突破官僚制：电子政务的愿景分析

摘要：信息时代的发展使各国政府面临前所未有的挑战，应运而生的是政府的变革。电子政务为变革提供了一种路径，实现了对传统的科层制的完善。本文主要从组织体制以及蕴含在组织体制中的价值理念两方面论述了电子政务对科层制的影响。

关键词：官僚制；电子政务；组织体制；公共性

中图分类号：F713.36 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）001-000-01

“E一Government”（Electronic Government）概念首先出现于1993年的美国联邦政府报告中。现有研究中，从研究对象看，G2C的研究是重点；从方法看，实证研究占多数；从主题看，主要涉及采纳接受、评价、电子民主、数字鸿沟、跨部门协同、电子政务战略。现今的行政管理组织架构是在理性官僚制基础上建立起来的。电子政务的兴起应用会对官僚制产生怎样的影响，是否会突破官僚制、建立新的政府管理愿景？下面从组织体制和价值理念两方面探讨电子政务对官僚制的影响。

一、组织体制：形式突破

1.治理主体

治理理论认为治理是互相依赖的多个主体，通过网络化的交互机制不间断进行协调互动，在此机制下确定共同目标并使其得以实现，从而最终实现各自目的。治理主体包括公共机构和私人机构。奥斯特罗姆在自主治理的基础上提出的多中心治理尤引人关注。这种治理模式与官僚制完全不同，政府不再是垄断机构。伴随电子政务的发展，公民在涉及自身利益的事务中更方便自行解决；公民需求日益丰富，单一制度和公共事务垄断供给已经不能满足多样化需求。电子政务的发展为多中心治理提供了更大的可能性，为公民互动协商、建立治理的社会资本提供了工具条件。迈克尔·兰博尼已经对自发秩序合理性和社会管理可能性限度给予论证。

2.等级结构

官僚制具有纵向管理结构，一定的管理层次和管理幅度，具有很大封闭型，其原因是大型组织内部由于相互无知和不确定性导致的冲突需要一个协调者，随着官僚组织职能扩大和发展，协调需求更多，进而发展成为等级结构。电子政务可有效促进协调沟通从而减少层级。首先，它可以促进信息的传播共享，实现更加透明化从而减少模糊性和不确定性。其次，不同官员、不同地域、不同部门间可以充分利用信息技术进行多维度的沟通交流，解决“鸽笼现象”；中央政令可以畅通无阻地抵达地方，基层的反馈也能快捷地向上传递，打破“条块分割”，增加有效性和协调性。

3.组织形态

虚拟组织理论认为虚拟组织与传统的实体组织不同，它是由地理分散、独立的、相互信任的多个成员组成的自组织系统。[1]虚拟组织的行动依据不是他们的职能，而是来源于他们的人力资本和现实需要，具有自组织形式、集成的组织结构、对话式工作的特点。电子政务使实体政府与虚拟政府相结合，虚拟政府作为面向公民的平台，实体政府和虚拟政府的电子流程进行后台操作。这样就实现了政府的全天候和一体化、人力资源的网络化，为公民提供了便利，满足公民多样化需求。

4.行政流程

能否实现行政流程再造是能否推进电子政务深度应用的“瓶颈”问题。[2]行政部门间的分割是因为现有组织结构是以职能为中心设计的，行政流程也被分割得支离破碎、复杂耗时。电子政务的推行能够为政府行政流程优化减小阻力。技术手段的引入，能够对原有流程进行梳理规划，随着技术手段的成熟，原来流程的弊端日益暴露，各部门对流程重组日益达成共识，流程优化也就成为了一个自然而然渐进的过程。这样，行政改革的政治阻力、内部阻力和压力也就在电子通讯技术的引入完善中被逐步化解了，流程在无形中被再造和完善了。

二、价值理念：公共性回归

电子政务以电子治理为途径，以善治为目标，实现公民与政府的合作管理，对公共行政的核心价值理念进行了回应，契合了公共性价值诉求。

1.回应效率

以效率为目标的官僚制却导致了效率低下的实践现状。其一，官员们机械地工作，将规则取代了效率和目的本身，迷失于规则和程序。其二，上下级的条块关系和部门间的鸽笼式结构阻碍了信息沟通，造成了功能失衡和低效。其三，高度稳定的工作状态和论资排辈的人力资源管理方式压制了人的积极性。其四，过于追求精确性和稳定性，造成了灵活性缺失，难以应对复杂多变的当今社会。其五，帕金森效应导致机构膨胀、人浮于事现象严重。而电子政务为此开出了一剂良药，通过压缩层级、简化流程、参与协作提高了效率。

2.回应民主

理性官僚制在实践中对民主产生了背离。首先，官僚制的层级天然地会导致集权主义。其次，官员的技术壁垒会使其在决策中发挥巨大作用。第三，官员是雇员而非民选可能会导致责任缺失，忽视公民利益和双向互动。然而民主理念并非与官僚制矛盾，它可以成为官僚制价值理念，电子政务的发展就提供了这种可能。首先，电子平台可以方便地汇集来自体制外专家、学者的建议，打破官员专业壁垒。其次，电子政务为公民参政提供了途径。第三，快速发展的技术，加快了知识和人才的流动和更新换代，有效地缓解了官员固化、既得利益者的权力扩张。

3.回应公共性

百年来，效率与公平一直是公共行政学的两翼。近年来，一些学者提出了公共价值管理范式[5]，主张重新定位民主与效率的关系，推行网络治理，而当前兴起的电子治理无疑是网络治理的一种重要形式，政府存在的核心价值理性就是其公共性。

三、结语

尽管饱受批评，但官僚制并没有终结，反而在修缮中稳固完善。其内在理性，即合理、合法、制度精神已经内化为行政主体普遍信守的原则。因此，网络治理、无缝隙的虚拟政府、流程再造的突破其实不是另起炉灶，而是对官僚制的完善。信息化时代的到来，政府治理方式的转变，公民社会的逐步形成，是不可抗拒的时代潮流。

参考文献：

[1]蔡立辉.基于电子政务应用的行政流程再造：问题与对策[J].天津行政学院学报，2007（3）.

[2]何艳玲.公共价值管理：一个新的公共行政学范式[J].政治学研究，2009（6）.

作者简介：崔欣欣（1990-），女，山东青州人，上海交通大学硕士生。