深化混合所有制改革所面临的问题及建议

摘要：2018年3月十三届全国人大一次会议提出将开展“双百行动”，选取百家中央企业子企业和百家地方国有骨干企业推进国企改革，意味着我国的国有企业混合所有制全面深化改革进程进入高潮。文章梳理了我国国有企业改革的发展历程，对已有关于国企改革对企业绩效影响的文献进行了综述，分析了深化改革面临的问题并提出了相关政策建议与未来研究方向。

关键词：国有企业混合所有制改革；民营化改革；企业绩效

20世纪80年代由英国保守党政府推行的民营化改革作为近代最早的国有企业民营化实践的起点，拉开了民营化运动席卷全球的序幕。起初受到英国的民营化运动显著成效的影响，包括日本、西班牙、德国在内的大量发达国家分别从中央政府层面提出并实施了民营化改革。随后此次国际民营化浪潮在近30年的时间中扩展到全球100多个国家，其中包括大量发展中国家。

在全球民营化浪潮和国内经济体制改革的大背景下，我国在20世纪90年代提出了“混合所有制”概念，意味着我国的国有企业改革拉开序幕。其目的是为国有企业引入民资以促进生产力发展，激活国有企业活力，本质上与国际民营化运动的出发点和目标相同，

一、 我国国企改革的发展进程

我国的混合所有制改革总体来说伴随着20世纪末市场经济体制改革和国有企业现代企业制度建设的进程一直在进行。1992年，党的十四大报告中首次提出了“联合经营”的概念，作为主体的公有制经济和作为补充的非公有制经济可以在资源的基础上开展多种形式的联合经营。联合经营概念的提出彻底破除了我国公有制企业与非公有制企业之间合作经营的障碍，为混合所有制改革铺平了道路，尔后跨所有制的联营、并购、重组在国内企业不断发生。1997年党的十五大报告在论述公有制经济时，除了强调“国有经济和集体经济”，也指出了“混合所有制经济中的国有成分和集体成分”，这是混合所有制首次出现在党的大会报告中。随后，党的十六、十七大报告中都明确指出“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济”、“发展混合所有制经济”。随着近20年的不断试探，2013年11月党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其重点强调了发展混合所有制经济，我国的混合所有制改革已上升至央企层面，且开始全面深化。按照“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济，允许非国有资本参股国有资本投资项目，允许混合所有制企业员工持股”的基本思路，近年来数十家中央、地方国有企业成为混改试点，而试点企业下属的子企业、孙企业进行混改的例子更是数以千计。2018年3月十三届全国人大一次会议后，国资委更是提出将开展“双百行动”，选取百家中央企业子企业和百家地方国有骨干企业推进国企改革，意味着我国的国有企业混合所有制全面深化改革进程进入高潮。

二、 国企改革与企业绩效相关文献综述

此次席卷全球的民营化运动为众多学者提供了大量研究课题，其中关于民营化为什么会对企业绩效有所提升的理论主要有两类。首先，以Krueger（1990）、Shleifer和Vishny（1994）与Boycko，Shleifer和Vishny（1996）为代表的理论将国有企业效率低下的原因归因于国有企业需要承担民营企业额外的政治与就业负担，而这些额外负担往往与市场化发展、利润最大化等目标相冲突。通过进行私有化将释放其负担，从而导致企业效率的提升，我们称为政治解释；另一方面，以Laffont和Tirole（1993）、Barberis等（1996）与Lapez de Silanes（1997）为代表的理论则认为民营化对国有企业绩效的提升主要来源于公司治理问题的改善，由于国有企业的管理人通常受到体制的限制，很难形成有效的激励机制，所以国有企业存在较民营企业更严重的代理问题，导致公司治理效率较低。通过民营化改革将导致企业形成更加有效的管理方式、激励机制，最终使得企业绩效提升，我们将之称为经理人解释。

关于中国国有企业民营化问题的讨论自上世纪末也一直未有停歇。例如以吴敬琏（1993）与张维迎（1999）为代表的产权理论全面地分析了中国国有企业的情况并得出结论认为民营化是国有企业的唯一出路。而林毅夫（1997）提出的竞争理论则认为在一个公平而充分竞争的市场环境，并改进企业内部管理体制后，国有企业同样可以是有效率的。尽管以上两派理论的结论存在一定分歧，但不可否认的是这两类理论本质上都与上文所提到的政治解释和管理人解释息息相关。

