试论新时代“一带一路”总体推进策略：以东南亚区域为例

摘要：2017年以来，以党的十九大和“一带一路”国际合作峰会为标志，“一带一路”建设步入了新阶段。在“一带一路”提升至全党和国家全局的高度、高规格国际对话机制初步建立的新时期，作为全面对外开放重大战略举措的“一带一路”将呈现出什么新特征？文章探讨了这一问题，并以此为基础，以东南亚区域为例，提出“一带一路”新时代总体推进策略。

关键词：一带一路；新时代；总体策略；东南亚

2017年以来，以党的十九大召开和首届“一带一路”国际合作高峰论坛成功举办为标志，“一带一路”建设步入了新的历史发展阶段。在“一带一路”提升至全党和国家全局的高度、高规格国际对话机制初步建立的新时期，作为我国全面对外开放重大战略举措的“一带一路”呈现出什么新特征？针对东南亚等重点拓展区域，应采取何种策略？这是本文希望探讨的重点问题。

一、 十九大后“一带一路”宏观背景

随着“一带一路”建设的逐步深化，取得了一批重要的早期成果，也出现了一些亟待解决和克服的新问题、新挑战。在首届国际合作峰会和党的十九大政策双重驱动下，“一带一路”建设被注入了新的内涵和活力，在我国扩大对外开放新格局中的定位更加清晰和明确。

1. 战略层面：“一带一路”提升至全党和国家全局的高度。党的十九大指出，中国要始终做“世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者”，为“一带一路”建设进一步明确了基调。党的十九大在顶层设计上强调了陆海内外联动、东西双向互济的基本方针，在策略角度强调创新对外投资方式、提高创新能力，在实施路径上继续坚持引进来和走出去并重、遵循共商共建共享原则。更为重要的是，“一带一路”被纳入新修订的《中国共产党党章》，上升为全党和全国人民意志的高度。这不仅向世界展示了中国始终不渝推进“一带一路”建设的战略决心，而且从我国扩大对外开放，强化经济外交顶层设计的高度，赋予了“一带一路”以坚持和平发展道路、构建人类命运共同體抓手的重要定位，明确了“一带一路”在新时代国家战略中的历史地位。

2. 制度层面：“一带一路”高规格国际对话机制初步建立。2017年5月，“一带一路”国际合作高峰论坛在中国北京举行。这次会议不仅是当前最高级别的国际合作会议，而且参与国家广泛，覆盖亚洲、欧洲、北美、拉美和非洲等五大区域。作为年度最重要的主场外交活动之一，这次论坛建立了“一带一路”官方国际对话机制，推进了“一带一路”的纵深发展。未来，“一带一路”国际合作高峰论坛每两年将举办一次，2019年规格层次有望再次提升。随着论坛常态化运行，为推动“一带一路”建设搭建一个共商共建共享的新型战略合作平台，推动区域乃至全球经济合作不断深化。

3. 功能层面：“一带一路”是我国全面对外开放的重大战略举措。当前，全球经济尚未从2008年金融危机的泥潭中完全走出，全球化趋势处于停滞状态。在后金融危机时代，呈现出存在着全球经济复苏动力不足、增长速度缓慢等总体特征。西方主要发达经济体发展缓慢，广大发展中国家也受到程度不一的影响。在这一纷繁复杂的时代背景下，中国开展了大国外交的新征程，拉开全面对外开放的序幕。自“一带一路”倡议以来，中国大国外交活动频次和规模不断增加，得到了沿线国家等积极响应。当前贸易保护主义抬头，南北差距趋于显著，世界经济越来越失衡。在新的历史方位下，“一带一路”建设将作为全面对外开放的重大战略举措，深化对沿线国家带动、互补和辐射功能，打造世界经济增长的新引擎，形成全球治理体系的新动力，为推进经济全球化源源不断地输出中国智慧、中国方案。

