。来自上级政府的激励处于主导地位，上级政府容易在短期观测到的项目，容易得到政府及官员的重视，并体现在财政事权的运用及支出责任的履行中。地方政府对于GDP增长及基本建设的偏好，一般强于对公共服务均等化的努力。在地方政府项目排队中，经济建设项目会优先于民生项目，民生项目中的基本建设部分会优先于社会福利部分。

因而，对于不同级次政府的共享事权和支出责任而言，在构成学校教育费用的基本建设费、运行经费、人员经费和学生补助四大类，对信息要求复杂的基本建设部分，较适宜由低层级政府承担财政事权和支出责任；对于信息不很复杂的运行费用，较适宜由高层级政府承担财政事权和支出责任；人员经费适宜由上级和本级政府共同承担。在各类教育中，都存在一部分学生处于弱势群体地位，他们因为家庭经济状况或身体残疾等原因其教育机会受到制约。学生补助是这类学生享有均等教育机会的重要保障，实际上发挥着社会保障的功能，应该由中央统一承担。被确定为基本公共服务的义务教育，是普惠性基本公共服务，全部费用应由中央政府承担，具体业务可委托地方政府完成。

值得注意的是，从管理的角度看，教育事权可分为教育服务的提供（举办）、监管与调控两大方面的内容。在多层级政府承担教育事权的情况下，教育服务的提供、监管与调控往往是分离的[8]。基层地方政府往往承担提供义务教育服务的职责，上级政府乃至中央政府对义务教育服务予以监管与调控，以保证全区域及全国范围内教育公共服务实现均等化、意识形态培养、教育标准、鼓励创新等政策目标。基层地方政府承担或受上级政府委托提供教育服务，上级政府行使了监管和调控的职责，相应地与财政支出责任及财政转移支付的方式相配合。

按照上述思路，我国政府间教育事权与支出责任划分如表4所示，其中不带★和△的内容是划分现状，带★和△的内容是调整改革的建议。★代表应该加强的领域，△代表应该弱化的领域。具体而言，各类教育中一定比例的学生补助是社会保障的组成部分，应由中央政府承担事权和支出责任，按照学生人数、支出标准计入中央政府向基层政府教育类专项转移支付。

义务教育应以政府生产和供给为主，市场和社会组织为辅。由中央政府规划、省级政府监督和调控，主要操作性事务可交给县（市）级政府。所需费用按学生人数、地域生产成本差异和教师编制数等计入中央向基层政府教育类专项转移支付，由省级财政统筹使用，促进义务教育均等化。

学前教育兼有抚育与教育职能，应以市场、社会组织生产提供为主，市县级政府实施规划、资助场地基本建设，在当前学前教育需求激增阶段，省级政府应加强对师资培训的统筹。

高中教育应以政府生产提供为主，市场、社会组织为辅。市县级政府负责基本建设、运行费用和师资费用，省级以上政府进行监督和调控。

职业教育以市场、社会组织生产提供为主，政府补助或生产提供为辅。政府支持职业教育发展以市级政府为主，市县级政府负责基本建设事权及支出责任，省级以上政府进行监督和调控。

高等教育发展应同时重视发挥政府与市场作用。对于高等教育中的基础学科、创新尖端学科以政府购买服务的方式给予支持。政府举办高等教育以省级以上政府为主，中央宏观调控，克服高等教育发展中的不均衡。

总体而言，教育基本公共服务主要由中央或省级规划，对教育公共服务供给开展监督，给予地方政府足额的转移支付。教育服务生产提供尽可能发挥举办地政府信息优势，提高供给效率。现阶段，中央政府应该加强在义务教育均等化和提供学生补助方面的责任；省级政府应主要发挥好监管与调控作用，强化教育公共服务均等化的落实，当前还应重点加强学前教育师资的支持力度；基层的市县政府应解决好教育面临的基本建设问题，落实好上级政府委托的事项。

结 语

在治理型财政建设中，对不同级次政府间教育事权和支出责任的划分，首先要重视发挥市场和社会组织的作用，鼓励民间资本和社会组织参与各类教育发展。根据教育服务公共性的强弱，使市场和社会组织拥有相应的发展空间，满足教育活动多样化需求，通过政府、市场与社会组织竞争合作提高教育质量。其次，应根据受益性、信息复杂性和激励相容等原则，划分各级政府义务教育事权和支出责任。义务教育事权和支出责任应上移中央政府，委托地方政府举办，推动区域教育基本公共服务均等化。各类教育中的学生补助的支出责任上移中央政府。中央和省级政府监督和调控教育供求均衡，委托基层事项应与财政转移支付安排相适应，着力提高教育服务充足性和均等化水平。基层市县政府应充分发挥在基本建设中的优势，落实好上级委托事项。最后，应充分发挥市场对教育需求的发现功能，社会组织对教育供给的弥补功能和监督作用，在多元治理中满足社会对教育的多样化需求，提升整体教育質量。[参 考 文 献]

[1]崔潮.治理型财政：中国财政现代化建设的新阶段[J]. 地方财政研究，2016（10）：29-34.

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[3]詹姆斯·M·布坎南.民主过程中的财政[M]. 穆怀朋，译. 上海：三联书店，1992：13.

[4]史卓顿，奥查德.公共物品、公共企业和公共选择[M]. 北京：经济科学出版社，2000： 68.

[5]冯俏彬，贾康.权益—伦理型公共产品：关于扩展的公共产品定义及其阐释[J]. 经济学动态，2010（7）：34-42.

[6]楼继伟.中国政府间财政关系再思考[M]. 北京：中国财政经济出版社，2013：37.

[7]国务院.关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见[EB/OL]. [2016-08-24]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm.

[8]魏建国.教育事权与财政支出责任划分的一个理解框架[EB/OL]. [2017-06-02]. http：//ciefr.pku.edu.cn/cbw/kyjb/2017/05/kyjb_4561.shtml.

Division of Educational Authority and Expenditure Responsibility

in Governance Oriented Financial Construction

CUI Chao

（Department of Fiscal and Taxation， Henan Finance College， Zhengzhou， Henan 451464， China）

Abstract： Under the three dimensions of “government + market + society”， China is approching a stage of governance oriented financial construction. It is necessary to give full play to the advantages of the government， the market and the social organizations when dividing educational responsibility and expenditure responsibility at different levels of government. According to the public intensity of different educational services， the governments participation is determined. In the meantime，this is no doubt to maintain the corresponding participation of the market and non-profit organizations in educational services. Under the consideration of the intensity range from private service to public service， all kinds of education are sorted into individual training， pre-school education， higher education， vocational education， high school education and compulsory education. The intensity of publicity is positively related to the powers and responsibilities of the senior government； the local government has strengths in information and direct benefit，which is the main power and expenditure responsibility subject； the central government has both power and responsibility of supervision and regulation authority. Having made good use of multiple subjects which contributes to the increase of educational supply and the reduction of financial pressure，we are able to improve the education quality by competitions when producing， supplying and consuming the education services.

Key words： governance type finance； three dimensional vision； publicity； educational authority； expenditure responsibility