随着国际上民营化改革进程的落地，大量的实证研究以不同时间、不同地区的样本针对国企改革对企业各项绩效指标的影响效果进行了研究。关于国有企业改革绩效的实证研究样本可以按照混改时国有企业所处状态分为三类：（1）进行混改时国有企业属于非上市公司，经政府批准企业将股份通过拍卖、重组、协议转让等方式出售给非国有企业，且混改完成后企业同样为非上市公司；（2）国有企业民营化改革之前为非上市公司，通过IPO上市引入非国有投资者，完成从非上市到上市的状态转变；（3）进行（进一步）混改时国有企业为上市公司，通过股权再融资（SEO）或国有股减持等方式将控制权转让给非国有企业，实现所有权性质由国有到民营的变更。已有的实证研究结果都显示国企改革对企业绩效中的某一些方面，例如净收入、全要素生产率、盈利能力、运营效率、创新效率、资产规模和资本结构等，有着积极的影响。

已有关于国企改革绩效的实证研究在研究方法上存在一定差异。最初一些学者（例如许小年（1997）、刘小玄（2004）等）通过对企业股权结构和绩效的横截面数据进行研究，得出非国有企业在多方面绩效指标上表现显著优于国有企业，这类研究对国有企业民营化运动的动机提供了实证支持，但并未对民营化这一举动所带来的效应进行分析，且忽略了企业股权结构的內生性问题；之后一些研究利用国有企业民营化前后的面板数据对民营化运动对企业所带来的绩效影响进行了分析（例如白重恩等（2006）、胡一帆等（2006）等），这类研究在解决了横截面数据下企业股权结构内生性问题的前提下得出了民营化对国有企业绩效有所提升的结论，同时发现，绩效较好的国有企业通常更愿意选择进行民营化改革，既所谓的“靓女先嫁”效应（朱克朋和刘小玄（2012））。所以这类研究通常使用固定效应模型以解决潜在的选择性偏差问题；为了更加准确地分析民营化对国有企业带来的绩效提升效果，李广子和刘力（2010）在未进行混改的国有企业中挑选了与混改样本相近的控制样本，为混改样本进行了配对，以进一步消除样本的选择性偏差问题；刘晔等（2016）在使用了配对样本的同时进一步利用了双重差分模型对国有企业民营化进行分析并得到结论，民营化的国有企业在混改后比未施行民营化的国有企业在全要素生产率（TFP）上有着更显著的提升。

三、 国企混改面临的问题

1. 混改后政企不分仍然存在。自十一届三中全会以后，政企分离就成为国有企业改革的要点，并且在多重代理机制下，我国已经初步形成了国有企业独立运营机制，取得了良好的市场效果。但受国有企业的产权限制以及计划经济时代的影响，政企不分在混改后的国有企业中仍然存在，严重影响了国有企业作为市场主体公平参与市场竞争的条件。比如，大量国有企业的主要负责人兼有政府官员与企业主管双重身份，不少国有企业的总经理由中组部任命。这些高管对企业管理拥有很大的权限，但由于混改时未建立有效的管理层、员工持股计划，企业管理人员依然无需对企业的盈亏承担相应的责任。又如，混改时由于未建立完善的市场化和董事会制衡机制，国有企业在市场中依然承担了不少的非经济职能，比如公益支持、社会稳定等，导致企业的市场竞争力仍然没有显著的提升。

2. 混改决心不足。当前我国资本市场上存在大量“畸形”国企混改项目，很多国有企业仅为响应国家号召而提出完全不具吸引力的混改计划，使得民营资本在梳理混改投资机会时难度加大。一方面很多国企在发展遇到瓶颈的前提下依然没有意识到市场化的重要性，企业经营逻辑仍然停留在计划经济时代的生产端思维，在设计混改方案时对民营资本为其提出的市场化转变思路和销售端思维不予重视，不愿出让董事会席位，导致民营资本无法真正参与国有企业经营决策，即使进行部分所有权的转让也将无法达到改革的效果。另一方面，大量国企混改项目在资产价格的评估时使用的估值方式不够准确，导致资产价格显著高于市场平均价格，令那些与企业具有较强协同效应且真正能为企业带来帮助的民营资本望而却步。

3. 产权交易市场滞后。在国有企业混合所有制改革中，专业化的产权交易市场的建立有着基础性的作用。当前我国已经形成了以产权交易所等为中心的产权交易市场，但交易市场中仍然存在着很多的问题与不足，影响了产权交易的实效性。首先，受限于信息不对称以及产权交易中的种种违规操作，产权交易普遍存在成本偏高的问题，严重影响了国有资本以及非公有资本双向流动的积极性；其次，国有企业的产权交易牵涉到多个环节，诸如工商、税务、劳动、司法等，各部门间的协调与配合对最终的交易有着非常重要的影响。目前我国尚未构建有效的部门协调机制，对产权交易的开展带来了显著的负面影响。