二、 “一带一路”新特征：以东南亚区域为例

面对宏观背景的重大变化，“一带一路”建设呈现出新的特征。为了更加精细地观察和描述这些特征，本文选取东南亚这一重点区域进行阐述。

1. 国际合作机制精细化，逐步向更高级形态演进。加强国家级乃至区域级的合作机制建设，是一带一路倡议实施落地的重要途径。当前，全球各次区域多种合作机制并存，覆盖的空间范围和合作领域多有交叠。“一带一路”建设以来，中国一直致力于从双边多边层面搭建战略合作平台，建立国家级和区域级合作机制，对接东盟互联互通总体规划以及各国战略规划。从单一的产业园区、经济走廊、次区域合作到自贸区，中国与东盟合作演化处于从低级向高级转变的过程，而且这一合作机制是多元并存的，构成了“一带一路”治理结构的显著特征。值得关注的是，虽然中国与东南亚国家之间建立多个维度的合作机制，但具体到项目规划上，往往表现为规划衔接不到位，一些国家的战略意图和利益诉求各不相同，难以形成真正统一的共识，导致规划落地偏差或者迟缓。

2. 中国国家资源输出系统化，高质量发展驱动体外循环。从供给侧来看，中国确定了全面对外开放的基本路线，党和国家政府机关按照这一原则，进行了重大机构改革，新设了国家国际合作发展署，并将有一系列配套政策跟进，将为海上丝绸之路建设提供有力的支撑。从需求侧来看，东南亚国家普遍工业化基础较为薄弱，中国完备的工业体系、改革开放四十年经验以及具有性价比的服务产品对其具有较强的互补性。特别是当前，中国经济增长由高速转向高质量增长，部分劳动密集型、技术较为成熟的产业有着更大的动力“走出去”，与东南亚相对廉价的劳动力、土地等要素在更大的空间范围，内形成一条能够自我循环闭合的产业链。中国各类产业均能在东盟国家中找到嵌入机会和空间，其协同发展前景值得期待。

3. 东盟内部博弈格局复杂化，多种主义交织互动影响。近年来，全球范围的贸易保护主义、民族主义、极端主义等势力不断抬头，在东南亚地区表现也比较明显：一是贸易保护主义。中国—东盟自贸区搭建以来，为东盟国家对华农产品出口带来了机遇。但是东盟国家出于自身的考量，形成了不同程度的贸易保护主义，使一些隐性壁垒的制约不断加强。由于在东道国国家受到种种限制，削减了中国企业原有的技术优势；二是民族主义滋生。东盟国际既希望搭乘中国经济快速增长的快车，同时由于历史上受到西方列强的殖民掠夺，对中国崛起以及企业“走出去”战略等方面较为敏感，认为中国正在利用日益强大的实力将其纳入影响力范围内，出现了一些刻意抵制的行为和现象；三是领域争端风险。在个别域外大国的挑拨和支持下，部分东盟国家在南海问题上与中国不断出现冲突和争端，影响了双方经贸合作关系，对中国企业进入市场带来较为负面的影响；四是恐怖主义虽然主要集中在中东，但也出现向全球蔓延的趋势。东南亚受多种文明影响，宗教派系矛盾复杂，资源禀赋差异较大，恐怖主义具有生存和成长空间。

4. 域外主要国家态度多元化，区域治理机制呈现新特点。东南亚区域关系经历了漫长的历史演进过程，逐步形成了今天以东盟为组织形态的战略格局。在这一过程中，美国、印度、日本、俄罗斯、中国等域外大国基于本国战略考量，相继以各自不同的方式强化了在该区域的影响力，形成了极为错综复杂的博弈局面。目前，世界主要国家对“一带一路”倡议态度比较明显的分化，既想通过“一带一路”拉动本国就业和经济增长，又担心中国借机强化地缘政治与经济影响力，因此态度摇摆，心态较为复杂。美国政商两界观点迥异，工商界表现出极大兴趣，并与美驻华使馆联合成立“一带一路”小组。但美国政府态度消极，针对东南亚战略进行了调整，增加了潜在的政治风险。日本既表示愿意与中国合作，又将中国视为重要的竞争对手，扩大对东盟国家的投资力度，推动本国产业转移，在重大项目中与中国展开直接的正面竞争。俄罗斯长期以来是中国经贸重要合作伙伴，通过“冰上丝绸之路”等积极推进与“一带一路”倡议对接合作。韩国对“一带一路”建设表现出热情，提出新北方经济政策与“一带一路”倡议对接，以提振国内经济，促进半岛和平。

