建设支撑一流大学成长的章程制度体系

李玲玲 蔡三发

只有构建一流的制度支撑体系，才能创建世界一流大学。章程结合高校办学历史和文化积淀等，在内容上凸显特色。制度权威的真正确立不仅在于其完善程度，而且需要敬畏之心。

2015年10月，国务院《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》提出，建立健全高校章程落实机制，加快形成以章程为统领的完善、规范、统一的制度体系。2016年1月，教育部《依法治教实施纲要（2016-2020年）》亦强调“健全章程核准后的执行和监督评价机制建设，督促学校以章程为统领，完善内部治理结构和规章制度”。目前，我国高校已制定大学章程并通过相关部门核准，当务之急是设计建设配套的较为完善、全面的内部制度体系，将法治的精神渗透于学校制度和运行各方面，加强依法治校。发达国家的实践经验表明，制度的建设是根本性的问题，只有构建一流的制度支撑体系，才能创建世界一流大学。

世界一流大学的章程制度体系的主要特征

大学章程伴随中世纪大学的诞生而产生，是大学为独立生存和自由而不懈努力的结晶，在世界一流大学发展过程中发挥着举足轻重的作用。深入分析这些国家世界一流大学的章程制度体系，发现其呈现以下主要特征：

1.制度建设系统全面，可操作性较强

章程在体例上通常分为单一型和复合型两类，英美法系国家的大学章程多为复合型，即以总纲性的章程和相关实施细则共同组成章程配套制度体系，更突出操作性。世界一流大学章程制度体系不仅是详尽的、全面的，更具有比较强的可操作性，章程所配套的规章、条例及其他文件的详细规定无不彰显“程序法治”的精神，每个规则都有配套的程序规定，大学各方面事务的程序性规定在章程中无处不在。以伦敦大学帝国理工学院章程为例，与《学院纪律行为指南》配套的《E2学生纪律处分程序》详细规定了学生违纪行为审查的启动条件、调查要求、调查全程记录、被指控学生的权利、综合程序、申诉程序、记录保存、年度报告等内容。这种详尽、具体的制度设计不仅富有很强的现实效用，而且具有高度可操作性，是确保大学章程在实践中得到切实有效贯彻落实的重要前提和保障。

2.治理理念深度渗透，职权具体明确

将学术本位、学者治校、民主管理理念充分融入章程制度体系建设，是世界一流大学的共性特征。“学术自治”被誉为大学外部治理的黄金准则。大学评议会是西方国家大学普遍存在的学术决策机构，对校务委员会行使监督权，体现学术力量与行政力量的相互制衡。世界一流大学通过大学章程及相应的规章制度明确了学术治理机构的具体职权，以此保障学者反映学术意愿和表达诉求的权利。

世界一流大学制度体系的另一个重要特征就是有明确的制度保障民主管理。有不少世界一流大学的章程和制度明确规定了最高决策机构中师生的人数和比例，或者通过“教师手册”“学生手册”等专门条例明确师生的权利和义务。世界一流大学不仅把学术自治、民主管理理念充分内化为章程内容，而且就机构职责和人员职权方面的事项作了几乎没有模糊和变通空间的规定。

3.制度执行监督到位，富有特色传统

世界一流大学之所以能够跻身世界前列，得益于其完善的制度体系，更依赖于其制度的执行效果。而监督机制是章程制度体系执行有效性的重要影响因素。研究发现，世界一流大学通常建立了严格完备的内部制度执行和监督机制。各国高校章程均依据不同政治体制、民族习俗以及文化差异，结合本校所处的地理环境、学科建设、办学历史和文化积淀等，在具体内容上凸显自己的特色，并通过个性化的特殊条款规定本校特有的办学理念和优秀传统，凝练大学精神。