四、 相关政策建议

1. 国有企业应明确改革目标，不为改革而改革。对国有企业而言，改革是手段，发展才是目标。因此，在改革中要避免为改革而改革的现象，不论企业的实际情况盲目地推进混合所有制改革不仅不能实现预期的改革效果，甚至会在改革中带来混乱。对于“试点”和潜在的混改国有企业来说，应当在政策允许的前提下选择真正能够在公司治理、产业资源对接和资本市场发展方面有帮助的民营资本，在政策允许的前提下尽可能地释放国有股份、建立员工持股计划、开放董事会席位，让民营资本真正参与公司决策，下定决心做“真混改”，发挥各自的优势达到国有企业和民营企业一同成长的目的。

2. 民营资本应抓住机会，根据自身条件尽可能参与国有企业混改。由于相对绩优的国有企业在早年已经进行了民营资本引入、部分完成了民营化和混合所有制改革，近年来希望进行民营化改革的国有企业往往是那些相对绩效较差的公司，希望通过民营资本的引入改善公司治理、梳理激励机制并对接市场化资源，给企业带来新的活力。但是对于民营资本来说，往往在研究了这类国有企业先前的糟糕绩效后会望而却步。但已有实证研究结果表明，国企改革所能为企业带来的改善无论是统计意义还是经济意义都十分显著，所以民营资本（无论是产业投资者还是财务投资者）应当抓住机会，认真梳理市场中的潜在混改标的，在充分研究标的整体情况和自身与标的潜在协同效应的前提下大胆投资，为国有企业带来帮助的同时享受参与混合所有制化改革所能带来的经济利益。

3. 完善外部环境，使“混改”更加高效。外部环境的欠缺同样是导致国有企业混合所有制改革中问题不断的重要因素，因此，需要从环境层面着手，采取相应的举措，为国有企业混合所有制改革提供保障。比如，加强法律法规体系的建设与完善，现行的法律体系，包括民商法、经济法等，对国有企业产权交易的界定仍然有不清晰、不明确之处，需要加强法律体系的建设，各地区则要以现有法律为依托，出台相应的配套政策，使国有企业混合所有制改革在框架下开展。又如，推进产权交易市场的信息交换功能，减小产权交易中的信息不对称性，确保国有资产安全的同时，不能随意损害非共有资产的效益，尤其是在价格形成中，要有科学合理的价格形成价值，由市场自然调节国有企业交易产权的价格，减少政府指令对产权价格的影响。

五、 未来研究建议

1. “剩女出嫁”问题。现有关于国企改革对企业绩效影响的实证研究结果已经非常丰富，研究方法也已经较为科学。但由于先前文献大多使用中国工业企业数据库作为研究样本，受到数据库更新较慢的影响，已有研究使用的最新数据仅为2009年数据。但随着时间的推移和民营化运动（混合所有制改革）的深化，先前的实证结果在近年的国企改革案例中是否依然存在需要重新的论证，特别是在多年后，當绩优国有企业陆续完成民营化改革后，即所谓的“靓女”已经纷纷“出嫁”后，剩余的国有企业绩效是否相对较差？对这些绩差企业进行混改是否还能得到显著的绩效提升？或者说“剩女出嫁”问题值得学者们进行进一步实证研究。

2. 民营资本投资收益问题。既然国企改革涉及民营资本的投入，那么单独证明国企改革能够改善公司绩效并不足以赋予民营资本足够的动力进行相关投资。更重要的其实是需要证明通过参与国企混改投资所能为民营资本带来的经济效益要比同时期投资其他可比标的更大，或者说需要证明对混改国企标的进行投资是否能为民营资本带来超额收益，才能捋顺民营资本大规模自发参与国企混改投资的逻辑。民营资本参与混改投资如要在市场经济意义下是有效可行并可持续的，仅靠国家鼓励是不足的。因此民营资本投资收益问题值得学者们进一步研究。

3. 研究方法建议。现有文献在国企改革对企业绩效影响的研究中涉及的控制样本建立方法存在一定改进空间。大量现有研究都是在未进行混改的国有企业中选取与混改样本在个别指标上最为接近的企业作为控制样本，例如企业规模、负债水平、固定资产水平。但我们认为这样并不能有效地控制潜在影响企业绩效的，不可观测但随时间变化的因素，例如行业和个体的发展变化。学者们可以通过更加详细地选取控制样本，例如在每个混改的国有企业所属的细分子行业中选取最为接近的企业，或者在细分行业中使用倾向得分匹配法（PSM）为混改样本选取控制样本，且可同时建立未进行混改的国有企业和可比民营企业两组控制样本，再将混改样本和控制样本组合进行双重差分回归，以得到更加有效的实证结果。

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作者简介：李行健（1991-），男，汉族，北京市人，北京大学光华管理学院博士生，研究方向为公司金融、信息效率、企业融资。

收稿日期：2018-04-17。