三、 “一带一路”重点区域推进策略

由于历史文化、经济发展等渊源联系，中国企业在东南亚市场拓展方面，具有天然的优势。东南亚与中国山水相连，大量华侨通过自身的努力拼搏，赢得了较高的社会地位。天然接壤的地缘优势、较为相似的风俗世情、华人社会的血缘纽带、相通便利的语言习惯等，为市场开拓铺垫了良好的桥梁。此外，在我国“三驾马车”驱动下，固定资产投资快速发展，诞生了世界最大的大坝、海拔最高的铁路、最长的桥梁和隧道，并培育出具有全球竞争力的工程企业。这些技术经验能力对于东盟互联互通总体规划具有重要价值。在这一个背景下，中国加强对东南亚区域市场拓展合作，应考虑以下因素：

1. 聚焦重點战略方向，瞄准东南亚巨大潜力市场。基础设施建设是“一带一路”建设的重中之重。中国基础设施投资占GDP比例约为15%～20%。仅按照基建投入占GDP5%的比例测算，“一带一路”沿线基建需求或超万亿美元每年。据商务部统计信息显示，我国“一带一路”对外承包完成额2016年仅为759.7亿美元，市场空间潜力巨大。从区域来看，东南亚、南亚和西亚是中国企业在一带一路沿线国家中投资比重排名靠前的区域，2013年～2016年累计投资金额分别为35.7%、16.5%、15.7%。同时，这几个区域不仅绝对额较高，从增长速度角度来看也是领先的，是目前“一带一路”沿线进展相对最为顺利的重点区域。从工程合同额角度来看，中国企业在“一带一路”沿线国家签署工程合同金额最大的区域仍是上述三个区域，2013年～2016年工程合同累计占比分别为29.6%（东南亚）、24.4%（南亚）、20.5%（西亚）。但从增速来看，仅东南亚的增速具有较好的持续性，南亚、西亚出现大幅波动，增长稳定性有待观察。值得关注的是，从整体上来看，美国和日本在东南亚主要投资方向是服务业和制造业，留下了基础设施这一市场空白。中国应该抓在东南亚国家对基础设施这一旺盛需求，加强政策、资金、技术等多方面集成供给能力，促进中国与东南亚国家协同发展。

2. 以重大工程项目为载体，实践“一国、一策、一菜单”模式。要深度动态了解东南亚国家实际，从东道国战略以及产业规模、政策、环境等方面，把握机遇，统筹策略，精准切入，赢得市场份额。在“一带一路”沿线国家投资比例中，中国企业投资占比最大的领域是能源、交通以及科技。2013年～2016年累计投资金额占比分别为51.1%、11.8%和6.4%。从合同统计数据来看，“一带一路”沿线国家中，中国签订的工程合同金额占比最大的是能源、交通和地产，2013年～2016年累计工程合同额占比为44.3%、31.3%和8.3%。从规模上来看，能源领域投资占据绝对优势，但是交通领域成长性较快，反映了“一带一路”设施联通的显著效果。地产领域的工程合同金额增长强劲，2013年～2016年同比增速分别为85%、28%和123%。

从具体策略上来看，一是要聚焦核心细分市场。如东南亚地区有着丰富的石油天然气资源，有助于维护我国能源安全稳定。约五分之一的东南亚国家人口缺少电力供应，而我国在长期的工程实践中积累了丰富的水电火电建设运营经验。在这一背景下，中国工程企业可聚焦东南亚等重点区域，在能源、交通、地产以及科技等行业细分市场集中发力；二是采取“一国一策一菜单”。东南亚各国发展差异明显，资源禀赋、产业布局极不均衡，衍生出多样化的机遇。对于东盟的发达国家可提供商贸零售等服务业投资，对较发达国家可提供制造业、房地产、金融等领域的投资，对较落后国家可提供公共基础设施等方面的投资，总体上应形成“一国一策略、一策一菜单”的差异化一揽子解决方案；三是强化执行。由于语言等各方面障碍，海外驻地团队往往与总部存在信息不对称等现象，影响了总体战略执行落地。要逐步建立一个既有中国专家、又有当地专业人士的高效执行团队。依托大型项目载体，建立属地分支机构，长期深耕，持之以恒，行稳致远。