我国章程制度体系建设现状

2017年教育部、财政部、发展改革委联合印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》，要求完善内部治理结构，破除体制机制障碍，实现关键环节突破，加快建设中国特色现代大学制度。大学章程是建设现代大学制度的重要载体，大学章程建设是高校完善治理结构和构建现代大学制度的关键环节。截至目前，教育部已完成全部“一流大学”建设高校章程核准，通过分析章程配套体系制度建设，以点窥面，可对我国高水平大学内部治理和制度体系建设情况进行梳理。

1.大学章程与具体规章制度衔接不足

大学章程既要与教育法律法规相统一，也要与学校具体的规章制度相衔接。章程以高校“基本法”的地位明确了学校内部治理体系，确立了党委的政治权力、校长的行政权力、学术委员会的学术权力以及师生参与民主管理的权力。然而，要使大学章程真正发挥作用，还需要围绕章程制定一系列与之配套的规章制度，具体细化章程的操作层面，对章程内容做逐一阐释和补充，形成完备的制度体系。2014年教育部公布《高等学校信息公开事项清单》，提出高校应当在学校门户网站开设信息公开专栏，统一公布清单各项内容，其中就包括学校章程及制定的各项规章制度。以41所“一流大学”建设高校（不含国防科技大学）为对象，以学校章程文本及其公开的各项规章制度为内容进行梳理，不难发现：我国高校章程文本在对涉及学校治理体制及重要性实体工作的规范上点到为止，对于机构的议事规则和行为准则等本应详细规定的重要内容，大学章程多以委任的形式交由其他下位规程“另行规定”。然而，除了学术委员会和教职工代表大会外，高校信息网公开的相关其他机构的组织、职权和运行等制度规章并不多见。其中，只有北京师范大学等12所高校在章程中明确党委会会议制度及议事规则，只有浙江大学等7所高校在信息公开网公开具体的规章制度（见表1）。可见，多数高校对制度制定尚缺乏统筹规划和整体衔接。

2.章程制度体系制定或管理不够规范

我国高校章程制度体系建设存在文本制定和操作程序不够规范等问题。究其原因，在于制度管理办法的普遍缺失。目前大多数高校均未出台相应的制度制定及管理办法，因而制度设计过程中往往遵循自上而下的治理逻辑，操作上缺乏充分调研、民主决策、广泛论证、合法性审核等关键环节，导致制定的制度文本良莠不齐，存在职责权限规定不清晰、程序法治精神渗透不足、章程特色不够鲜明等现象。以《学生申诉管理办法》为例，尽管我国一流大学建设高校均在信息公开网上公布了学生申诉管理相关规定，成立了学生申诉处理委员会，明确了学生申诉处理的程序和办法，然而，除北京师范大學、山东大学等少数高校外，绝大部分高校对申诉调查、听证、审查程序的规定并不规范，学生权益得不到充分保障。

首先，申诉受理期限过短。2017年教育部令第41号第60条明确提出学生申诉期限为“在接到学校处理或者处分决定书之日起10日内”，比2005年教育部令第21号第61条规定的“5个工作日内”延长了5天，但目前一半以上的样本高校所规定的申诉受理期限仍为5个工作日，与新的规定难以契合。其次，申訴受理范围过窄。新修订的《普通高等学校学生管理规定》将申诉受理的范围定为“学校给予的处理或者处分”以及“学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益的行为”，而从样本高校门户网站上公布的申诉文件来看，只有山东大学在附则中明确提出“学生虽未受学校处理或处分，但学生认为学校、教职工的其他行为侵犯其人身权、财产权等合法权益的，可以提出申诉”，同时，只有同济大学等少数高校增加了“法律、法规、规章规定可以提出申诉的决定”这一条款，其余高校均仅将申诉范围限定在“纪律处分”“取消入学资格、退学处理决定”等。第三，申诉处理规程不明确。大部分样本高校都没确立申诉处理的具体原则和规则，只有部分高校对学生申诉的审查程序做了具体规定。