3. 夯实重大国际合作机制，以最大公约数务实推动战略落地。应依托重点方向、重点领域以及重大工程项目建设，建立与重点国家共建“一带一路”常态化合作机制。应对东盟国家发展历史、现实诉求，特别是中长期发展诉求要有极为深刻的理解，尊重他们在互联互通以及发展经济方面的长期努力，在“一带一路”建设过程中求同存异、兼容并蓄，不挑战而是对接现有规则，以此为基础架构新的发展愿景和战略框架。要完善多边双边部门间沟通协调机制，强化技术标准对接。优先在东盟区域推进人民币国际化，加强中国金融机构在东道国布局落子，为工程项目建设提供本地化、低成本、高效率的金融服务。十九大后，随着中国与东盟合作机制的日益深化，中国企业应扮演更加积极主动的角色，不仅作为国家战略的执行者，而且可以以更加灵活的方式策略，从微观尺度联通国家宏观战略，实时反馈信息修正国家宏观战略，使其更加精准务实，成为区域合作机制建构者和推动者，打造上下联动的立体推进格局。通过优化配置金融、政策、技术、人才等各类资源，夯实国际重点领域合作机制，使各方合理利益得以维护。

4. 统筹国际重大关系，主动强化与域外大国的战略对接机制。域外大国在东南亚“一带一路”建设中具有极为重要的作用，其关系处理的好坏，在某种程度上决定了中国东南亚战略的落地。因此，应主动加强与主要域外大国的战略对接，平衡其在东南亚战略诉求，应对地缘政治格局新变化。一是务实引导观望者参与。以市场化为导向，引导欧美大国工商界参与“一带一路”建设，特别是要加强与美国、英国、德国、法国、日本等主要国家的合作，充分发挥其技术、管理和专业服务等方面的优势，推动这些国家由观望者转变为参与者和受益者，有效化解“一带一路”建设外部阻力；二是深化与态度积极者合作机制。加强与俄罗斯合作，深化“一带一路”倡议与欧亚经济联盟对接，持续推进中蒙俄经济走廊建设。加强与韩国北方经济合作政策对接，以经济发展筑牢半岛稳定和平基石；三是强化与潜在反对者的沟通。加强与印度等国的释疑增信，进一步深化中印两国之间经济贸易等重点领域的战略合作，引导其亲华友华力量的支持。

四、 结论与展望

当前，经济全球化、政治多极化、科技智能化的趋势持续深化，各个区域各类主体在不同层面互动频繁，构成了多元竞合、博弈复杂的局面。在这一背景下，“一带一路”建设从理念转化行动，从愿景转变为现实，从规划转化为项目。中国与东南亚国家的关系日益紧密，经济发展协同不断深化，区域合作机制不断从低级形态向中高级形态演变，一个区域的命运共同体初见轮廓。这是区域发展的主旋律和大趋势，无论是中国还是东南亚国家，都需要一个稳定的经济发展环境。这是一个不以人的意志为转移的历史趋势。

当然，中国加强与东盟各国合作仍面临着重大风险挑战。如东盟一体化程度相对于欧盟等存在较大提升空间，中国企业进入存在潜在的壁垒阻碍。部分国家政体的差异、政策的不稳定性以及独立的货币体系、金融市场等也给中国企业进入带来信心的不足和实质的困难。在进入市场之后，东盟国家亦有可能利用法律、政策限制中国企业业务开展。

但是，“一带一路”已写入中国共产党党章，全面对外开放格局逐步确立，海上丝绸之路将成为中国企业走出去的一条重要通道。中国企业应从战略和全局高度，把握当今历史发展环境和趋势，稳中求进，不宜因噎废食。中国政府也将继续支持中国企业进行符合国家战略的海外投资建设，以推动产业转型升级，实现与东南亚国家合作共赢，共同打造人类命运共同体。

參考文献：

[1] 隆国强.扎实推进“一带一路”合作[J].国家行政学院学报，2016，（1）：26-33.

[2] 杨陶.“一带一路”倡议下中国企业投资风险的防范[J].人民论坛，2017，（27）：53-59.

[3] 王永中.“一带一路”建设与中国开放型经济的转型发展[J].学海，2016，（1）：12-16.

[4] 韩永红.“一带一路”国际合作软法保障机制论纲[J].当代法学，2016，（4）：102-109.

[5] 卢光盛，周洪旭.中国与东南亚国家反恐合作的态势、问题及对策[J].云南师范大学学报（哲学社会科学版），2016，（6）：9-14.

[6] 陈晓梅，李然.中国——东盟自由贸易区对我国农产品出口贸易的影响[J].同济大学学报（社会科学版），2011，（5）：56-66.

作者简介：顾春光（1979-），男，汉族，江苏省连云港市人，北京大学国际关系博士后，北大全球互联互通研究中心研究员，讲师，研究方向为一带一路投资、区域战略规划。

收稿日期：2018-05-16。