3.章程制度体系应加强监督和反馈机制

大学章程制度体系建设过程中，制定、实施、监督和反馈四个环节缺一不可，而目前我国高校尚未能建立起完善的制度执行、评估、监督和优化机制。教育部《高等学校章程制定暂行办法》明确规定，“高等学校应当指定专门机构监督章程的执行情况，依据章程审查学校内部规章制度、规范性文件，受理对违反章程的管理行为、办学活动的举报和投诉”。而样本高校中大部分高校（28所）都把监督章程落实情况的职权赋予教职工代表大会，其中只有3所高校设立章程委员会等专门机构行使监督章程执行情况的职责，但遗憾的是，其职责也仅限于受理举报和投诉，没有任何高校就监督过程中发现的违规行为提出具体可行的惩处办法和监督细则，这种没有明确法律依据的监督规定根本不可能使对章程执行的监督落到实处。

只有构建一流的制度支撑体系才能创建世界一流大学

我国高校要想建设世界一流大学，无疑要在制度建设层面多下功夫，学习借鉴世界一流大学的有益经验，建设出能够支撑一流大学成长的章程制度体系。当前，需要在以下几方面多做努力：

1.做好章程与具体规章的有效衔接

通过章程核准的大学应高度重视章程核准后的执行机制建设，而以章程为核心的制度体系建设则是保障章程在高校管理和办学实践中真正发挥作用的关键。因此，高校应围绕章程对学校内部具体的规章进行全面清理，对不符合章程或在章程中没有依据的规章制度及时废止或修正，确保整个章程制度体系协调一致。同时，高校内部规章制度建设能否有效运行及持久推进，很大程度上取决于是否拥有完善的长效机制，这也是章程制度体系建设能否具有持续生命力的关键所在。

2.确保章程制度体系建设科学规范

综观世界一流大学的章程制度体系，多数是以统一编排的目录和正文结合的方式呈现，不仅完整、系统，而且统一、规范。同时，大部分世界一流大学都非常重视制度的沿革记载，并且在相应的制度中予以呈现，相比之下，我国大学在制度建设方面起步较晚，多数制度沿革断代，缺乏传承延续。借鉴世界一流大学制度体系建设的经验，我国高校也在逐步探索制定全方位的标准化制度目录。

3.构建制度执行的监管与反馈机制

章程制度的实施有赖于具体规章的执行，而规章执行的有效性需要全面的监督机制来保证。为了确保章程制度体系得到全面落实，监督主体具有独立性是前提，只有独立的主体，才能无后顾之忧，自主地发挥监督职能。我国章程制度体系建设过程中应进一步健全学校决策合法性审查机制、申诉评议机制和纠错机制，保障科学决策、民主决策和依法决策。不仅如此，也应建立完善的问责机制，使监督变得强硬有力。此外，还要探索切实可行的问责路径，对制度执行不力或不执行制度的行为主体实行惩罚，通过完善问责制度，为章程制度体系构建和有效落实保驾护航。

总体而言，世界一流大学章程制度体系的内涵包括：一是遵循程序法治的精神;二是秉持学术自治的理念;三是融入民主管理的思维;四是彰显历史传统与特色;五是注重制度执行与监督。就我国目前的现实情况看，世界一流大学制度体系是需要我们努力追赶的标杆，当然，由于大学章程制度体系建设是一项庞大、复杂且需要长期坚持的系统工程，需要我们在制度落实过程中不断反馈、修订、补充才能日趋成熟，而制度权威的真正确立不仅在于制度本身的完善程度，而且需要我们从上到下对其保持敬畏之心。

参考文献：

[1]唐晓华主编.新经济格局下的管理创新与大企业竞争力[M].北京：经济管理出版社，2014.

[2]曹义孙主编.中国政法大学教育文选第14辑[M].北京：中国政法大学出版社，2013.

[3]阎凤桥，闵维方.从国家精英大学到世界一流大学：基于制度的视角[J].北京大学教育评论，2017（1）.